李金龍

喬·B·斯蒂文斯說：“盡管每個人都能獲益于整體的形式或存在，但他們不會為推進(jìn)共同利益而行動?！盵1]從理性經(jīng)濟(jì)人“趨利避害”對利益的角逐來說，單個地方在解決區(qū)域性公共問題時，一方面顯得“力不從心”，另一方面感到“沒有必要”“搭便車”的從眾心理導(dǎo)致“公共池塘悲劇”現(xiàn)象屢見不鮮。曾經(jīng)碧波蕩漾的漢江母親河，近年來隨著城市化的快速發(fā)展、人口的持續(xù)增加以及各種污染物的侵襲，正變得渾濁不堪。為了保護(hù)漢江母親河，湖北省老河口九屆人大一次會議已將“漢江水環(huán)境綜合治理”列入了當(dāng)年一號議案，并成立了督辦專班，和谷城聯(lián)合倡議，擬共同出臺保護(hù)母親河的方案。圍繞漢江母親河的保護(hù)河谷兩地人大間初步形成了一些合作機(jī)制。

一、 地方人大間合作的必要性

面對區(qū)域性公共問題，與地方行政機(jī)關(guān)間合作相比，地方人大間合作更具“超脫性”和“權(quán)威性”，特別是隨著我國法治化國家建設(shè)步伐的加快，人大作用的凸顯，地方人大間合作會成為一種必然。

（一）地方人大間合作是地方間合作的一個重要層次

當(dāng)今世界，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都有從中央到地方一整套政府管理體系，地方政府在提供地方性公共產(chǎn)品與公共服務(wù)方面正承擔(dān)著越來越重要的作用，也是構(gòu)成政府管理體系的重要組成部分。憲法意義上的地方政府分為三個層級：省級、縣級、鄉(xiāng)級。而從實(shí)際上來看，“我國的地方政府從縱向上可以分為四個層級，即省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級（有的地方分為三級，有的地方分為五級），橫向上更是形態(tài)各異，既有一般意義上的地方政府，也有民族自治的地方政府，還有世界首創(chuàng)的特別行政區(qū)的地方政府”[2]。地方政府是一個廣義概念，不僅包括行政機(jī)關(guān)，而且還包括立法、司法機(jī)關(guān)，區(qū)域性、跨區(qū)域性地方政府間合作是一種全方位、多層次的合作，僅限于行政機(jī)關(guān)的合作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能透析各方合作的本源，地方人大間合作應(yīng)是構(gòu)成地方間合作的一個重要層次。

（二） 地方人大及其常委會履職的需要

“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重要事項(xiàng)”是地方人大及其常委會的重要職權(quán)。漢江水環(huán)境保護(hù)是關(guān)乎漢江流域廣大人民群眾生命健康的重大民生工程，地方人大責(zé)無旁貸，必須從履職的高度介入到水環(huán)境保護(hù)工作中去，而不是僅僅將水環(huán)境保護(hù)列入人大議案，監(jiān)督、督促行政機(jī)關(guān)去治理。水環(huán)境整體具有不可分割性和復(fù)雜性特點(diǎn)，僅以一地之力根本不可能達(dá)到良好的治理效果，地方人大應(yīng)該從履職和對人民負(fù)責(zé)的高度加強(qiáng)與其他地方人大間合作，形成整體合力，達(dá)到對漢江母親河的綜合治理與保護(hù)。

（三） 開創(chuàng)地方人大工作新局面的需要

在我國，按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，地方人大上下級之間是法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系關(guān)系。實(shí)際中，自地方人大設(shè)立常委會以來，地方人大之間的關(guān)系也僅僅限于以召開會議、互傳文件的形式加強(qiáng)聯(lián)系、互相學(xué)習(xí)、交流經(jīng)驗(yàn)，而這很大程度上都是停留在對人大制度建設(shè)、工作方法和機(jī)關(guān)建設(shè)等方面一些理論上的探討。地方人大橫向間交流與合作很少，在公共事務(wù)治理中合作更是少見。在針對漢江母親河保護(hù)中，河谷兩地人大常委會合作倡議，擬共同出臺治理與保護(hù)方案，初步形成了一些制度化的合作機(jī)制，開創(chuàng)了地方人大工作新局面。

二、地方人大間合作困境分析

（一）認(rèn)識不足，開放意識缺失

上下級人大關(guān)系比較松散，本級人大常委會只對本級人大負(fù)責(zé)，上下級之間沒有主動合作與聯(lián)系的動力與必須?，F(xiàn)有的聯(lián)系很大程度上也只是開開會，交流交流，游山玩水，“坐一坐、談一談”，流于形式。在傳統(tǒng)意識中，人大在本行政區(qū)域內(nèi)能夠認(rèn)真貫徹“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國”，把自己的事情辦好已屬不易了，根本沒有必要與其他地方人大合作，這些人工作眼光僅僅局限于本轄區(qū)內(nèi)，主動走出去的意識不強(qiáng)，缺乏開放思維。

（二） 法律性、程序性強(qiáng)，缺乏靈活性

人大工作具有法律性、程序性強(qiáng)的特點(diǎn)，在介入?yún)^(qū)域性公共事務(wù)治理中，不像行政部門那么靈活，人大工作主要還是以法律、法規(guī)輸出為主，站在貫徹法的高度督促行政機(jī)關(guān)去解決。在漢江母親河保護(hù)上，只有列入人大的議案，人大才能行使職權(quán)監(jiān)督政府去辦理。地方人大對議案的選擇和重視程度直接影響到各方合作的力度，區(qū)域性公共事務(wù)治理的整體性與地方人大對議案選擇的碎片化，導(dǎo)致地方人大間合作缺乏客體，必須加強(qiáng)合作。

（三） 規(guī)范性不強(qiáng)，制度不健全

地方人大間聯(lián)系有組織、有計(jì)劃的少，多數(shù)都是松散型、自發(fā)的行為，常因領(lǐng)導(dǎo)之間工作關(guān)系和人際關(guān)系而發(fā)生聯(lián)系，缺乏制度化的溝通方式。包括行政機(jī)關(guān)間合作在內(nèi)，漢江母親河的保護(hù)至今沒有形成一份規(guī)范化的地方間合作協(xié)議，地方人大間規(guī)范化的合作方式更是沒有，目前僅僅是河谷兩地人大常委會共同倡議出臺方案保護(hù)漢江水環(huán)境是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。缺乏規(guī)范化、制度化的合作方式，最終會導(dǎo)致合作隨時擱淺、夭折。

三、地方人大間合作機(jī)制的構(gòu)建

地方人大間合作能否有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的機(jī)制是關(guān)鍵。

（一） 構(gòu)建規(guī)范化的組織結(jié)構(gòu)體系

區(qū)域性公共事務(wù)的治理，必須建立制度化的組織載體統(tǒng)一行動。相對于行政機(jī)關(guān)的合作，地方人大間的合作規(guī)格更高、權(quán)威性更強(qiáng)。漢江流域地方各級人大可以安排城環(huán)工委工作人員作為專職聯(lián)絡(luò)員，具體負(fù)責(zé)地方人大間溝通與合作，力爭在全流域內(nèi)建立地方人大間統(tǒng)一、規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二） 構(gòu)建制度化的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制

1.定期的會議制度。會議作為最重要的制度化溝通渠道，地方人大間合作也必須充分利用這一有效的溝通方式。漢江流域的地方人大間可以協(xié)商輪流主持定期召開專題會議，邀請包括行政官員、專家學(xué)者、群眾代表等在內(nèi)共商漢江母親河保護(hù)大計(jì)。

2.聯(lián)合組織視察。針對漢江水環(huán)境保護(hù)，地方人大常委會組織人大代表和委員視察調(diào)研時，應(yīng)邀請其他地方人大組織代表和委員參與進(jìn)來，并倡議以后的視察活動要互派代表和委員，并通過城環(huán)工委牽頭，形成制度化的溝通聯(lián)絡(luò)渠道。

3.信息共享與通報(bào)制度。漢江流域地方人大間要將在水環(huán)境保護(hù)工作中形成的一些好的做法與存在的問題，及時相互通報(bào)、共享信息。

（三）相互監(jiān)督機(jī)制

地方人大不僅要監(jiān)督地方政府強(qiáng)化對漢江水環(huán)境的治理與保護(hù)，同時地方人大間也要相互監(jiān)督。“人們自己不會監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，即使這些規(guī)則是他們自己設(shè)計(jì)的。”[3]漢江母親河老河口段的污染一定程度上是由上游丹江口無污水處理廠，加之水上餐飲暴增，屠宰場多，水污染嚴(yán)重造成的。丹江口發(fā)展造成的外部性卻讓老河口、谷城付費(fèi)，從市場交易公平原則來看，明顯不公平、不合理，但由于水資源不可分割性而造成產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任主體不明確，“誰污染誰付費(fèi)”的市場原則是行不通的，必須借助公共部門力量進(jìn)行干預(yù)。地方人大作為地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)理應(yīng)發(fā)揮積極作用，構(gòu)建地方人大間相互合作監(jiān)督機(jī)制。針對漢江水環(huán)境保護(hù)，老河口人大應(yīng)與丹江口、谷城等地方人大建立溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，互相監(jiān)督水環(huán)境治理與保護(hù)情況，努力構(gòu)建“合作—監(jiān)督—合作”良性循環(huán)模式，通過各方的共同合作來達(dá)到漢江水環(huán)境良好治理與保護(hù)效果。

針對漢江母親河的保護(hù)，地方人大間合作的最終目的是要形成一種制度化、規(guī)范化的溝通聯(lián)絡(luò)渠道，形成區(qū)域內(nèi)水環(huán)境治理與保護(hù)的整體合力，讓“誰污染誰付費(fèi)”的市場原則能夠真正地貫徹執(zhí)行下去。

參考文獻(xiàn)：

[1]喬·B.斯蒂文斯：《集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)》，楊曉維等譯，2003年版，第122～123頁。

[2]沈榮華：《中國地方政府學(xué)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第6頁。

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)，陳旭東譯，2012年版，第53頁。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會研究室）endprint