趙立新

何謂地方性法規(guī)名稱？通俗而言，即一部法規(guī)的標(biāo)題或題目，它是地方性法規(guī)的重要組成部分，一般由行政區(qū)域、調(diào)整對象、法規(guī)類屬構(gòu)成，如《吉林省節(jié)約用水條例》，“吉林省”為行政區(qū)域，“節(jié)約用水”為調(diào)整對象，“條例”即為法規(guī)類屬?；谕涣⒎ㄖ黧w行政區(qū)域的確定性和各個地方性法規(guī)調(diào)整對象的不確定性，地方性法規(guī)名稱的理論研究實際上只能落定于法規(guī)類屬層面。不論是“條例”“實施辦法”，或者 “規(guī)則”“規(guī)定”，不同表述與其說是法規(guī)名稱的不同，毋寧說是法規(guī)類屬的區(qū)別。在此，筆者結(jié)合立法工作實踐，擬對地方性法規(guī)名稱談些不成熟的看法，以求教于大家。

首先說明一點，作為法規(guī)類屬，“條例”“實施辦法”“規(guī)則”“規(guī)定”等表述廣泛存在于行政法規(guī)、政府規(guī)章甚至黨的規(guī)范性文件中，并不專屬于地方性法規(guī)，但本文的研究視角僅限定于地方性法規(guī)。另外，筆者僅基于立法技術(shù)、立法理論等做些微觀工作領(lǐng)域內(nèi)的探討，不涉及其他。

其一，關(guān)于“條例”。條例是地方立法名稱中適用最為廣泛的，一般是在國家沒有直接上位法情況下，由地方立法機(jī)關(guān)制定的，全面、系統(tǒng)調(diào)整及規(guī)范特定社會關(guān)系、某一方面領(lǐng)域的地方性法規(guī)。條例的適用大致包括下述條件：一是國家直接上位法缺位，二是多數(shù)系創(chuàng)設(shè)性、自主性立法，三是法規(guī)內(nèi)容體系完整、篇章體例全面。不過也有例外情形，有時雖然存在直接上位法，但立法實踐中結(jié)合本地實際，在不與上位法基本原則相抵觸的情況下，擴(kuò)大了上位法調(diào)整范圍，對上位法中沒有規(guī)定的內(nèi)容也作出明確、具體的實施性規(guī)定，其名稱也可稱為“條例”。但這種情況應(yīng)注意與“實施辦法”的適用相區(qū)分。

其二，關(guān)于“實施辦法”。實施辦法是為了貫徹、實施國家法律而結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定的執(zhí)行性和操作性地方性法規(guī)。以吉林省為例，其通用表述為“吉林省實施某法（指國家法律）辦法”。相較于條例，實施辦法具有兩個特征：一是有直接上位法，二是只為補(bǔ)充、細(xì)化國家法律，其調(diào)整范圍應(yīng)等于或小于上位法。這里附帶說一句“實施辦法”“實施條例”和“實施細(xì)則”的區(qū)別。實施辦法是地方性法規(guī)，實施條例是國務(wù)院為貫徹實施國家法律而制定的行政法規(guī)，實施細(xì)則則是國家行業(yè)主管部門為貫徹實施國務(wù)院行政法規(guī)制定的部門規(guī)章，一般以部長令的形式發(fā)布。不過實踐中實施條例和實施細(xì)則的用法并不十分規(guī)范。

其三，關(guān)于“規(guī)則”。規(guī)則是對某一方面的工作程序作出規(guī)范的地方性法規(guī)，也可稱為地方立法中的“程序法”，如吉林省制定的《吉林省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》《吉林省人民代表大會常務(wù)委員會主任會議工作規(guī)則》。需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)則只能適用于單純的程序性事項，如果法規(guī)內(nèi)容涉及實體方面，其名稱則不宜用“規(guī)則”。

其四，關(guān)于“規(guī)定”。規(guī)定是對某一事項或特定內(nèi)容作局部調(diào)整、專項規(guī)范的地方性法規(guī)。調(diào)整范圍較小、內(nèi)容比較單一是規(guī)定的主要特征。以數(shù)學(xué)語言而論，依筆者淺見，如果視一部完備法規(guī)為立體物，則“規(guī)定”差不多便是“截面”或“橫斷面”。另外，相比于“條例”和“實施辦法”，“規(guī)定”的適用并不以是否存在上位法為條件。換句話說，無論有無上位法，只要法規(guī)內(nèi)容局部、單一、調(diào)整面窄，都可稱之為“規(guī)定”。

總而言之，地方性法規(guī)名稱看似只是立法技術(shù)方面的問題，但上升到理論層面，它也是法制統(tǒng)一原則的重要體現(xiàn)。作為立法工作者，不僅要著眼于預(yù)立法規(guī)的內(nèi)容，也要重視其形式；不僅要評估每部法規(guī)的實施效果，也要兼顧整個法律體系的和諧統(tǒng)一。

（作者單位：吉林省人大財經(jīng)委）endprint