周怡萍

中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面實現(xiàn)有法可依。隨著過去大規(guī)模立法時代的結束，立法由粗放型走向精細化成為必要和首選目標。立法前評估能夠有效避免不必要的立法或不必要的內容入法、減少立法資源浪費，對于提高立法質量具有重要意義。

一、立法前評估的現(xiàn)狀及內涵

立法評估，作為提高立法科學性、民主性的重要舉措，是近年來各省市正在開展并積極實踐的制度。但我國大陸實務界和理論界普遍側重于立法后評估的探索和研究，對立法前評估鮮有論及。立法后評估固然可以為修改完善立法提供全面的分析論證，卻無法在立法之初就保證立法的正當性、有效性，使法律從頒布起就是制定良好的法律。

（一）立法前評估的現(xiàn)狀

2008年12月十一屆全國人大常委會第六次會議上，來自香港的十一屆全國人大代表羅范椒芬列席會議時建議，每一部法律在向省、市、縣征求意見的時候，是否也可以要求各級政府評估法律草案在當?shù)貙嵤┑目尚行?、實施的能力和實施的?guī)劃，并介紹了香港的經驗。香港每提出一項法律，提交立法會審議的時候，一定要提供財政編制的評估，還要評估公民、輿論的反應和可持續(xù)發(fā)展的情況，以及是否可以長期維持這個政策[1]。

2010年全國人大常委會法制工作委員會組織的歐盟立法項目考察團，赴法國、西班牙、波蘭三國就立法評估制度進行考察，了解了立法前評估的相關工作。但是我國人大系統(tǒng)，尚未有組織、開展立法前評估的實踐。

2010年起四川省政府法制辦在全省范圍內進行了立法前分析評估制度的探索，評估結果作為法規(guī)制定的重要依據(jù)。未來四川省級部門負責起草的每一部行政規(guī)章或地方性法規(guī)，都要通過成本和效益“測試”。評估的目的在于尋求立法的實際價值，判斷制度投入是否大于社會效益[2]。在《四川省雷電災害防御管理規(guī)定》（四川省政府令第235號）制定前，省法制辦會同省氣象局進行了專門調研，出具了一份長達10頁的成本效益分析報告，不僅包含傳統(tǒng)立項申請中必不可少的立法必要性，更詳細測算了立法成本和實施成本。

理論界沒有關于立法前評估制度的專門研究。有的是在研究立法評估、立法后評估時有所論及，有的是介紹國外立法前評估制度的情況。根據(jù)立法法第四十八條的規(guī)定“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容”，實務界在法律案、法規(guī)案提出時，對立法必要性和主要內容的說明，可以視為廣義上的立法前評估。然而我國無論是理論上還是實務中，都沒有形成系統(tǒng)的、規(guī)范的立法前評估制度。

（二）立法前評估的內涵

關于立法前評估的內涵，有的認為，是指立法機關或者其他機構，按照一定的程序、標準和方法，對某項立法所要達到的目標、所要具體規(guī)范的內容的必要性和可行性以及對社會和公眾的影響等所進行的評估[3]。有的認為，立法前評估是在進入正式的立法程序前，對某一領域的立法建議項目開展的立法前期調研和評估。立法前評估是一種預評估，既可以對立法的可行性、必要性進行評估，也可以對立法的成本與效益作出一個預評估[4]。有的認為，立法前評估實際上是對立法機關所立之法的一種預評估。著眼點不同則評估內容有所不同，比如可能著眼于立法的可行性、必要性進行評估，也可以對立法的成本與效益作出一個預評估[5]。有學者將關于立法風險評估的研究，基本等同于我們所說的立法前評估，認為立法風險評估是通過一些方法客觀地將諸如對健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等的風險量化地表現(xiàn)出來，并考慮各種立法或者決策所帶來的影響，以便人們進行比較和判斷，從而作出理性的選擇。通過風險評估，充分考量立法之前存在的社會風險，以及立法后可能導致的社會風險，以便采取減少或消滅風險的立法措施，實現(xiàn)社會風險的立法管理[6]。

筆者認為，立法前評估制度是立法工作機構、立法案提案人、其他相關機構或者組織，在法規(guī)通過前，按照一定程序、標準、方法對立法目的、內容、必要性、可行性、社會影響以及法規(guī)實施的成本效益等進行預測、評估，并將評估意見作為立法機關決策參考和依據(jù)的制度。

1.立法前評估與立法評估、立法后評估

我國關于立法評估的內涵有不同認識。有的認為以立法過程為參照點，立法評價（估）包括了立法過程前評估（可稱之立法前評估）、立法過程評估以及立法后評估[7]。有的認為，立法評估包括立法前評估（也稱前瞻性評估）與立法后評估（也稱回溯性評估）[8]。有的認為，廣義上的立法評估包括立法前評估、立法中評估、立法后評估，其含義與立法預測接近。狹義上的立法評估僅指立法后評估制度[9]。有的認為，立法評估的考查重點是法律法規(guī)的實施效果，可稱為“立法效果評估”；還有的認為，評估的重點是立法是否有效解決問題，可稱為“立法績效評估”。

綜上可知，普遍認為立法后評估是立法評估的題中之義，有的認為立法評估就等同于立法后評估。然而筆者認為，隨著對立法評估研究的深入，不能不承認立法前評估作為立法評估重要組成部分的地位。立法前評估與立法后評估作為立法評估組成部分的相同之處表現(xiàn)為：都是圍繞立法目的對立法情況進行的評估；評估的內容都涉及合法性、必要性、有效性、效率性等內容；評估方法上都可采用成本效益分析、價值分析等方法。在對修訂的法規(guī)進行立法前評估時，可以參考、采納立法后評估的結論，避免評估資源的浪費。二者的不同之處主要有：啟動的時間不同，立法前評估是在法規(guī)出臺之前進行的評估；立法后評估是法規(guī)頒布實施一段時間后對法規(guī)進行的評估。評估的主導者在評估中的作用不同，立法前評估與立法后評估啟動和實施的主導機關都是立法機關，但立法前評估中立法機關往往不直接掌握立法內容的相關工作情況，其具體實施要靠法規(guī)案的提案主體、政府相關部門或者有關組織，而且法規(guī)案的提案主體更清楚草案的內容、想要解決的問題和達到的目的；立法后評估中，立法機關更清楚立法的初衷和目的，更能準確地對法規(guī)的目的性進行評價。評估的側重點不同，立法前評估側重于對法規(guī)草案可行性、必要性等的預測，評估法規(guī)草案中的制度設置能否實現(xiàn)立法目的，是對法規(guī)實施效果的預測；立法后評估側重于對法規(guī)實施情況的評價及存在問題的分析，評估法規(guī)是否按立法初衷運行并發(fā)揮作用，是否充分實現(xiàn)立法目的。endprint

2.立法前評估與立法準備制度、立法論證

關于立法準備制度，有的認為，現(xiàn)代立法活動中的立法準備，一般指在提出法案前所進行的有關立法活動，是為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動，是為正式立法奠定基礎的活動[10]。有的認為是指立法真正提上立法機關的立法日程之前所進行的一系列工作而形成的各種制度。具體來說有立法預測制度、立法規(guī)劃制度、立法論證制度以及立法草案擬訂制度等[11]。有的認為，地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段。其內容主要有兩項：一是地方性法規(guī)的立項（包括立法規(guī)劃與計劃），二是地方性法規(guī)草案的起草[12]。如果將立法準備理解為提出法案前所進行的有關立法活動，那么立法前評估與立法準備存在部分交叉。

關于立法論證，學界有的認為，立法論證是一定的主體對立法運行過程中出現(xiàn)的有關問題進行論述與證明， 從而為立法機關的立法提供參考與決策的依據(jù)。它不僅可能出現(xiàn)在立法活動開始之前， 也可出現(xiàn)在立法程序進行之中， 還可出現(xiàn)于立法完成之后、法案公布與實行過程中。有著啟動立法、確保立

法具備一定的條件、促進立法的進程以及保障立法順利實施的功能[13]。有的認為，立法論證是特定的主體對立法機關在立法過程中涉及的有關問題進行論述和證明的活動。其直接目的是為立法者服務，或提供參考性意見，或提供決策的依據(jù)。立法論證既可存在于立法前也可存在于立法中[14]。

由此可見，學者一致認可立法前、立法中的論證屬于立法論證。根據(jù)立法法第四十八條“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容”，我國大陸的立法實踐中，在編制年度立法計劃時一般要求有關部門就所提立法項目的必要性和可行性作出說明，在提案人提交的法規(guī)草案說明中也有對立法必要性及所規(guī)范具體問題方面的說明。然而對于說明的具體事項沒有法律法規(guī)及相關規(guī)定，說明通常比較簡單、原則，不可避免提案人在說明中列出的都是支持其議案的數(shù)據(jù)、事例。而缺少對法規(guī)適用的成本、對社會和公民的影響等的充分論證與說明。這種立法前對法律制定必要性及主要內容的說明、論述屬于立法論證，不同于立法前評估。

那么立法前、立法中的立法論證與立法前評估是什么關系？筆者認為，立法前評估與立法論證有一定的重合，但是從評估、論證的程度來看，立法論證更廣泛；立法前評估的標準、方法以及對法規(guī)草案的分析更細致和透徹。立法論證是法定的每部法規(guī)必經的程序；而立法前評估往往只適用于社會影響較大的、重要的法規(guī)。從立法階段來看，立法論證貫穿于立法的全過程；而立法前評估是在法規(guī)通過之前所進行的預測評估。

3.立法前評估與法規(guī)立項論證

北京市人大常委會2009年起開展的法規(guī)立項評估，在法規(guī)立項前，對某一個立法項目的必要性、可行性、出臺時機，以及立法的主要思路、立法的預期效果等內容進行全方位的評估和論證，目的是對于該項立法是否應該列入當年的立法項目作出科學判斷。這種立項評估在評估內容、標準方面與立法前評估有共同之處，但二者有明顯的區(qū)別。在立法階段，法規(guī)立項評估發(fā)生在制定立法計劃前，立法前評估發(fā)生在法規(guī)通過前；在論證主體上，法規(guī)立項評估由人大常委會和政府法制辦兩個立項論證，而立法前評估盡管多主體參與但只出一個評估結論；在評估內容上，法規(guī)立項評估側重于立法必要性、出臺時機等，而立法前評估不僅關注這些問題而且關注立法擬規(guī)范的內容、擬建立的制度；在決策主體上，法規(guī)立項評估結果為主任會議決策提供依據(jù)和參考；立法前評估結果既可能為主任會議，也可能為立法機關提供決策參考和依據(jù)。

二、國外立法前評估的經驗

立法評估作為提高立法質量的重要制度，已被法制先進國家廣泛采用。美國、法國、日本等國家十分重視立法前評估，經過多年的立法實踐，已形成比較完善的制度。通過定量分析，特別是成本效益分析，合理分配立法資源，可實現(xiàn)立法必要性、效率性、有效性、公平性等方面的兼顧。

（一）美國的立法前評估制度

早在20世紀60年代，美國國會就通過決議：“行政部門提交的法律草案，須同時提出立法論證報告，且經過成本收益比較分析程序并由聯(lián)邦預算局審核，方可提交國會通過?！盵15]20世紀90年代美國國會第104屆開始，正式將成本與效益分析方法貫徹在通過的每一部公法中。國會對各種法律方案的預算進行控制，主要由國會所轄的聯(lián)邦會計總署以及各個委員會來承擔。大量的國會立法也加強了對行政規(guī)章成本與效益的評估。如《1996年國會審核法》《2000年管制改進法》中，對行政規(guī)章的成本與效益評估作了具體規(guī)定。美國許多州議會也明確規(guī)定：“凡是所立之法的實施將直接關系到州財政支出或收入的，均應提交該法的立法成本分析報告，凡是具有上述情形而未提交立法成本分析報告的，議會有權不予審議或通過。”[16]

政府規(guī)章在美國法律體系中占有絕對多數(shù)的比例，總統(tǒng)令要求聯(lián)邦行政機關只能頒布符合法律要求的、實施法律所必需的、公眾迫切需要的行政規(guī)章；在決定是否管制和怎樣管制時，行政機關應該評估所有可供選擇的管制方案的成本和效益，包括不予管制的方案。除非法律另有規(guī)定（例如基于外交、軍事的需要），在可供選擇的管制方案中，行政機關應選擇能使凈收益最大化的方案。

（二）法國的立法前評估制度

法國政府在向議會提交法律案前，要先征詢最高行政法院，由最高行政法院在規(guī)定的時間內就法律草案的必要性、可行性、效益性等提出意見。政府根據(jù)最高行政法院的意見對草案作進一步修改，經內閣會議審議通過后，再提交議會兩院之中任何一院進行審議（有關財政的法律案要先提交國民議會

審議）。最高行政法院對法律草案提出意見就是一種立法前評估。根據(jù)法國議會有關議事規(guī)程的規(guī)定，從2009年起，政府提交議會審議的法律案必須附有影響評估報告，對立法所要達到的目標、實施法律的成本、對社會和公眾的影響以及用什么方式來實施等進行評估，從而促使政府審慎地提出法律案，并使議員更多地了解法律案的相關情況，方便議會審議。法國議會還設有由議會專門委員會負責人、政府有關部門負責人等參加的工作機制，共同就法律案的立法目的是否充分等重大問題進行探討，提出意見。endprint

（三）瑞士的立法前評估制度

瑞士政府制定相關領域政策的機構負責準備法律草案，有時法案先由利益團體代表、州以及政黨組成的工作小組反復推敲，最后經政府官員確認。在起草法案過程中，一般只對立法中需要解決的諸多問題的一小部分進行評估作出“法律影響分析”，詳細闡述制定法律的理由，并將立法成本，包括對所涉及的公民、公司和企業(yè)增加的負擔進行核算并清楚列表。隨后啟動規(guī)模更大，也更為正式的法律起草咨詢程序。立法評估的結果有時被咨詢參與者運用在咨詢程序中。咨詢程序中的意見要歸納整理，形成報告。根據(jù)咨詢結果，再次對法案進行審查，由聯(lián)邦委員會決定下一步將采取的措施，出臺法案的最終文本，“法律影響分析”也被進一步完善。然后法案還將經過政府部門的兩道咨詢程序，先是在低級的行政部門（辦公室）咨詢，而后是各部出具正式意見，最后根據(jù)聯(lián)邦委員會的決定將法案呈送議會[17]。

（四）日本的立法前評估制度

日本內閣2007年4月修改的《關于行政機關實施政策評估的法律施行令》規(guī)定，除只在形式上作調整，或其修改對公民生活或社會經濟影響不大的情況外，必須對所有規(guī)制性法律進行立法前評估。同時政府鼓勵各部門對沒有強制要求進行立法前評估的其他法律進行評估。日本立法前評估主要從必要性和效率性方面進行規(guī)制影響評估。評估方法包括：目的、內容和必要性分析、費用收益分析、費用收益關系分析、替代方案比較分析、聽取專家和公民意見、明確復檢時間和條件。日本的立法前評估要求盡量減少評估的不確定性；應當事后補充因情況緊急而缺失的評估內容；應加強評估實施部門和立法規(guī)劃部門之間的溝通與合作。

其他國家的立法前評估，例如德國立法成本效益分析與評估包括法律實施前的預評估、伴隨性評估、法律實施效果后評估等三個階段。相對而言，德國政府更注重法律實施前的預評估。目前，德國在立法預評估方面已建立比較完善的評估體系； 伴隨性評估受法律時效性限制，成果不很突出；實施效果后評估體系正在逐步建立和完善之中。法律實施前的預評估的主要內容是：確立立法目標；是否已采取正確方法來保障政策性目標的實現(xiàn)；法律法規(guī)實施后，對計劃外目標的影響和作用[18]。德國聯(lián)邦政府內務部于2001年發(fā)布了一個立法效果評估手冊，對立法評估進一步規(guī)范。

我國改革開放30多年來，在中國共產黨領導下，經過各方面堅持不懈的努力，截至2010年11月，已制定憲法和現(xiàn)行有效法律共237件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，法律法規(guī)的制定在規(guī)范社會秩序的同時，如果對立法的評估不充分、對社會制度的設置不合理，不可避免增加立法和執(zhí)法成本，會為各級政府帶來一些財政負擔或者增加工作量，甚至對公民權利進行不必要的限制。由此進而引發(fā)的執(zhí)法缺位或者司法跟不上法律的情況，會影響法律的權威性，也會削弱公民的法治觀念?？茖W、合理的立法前評估可以促使提案主體審慎地提交法規(guī)案，同時可以讓立法機關更多地了解有關法規(guī)案的相關情況，方便常委會審議時對法規(guī)案的立法目的、必要性等作全面評估。除此之外，立法前評估通過對立法后成本效益的分析預測，可以在法規(guī)中提前通過制度設計，降低執(zhí)法成本，最大限度地減少負面影響。

三、立法前評估的制度設計

評估的制度設置應當圍繞促進評估結果真實、客觀并被采納而設置。美國學者列維頓與休斯提出了影響評估結果被決策者應用與否的五個因素：（1）相關性。評估結果與法律政策問題相契合時，較能受到決策者的重視。（2）評估者與決策者之間的溝通。當評估者與決策者雙方的溝通頻繁無障礙時，評估者較能了解決策者的需求，評估結果較能為決策者所接受。（3）決策者所擁有的信息。決策者所擁有的信息愈多，愈會從不同的方面檢視評估之結果，對于評估結果的要求與應用亦可能愈多。（4）評估結果的合理性。評估結果的合理可行性愈高，則被決策者考量采納的機會亦愈高。（5）使用者的介入與提倡。當決策者（使用者）介入問題情境，同時倡導問題如何被解決時，則評估結果能受到重視與使用[19]。因此立法前評估應當圍繞立法目的和法律政策，聽取各方面的意見、建議，全面、客觀地對立法的必要性、可行性進行評估。

（一）立法前評估的目的

立法前評估一是為法律的制定提供全面、充分、客觀的信息；二是將評估結果以適當形式反映到法規(guī)中，提高法規(guī)審議、修改質量，使制定的法規(guī)成為“良法”；三是進一步實現(xiàn)公開立法、民主立法，促進社會對立法過程的參與和各方意見的表達。

（二）立法前評估的主體

從我國機構設置及其職責分工來看，沒有必要再單獨設立機關專門從事立法前評估工作。為保證立法前評估的客觀、專業(yè)，立法前評估的主導機關一般應當是立法工作機構。立法前評估的參與者應當包括政府相關部門、相關群眾團體、第三方機構、專家學者等。立法前評估的參與者對于立法中與其職能或者研究領域相關的內容，提供評估數(shù)據(jù)、信息，由第三方對評估內容出具意見。主導機關將評估意見匯總，并出具立法前評估報告。

立法工作機構主導、多方參與的立法前評估，基于三方面考慮：一是影響評估結果被決策者采用的因素之一是決策者的信息，而充分、全面的立法前評估，需要各相關行政部門、群眾團體、專家學者等各方面的參與，才能保證信息的充分。從組織開展立法前評估的時間、精力、評估經費保障以及對各方面評估參與者的組織、協(xié)調來說，人大代表或常委會組成人員組織開展立法前評估，工作難度較大，因此應當允許立法機關工作機構主導開展評估。二是在立法準備階段，由于立法的嚴謹性、復雜性，政府有關部門往往進行一定調研才提出立法建議，政府有關部門掌握大量的立法與執(zhí)法信息，評估內容由它們提供，評估活動的成本更低。三是提案人必然有強烈的意愿證明其議案有積極效用，甚至可能是法規(guī)的執(zhí)行者、利害方，必然傾向于采納有利于其法規(guī)案、有利于其利益的評估內容。要求有關群眾團體、專家學者等廣泛參與，能夠促進評估結果的客觀、真實，避免提案人為了使法規(guī)案順利通過，在評估報告中只選擇支持法規(guī)案的事實。endprint