郭清梅

一、人大監(jiān)督的性質(zhì)與意義

人大監(jiān)督屬于什么性質(zhì)的監(jiān)督呢？在正面回答這個(gè)問(wèn)題之前，我們先從反面說(shuō)說(shuō)它不同于其他監(jiān)督的地方。首先，它不同于黨組織的紀(jì)檢監(jiān)督。因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)督是針對(duì)共產(chǎn)黨內(nèi)部的違反黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的黨組織和黨員個(gè)人的監(jiān)督，而不是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)違反國(guó)家法律和濫用國(guó)家權(quán)力而進(jìn)行的監(jiān)督。其次，它不同于檢察院的法律監(jiān)督（司法監(jiān)督）。五四憲法曾經(jīng)規(guī)定了檢察院有一般性國(guó)家權(quán)力監(jiān)督職能，后來(lái)就只限于對(duì)法院、公安、監(jiān)獄等國(guó)家機(jī)構(gòu)中違反國(guó)家法律行為進(jìn)行的涉及司法違法性質(zhì)的監(jiān)督，也涉及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)官員中貪污、瀆職等案件的監(jiān)督。其三，它不同于政府內(nèi)部的行政監(jiān)察和財(cái)政審計(jì)監(jiān)督。因?yàn)檫@兩種監(jiān)督都是政府內(nèi)部專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)針對(duì)政府內(nèi)部違反有關(guān)法律法規(guī)和政府有關(guān)規(guī)章、規(guī)定進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，就是說(shuō)這種監(jiān)督不超出政府內(nèi)部某一方面或某一領(lǐng)域的范圍。其四，它不同于政協(xié)的民主監(jiān)督。因?yàn)檫@種監(jiān)督主要是針對(duì)黨際之間的監(jiān)督，也包括對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作提出批評(píng)意見(jiàn)，但它不屬于法律監(jiān)督和權(quán)力制約性的監(jiān)督，也不具有法律效力和執(zhí)行的強(qiáng)制力。其五，它也不同于輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督包括媒體輿論、網(wǎng)絡(luò)輿論、群眾輿論、社團(tuán)輿論等形式，它有披露負(fù)面事實(shí)、揭發(fā)丑陋現(xiàn)象、進(jìn)行道德譴責(zé)的功能，也具有相當(dāng)強(qiáng)烈的監(jiān)督作用，但它也不具有強(qiáng)制性功效。

那么，人大監(jiān)督是什么監(jiān)督呢？一般地說(shuō)，人大監(jiān)督是代表人民意志和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有最高法律效力的監(jiān)督。就是說(shuō)，不但其他國(guó)家機(jī)關(guān)處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)也處于它的監(jiān)督之下，因而它的監(jiān)督是具有至上性和不可侵犯性的監(jiān)督。它在本質(zhì)上是依法進(jìn)行的一種以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督。從法理意義上說(shuō)，人大監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主權(quán)力的不可缺少的組成部分，缺少監(jiān)督權(quán)的人民當(dāng)家作主的權(quán)力是不完整的；缺少監(jiān)督權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也是無(wú)法把其他方面的權(quán)力行使到位的。也就是說(shuō)，人大的監(jiān)督權(quán)還具有保證其他國(guó)家權(quán)力行使的功能。這就充分表達(dá)了人大監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位和作用，也充分表達(dá)了人大監(jiān)督權(quán)在人大全部權(quán)力中的功能和分量。

人大的監(jiān)督權(quán)作用重大，意義也重大。首先，從我國(guó)根本政治制度的層面看，人大的監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主權(quán)力的重要組成部分，是人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的重要構(gòu)成內(nèi)容，任何對(duì)這種監(jiān)督權(quán)力的漠視，都是對(duì)國(guó)家（中華人民共和國(guó)）一切權(quán)力屬于人民這一憲法精神的漠視，都是對(duì)人民當(dāng)家作主地位的漠視，都是對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威的漠視。其次，從國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的層面看，人大的監(jiān)督權(quán)具有保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要功能，離開(kāi)了監(jiān)督權(quán)的設(shè)置與行使，人大的其他權(quán)力也就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至?xí)谷繃?guó)家權(quán)力陷于癱瘓。因?yàn)?，?duì)于人大的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事選任權(quán)來(lái)說(shuō)，都需要有監(jiān)督權(quán)的實(shí)施作為保證，否則法律就得不到實(shí)施，決定就得不到執(zhí)行，國(guó)家公務(wù)人員就得不到人民監(jiān)督，那么人大的全部權(quán)力也就如同虛置了。其三，從我國(guó)監(jiān)督體系的配置來(lái)說(shuō)，人大監(jiān)督處于所有監(jiān)督的最高位階，具有最高法律效力，而且是國(guó)家層面唯一以國(guó)家權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的手段。這種監(jiān)督的缺失，就等于最高國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的全部喪失，就等于讓國(guó)家權(quán)力成為脫韁的野馬，那整個(gè)國(guó)家無(wú)疑就陷于萬(wàn)分危險(xiǎn)之中了?？傊舜蟊O(jiān)督是人民當(dāng)家作主之必須，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)之必須，是防止權(quán)力濫用防止官員腐敗之必須。我們必須對(duì)人大監(jiān)督的作用和意義具有這種認(rèn)知，特別是對(duì)于人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大機(jī)關(guān)工作者來(lái)說(shuō)，就尤其是這樣。因?yàn)槲覀冏鳛閲?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員、作為為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)提供服務(wù)和保障的人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)于包括人大監(jiān)督在內(nèi)的所有人大工作都負(fù)有一種不可推卸的責(zé)任感和無(wú)可替代的使命感。

這里，還有一個(gè)問(wèn)題需要辨析，即監(jiān)督與支持的關(guān)系問(wèn)題。在監(jiān)督問(wèn)題上，歷來(lái)有一個(gè)誤區(qū)，那就是把監(jiān)督和支持混淆起來(lái)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，監(jiān)督是監(jiān)督，支持是支持，這兩者不是一回事。而且，在有關(guān)人大監(jiān)督的法律文本中，從來(lái)也沒(méi)有把監(jiān)督解釋成支持或者把支持解釋成監(jiān)督的依據(jù)。但是，在中國(guó)這個(gè)缺乏監(jiān)督思想資源的國(guó)度里，在中國(guó)這個(gè)好講面子的社會(huì)中，似乎在講監(jiān)督時(shí)不帶上一句支持，就對(duì)不起人家，所以“寓監(jiān)督于支持之中”“寓支持于監(jiān)督之中”“監(jiān)督與支持并重”之類(lèi)的說(shuō)法，就應(yīng)運(yùn)而生了。其實(shí)，在我看來(lái)，用不著這樣，依照憲法和法律，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，監(jiān)督作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的“一府兩院”，是名正言順的神圣職責(zé)，是堂堂正正的本職工作，沒(méi)有什么不好意思的。

二、人大監(jiān)督的主體與客體

按照憲法和法律規(guī)定，人大監(jiān)督的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。憲法第六十二條、六十三條規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)所具有的監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，監(jiān)督國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算的批準(zhǔn)與執(zhí)行的權(quán)力，并有權(quán)罷免國(guó)家主席副主席、國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員、最高法院院長(zhǎng)、最高檢察院檢察長(zhǎng)。憲法第九十九條規(guī)定了地方各級(jí)人民代表大會(huì)所具有的保證憲法和法律法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┑臋?quán)力，監(jiān)督國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、地方預(yù)算的批準(zhǔn)與實(shí)施的權(quán)力，并有權(quán)罷免本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)人大選舉的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。憲法第六十七條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的權(quán)力，監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院工作的權(quán)力，撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令的權(quán)力，撤銷(xiāo)省一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法和法律相抵觸的地方性法規(guī)和決議等權(quán)力，也包括相應(yīng)的人事罷免權(quán)力。憲法第一百零四條規(guī)定了地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)政府、法院、檢察院工作的權(quán)力，撤銷(xiāo)本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)（地方組織法還包括常委會(huì)）的不適當(dāng)?shù)臎Q議的權(quán)力，也包括相應(yīng)的人事撤職權(quán)力等。這充分表明，一般地說(shuō)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，是人大行使監(jiān)督權(quán)力的法定承擔(dān)者和經(jīng)常承擔(dān)者（指人大常委會(huì)），它們作為人大監(jiān)督的主體，是沒(méi)有疑義的。

但是，這里需要就人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議和地方人大常委會(huì)主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在監(jiān)督中的地位、作用問(wèn)題，做點(diǎn)分析。endprint

一是人大代表是不是人大監(jiān)督的主體？作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的代表或者作為常委會(huì)組成人員的代表，在代表大會(huì)和常委會(huì)上行使審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等，都應(yīng)當(dāng)視為代表大會(huì)或者常委會(huì)集體在行使監(jiān)督權(quán)。代表參加常委會(huì)組織的特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的工作或者參與監(jiān)督性的專(zhuān)項(xiàng)視察、調(diào)查活動(dòng)，其結(jié)果要向常委會(huì)報(bào)告并在必要時(shí)由常委會(huì)作出決定，也應(yīng)該視為常委會(huì)集體在行使職權(quán)。至于代表個(gè)人持證進(jìn)行的視察或調(diào)查活動(dòng)，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)有責(zé)任向被視察單位進(jìn)行反映、提出批評(píng)意見(jiàn)建議，或者將批評(píng)意見(jiàn)建議轉(zhuǎn)交給本級(jí)人大常委會(huì)，但法律規(guī)定代表個(gè)人不直接處理問(wèn)題。這些情況表明，代表只是人大監(jiān)督權(quán)力實(shí)施的參與者，而不是人大監(jiān)督權(quán)力的擁有者?？梢赃@樣說(shuō)，從人大集體有權(quán)個(gè)人無(wú)權(quán)的角度上看，代表大會(huì)及其常委會(huì)才是監(jiān)督權(quán)的擁有者，它們是行使人大監(jiān)督權(quán)的完全主體，代表個(gè)人則不是完全主體。但從代表群體是人民代表大會(huì)的主體的這個(gè)角度說(shuō)，從代表大會(huì)及其常委會(huì)任何監(jiān)督權(quán)力的行使都離不開(kāi)代表的參與、代表作用的發(fā)揮，尤其是多數(shù)代表的贊成這個(gè)決定作用的角度說(shuō)，從代表是人大監(jiān)督權(quán)力實(shí)施的參與者因而擁有審議權(quán)、表決權(quán)、投票權(quán)、議案提出權(quán)、批評(píng)建議意見(jiàn)提出權(quán)等這個(gè)角度說(shuō)，人大代表也是一定意義上的監(jiān)督主體，只不過(guò)不經(jīng)過(guò)會(huì)議集體表決代表個(gè)人不能作出監(jiān)督?jīng)Q定而已。以此而論，可以說(shuō)，代表是監(jiān)督主體，但這個(gè)監(jiān)督主體的地位不夠完全或充分。

二是委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議能否作為監(jiān)督主體？根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理“重要日常工作”（憲法第六十八條、地方組織法第四十八條）。這個(gè)重要日常工作，一般包括三大類(lèi)。一是召集常委會(huì)會(huì)議及審議議案是否列入常委會(huì)會(huì)議議程；二是對(duì)需要常委會(huì)會(huì)議審議的重要問(wèn)題提出初步意見(jiàn)和建議；三是處理重要的機(jī)關(guān)事務(wù)，對(duì)不需要常委會(huì)審議的工作做出安排等。由此我們可以看出，對(duì)于人大監(jiān)督，委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議既有提出和安排監(jiān)督議題的權(quán)力，也有對(duì)監(jiān)督議題提出初步意見(jiàn)的權(quán)力，從這個(gè)意義上講，它也應(yīng)該是監(jiān)督的主體；但是，委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議又不能代替常委會(huì)會(huì)議行使監(jiān)督職權(quán)，作出監(jiān)督?jīng)Q定，從這個(gè)意義上說(shuō)，它也不是完全的監(jiān)督主體。

三是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)能否作為監(jiān)督主體？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，憲法和相關(guān)法律都沒(méi)有明文規(guī)定，只是規(guī)定它在人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。它可以審議監(jiān)督的議題，并可以提出初步的審議意見(jiàn)，而且它也可以受代表大會(huì)和常委會(huì)委托，對(duì)某些專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)承擔(dān)監(jiān)督實(shí)施的主要任務(wù)，從這個(gè)角度說(shuō)，它也是監(jiān)督的主體；但它也并不直接行使代表大會(huì)和常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，從這個(gè)角度說(shuō)，它也不能算是完全的監(jiān)督主體。這里，還想就專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作多說(shuō)幾句。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是協(xié)助人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，包括協(xié)助常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，在實(shí)際工作中，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是做了大量工作的，包括監(jiān)督方面的工作，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，常委會(huì)的許多工作就無(wú)法展開(kāi)。是否需要從法律上多授予專(zhuān)門(mén)委員會(huì)一些權(quán)力，包括監(jiān)督的權(quán)力，以便發(fā)揮其更多更大的作用，在我看來(lái)，是一個(gè)可以研究探討的問(wèn)題。至于區(qū)縣一級(jí)人大，我覺(jué)得也應(yīng)該研究，允許在這一級(jí)也設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，因?yàn)樗诠ぷ魃吓c其他上級(jí)人大并沒(méi)有什么差別。

以上，我們對(duì)人大代表、委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是否可以作為監(jiān)督主體的問(wèn)題進(jìn)行了討論。綜上所說(shuō)，似可以這樣認(rèn)為：它們都具有一定的監(jiān)督職能，也具有一定的監(jiān)督權(quán)限，從廣義的監(jiān)督主體來(lái)看，它們都應(yīng)該屬于監(jiān)督主體；但從它們又不像代表大會(huì)和常委會(huì)那樣具有可以作出監(jiān)督?jīng)Q議或決定的權(quán)力來(lái)看，它們又不是完全意義上的監(jiān)督主體。這樣，我們就依其是否具有作出監(jiān)督?jīng)Q議或決定的權(quán)力，把監(jiān)督主體劃分為兩類(lèi)，一類(lèi)是完全意義上的監(jiān)督主體，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)；一類(lèi)是非完全意義上的監(jiān)督主體，即人大代表、委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。在這類(lèi)監(jiān)督主體中，還應(yīng)當(dāng)包括臨時(shí)受命的具有特定監(jiān)督任務(wù)的監(jiān)督組織或機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，對(duì)于這個(gè)觀點(diǎn)是否妥當(dāng)，歡迎討論商榷。

監(jiān)督對(duì)象亦可稱(chēng)為監(jiān)督客體。人大的監(jiān)督對(duì)象問(wèn)題是比較清晰的，也是比較簡(jiǎn)單的，主要是指與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)。就全國(guó)人大來(lái)說(shuō)，其監(jiān)督對(duì)象包括國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委、法院、檢察院及其工作人員；就地方人大來(lái)說(shuō)，其監(jiān)督對(duì)象包括本級(jí)政府、法院、檢察院及其工作人員。

但是，在這方面也有需要辨析的一些問(wèn)題。

一是人大工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的對(duì)象是否一致？人大監(jiān)督的對(duì)象主要是同級(jí)的“一府兩院”及其工作人員，這對(duì)于工作監(jiān)督和法律監(jiān)督都是適用的，從這一點(diǎn)說(shuō)二者是基本一致的。但是，又不能說(shuō)二者完全一致，因?yàn)榉杀O(jiān)督比工作監(jiān)督的范圍要廣。這里主要是指法律監(jiān)督的范圍還要包括上一級(jí)人大對(duì)下一級(jí)人大制定的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查這種法律監(jiān)督形式。比如，全國(guó)人大要對(duì)省一級(jí)人大制定的地方性法規(guī)、作出的決議決定是否同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)還要對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)是否以憲法為活動(dòng)準(zhǔn)則進(jìn)行監(jiān)督等。就是說(shuō)，法律監(jiān)督的對(duì)象比工作監(jiān)督的對(duì)象要寬。

二是人大監(jiān)督對(duì)象是否可以包括駐本行政區(qū)域內(nèi)，但又屬于上級(jí)垂直管理的執(zhí)法部門(mén)？這些年來(lái)，隨著垂直管理部門(mén)的不斷增多，除了公安、國(guó)家安全部門(mén)以外的許多部門(mén)都劃為垂直管理序列了，比如國(guó)家稅務(wù)、工商管理、質(zhì)量檢驗(yàn)、國(guó)土資源等部門(mén)，于是這個(gè)問(wèn)題就凸顯出來(lái)了。對(duì)這個(gè)問(wèn)題有兩種意見(jiàn)：一是人大只能監(jiān)督由它產(chǎn)生對(duì)它負(fù)責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，而不能監(jiān)督上級(jí)派駐的分支機(jī)構(gòu)，對(duì)于后者只能由上一級(jí)人大進(jìn)行監(jiān)督。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，對(duì)上級(jí)派駐的垂直管理部門(mén)也可以進(jìn)行監(jiān)督，理由是人大保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施并有決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的權(quán)力，而這些派駐單位多是負(fù)有重要執(zhí)法功能且對(duì)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用的部門(mén)，如果不能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，不但人大的上述職權(quán)無(wú)法落實(shí)，而且人大在本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)決定權(quán)在某種程度上也就形同虛設(shè)了。我個(gè)人傾向于后面這種說(shuō)法是基本成立的，就是應(yīng)該把垂直管理部門(mén)納入監(jiān)督范圍。但對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)督與對(duì)自己產(chǎn)生機(jī)構(gòu)的監(jiān)督還是應(yīng)該有所區(qū)別。這種監(jiān)督應(yīng)該以法律監(jiān)督為主，包括執(zhí)法檢查等，而對(duì)其進(jìn)行工作監(jiān)督也應(yīng)該主要限定在與執(zhí)法有關(guān)的工作范圍之內(nèi)，而對(duì)其負(fù)責(zé)人的人事監(jiān)督，如果想有所作為，則應(yīng)該采取向其主管上級(jí)提出意見(jiàn)建議的方式。endprint

三、人大監(jiān)督的內(nèi)容與形式

前面說(shuō)了，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)也就沒(méi)有其他權(quán)力的有效行使，甚至可以說(shuō)也就沒(méi)有其他權(quán)力的存在。這是我對(duì)人大監(jiān)督重要性的一點(diǎn)理解。那么，人大監(jiān)督的內(nèi)容包括哪些方面呢？

我認(rèn)為，人大及其常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該有三個(gè)方面，或者說(shuō)有三種類(lèi)型，即法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。有不少同志認(rèn)為，人大監(jiān)督只有法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，而不把人事監(jiān)督明確地單列出來(lái)，這是不妥當(dāng)?shù)?。而持這種看法的文章又常常需要在文中把人事監(jiān)督的內(nèi)容揉進(jìn)去。這實(shí)際上是想把人事監(jiān)督單列而又不敢列的一種表現(xiàn)，是一種羞羞答答的態(tài)度。我主張把人事監(jiān)督單獨(dú)開(kāi)列，是有充分理由的。

理由在于：監(jiān)督權(quán)是人大四權(quán)之一，同時(shí)它又是為另外三種權(quán)力的行使服務(wù)的綜合性權(quán)力，并作為保證這些權(quán)力行使到位的手段而出現(xiàn)的。因此，人大監(jiān)督應(yīng)該分為三類(lèi)，是因?yàn)樗謩e對(duì)應(yīng)人大的三種權(quán)力：一是法律監(jiān)督，是保證立法權(quán)的，包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督；立法監(jiān)督的形式主要是規(guī)范性文件備案審查權(quán)、立法后評(píng)估等，執(zhí)法監(jiān)督的形式主要是執(zhí)法檢查，有的地方還實(shí)行過(guò)執(zhí)法責(zé)任制，也可以歸入執(zhí)法檢查一類(lèi)。二是工作監(jiān)督，是保證重大事項(xiàng)決定權(quán)的，包括代表大會(huì)和常委會(huì)的決定權(quán)。工作監(jiān)督的形式主要有聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)視察等方式。三是人事監(jiān)督，是對(duì)人事選任權(quán)（包括大會(huì)選舉的干部和常委會(huì)任命的干部）的一種監(jiān)督，監(jiān)督其選任的對(duì)象是否有濫用權(quán)力行為、能否做到廉政勤政等，即這是它要對(duì)它所選舉和任命的國(guó)家工作人員的作為負(fù)責(zé)到底的一種制度表現(xiàn)。人事監(jiān)督的形式包括罷免權(quán)、撤職權(quán)、任前參與考察權(quán)、任后述職評(píng)議權(quán)等形式。從以上分析可以看出，人大監(jiān)督必須有這三方面的內(nèi)容，才能與它的權(quán)力履行相互匹配，不然人事選任權(quán)就沒(méi)有著落，也沒(méi)有保障了，這絕對(duì)不是制度設(shè)計(jì)的初衷。雖然我們現(xiàn)在在這方面的監(jiān)督開(kāi)展的不多，但不能因此而否認(rèn)這項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力的存在。據(jù)此，我主張人事監(jiān)督權(quán)應(yīng)該單獨(dú)開(kāi)列。也就是說(shuō)，人大監(jiān)督內(nèi)容的三個(gè)方面各有其不可替代的確定職責(zé)，它們相互聯(lián)結(jié)配合，不可或缺，共同構(gòu)成了一個(gè)完整而嚴(yán)密的人大監(jiān)督體系。

接下來(lái)，讓我們看看這些監(jiān)督內(nèi)容都采取了哪些監(jiān)督形式。我認(rèn)為，在法律監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括規(guī)范性文件備案審查、立法后評(píng)估（立法監(jiān)督）、執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)督），也包括案件監(jiān)督（個(gè)案監(jiān)督與類(lèi)案監(jiān)督）等。在工作監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括總體監(jiān)督、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、工作評(píng)議（部門(mén)工作評(píng)議和專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議）等，也包括用于監(jiān)督目的的工作視察、專(zhuān)題調(diào)查等。在人事監(jiān)督方面，包括述職評(píng)議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監(jiān)督形式中，還有一些屬于綜合性的監(jiān)督形式，包括受理申述、控告、檢舉，詢問(wèn)和質(zhì)詢，特定問(wèn)題調(diào)查等。

上面所列舉的監(jiān)督形式，既有法律規(guī)定的監(jiān)督形式，也有地方人大在實(shí)踐中自己創(chuàng)造的監(jiān)督形式，比如法律監(jiān)督中的個(gè)案監(jiān)督、工作監(jiān)督中的代表評(píng)議，還有人事監(jiān)督中的述職評(píng)議等。在地方人大創(chuàng)造的監(jiān)督形式中，有些已經(jīng)進(jìn)入了法定監(jiān)督形式，比如執(zhí)法檢查等；有些也應(yīng)該列入而還沒(méi)有列入，比如工作評(píng)議、述職評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督等[1]。當(dāng)然，在列入法定監(jiān)督形式時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)這些地方人大創(chuàng)造的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、研究、提煉，肯定其成熟的方面，修正其不夠成熟的地方，使其更加完善、規(guī)范和有用、有效，并且把它的效用充分發(fā)揮出來(lái)，這將會(huì)對(duì)人大監(jiān)督起到非常巨大的促進(jìn)作用。

這里就不經(jīng)常運(yùn)用的幾種法定監(jiān)督形式作些介紹。

一是關(guān)于規(guī)范性文件備案審查。除了立法法已有關(guān)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷(xiāo)以外，監(jiān)督法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的作出的決議決定和本級(jí)政府發(fā)布的決定命令等，認(rèn)為有超越法律權(quán)限的；有限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加其義務(wù)的；有同法律、法規(guī)相抵觸的；有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于“兩高”（最高人民法院、最高人民檢察院）的法律解釋也要進(jìn)行備案審查；“兩高”之間認(rèn)為對(duì)方法律解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以要求全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查；其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織，或公民認(rèn)為“兩高”法律解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。這些都屬于法律監(jiān)督的范圍。北京市依據(jù)監(jiān)督法設(shè)立了備案審查辦公室，履行相關(guān)職責(zé)。但是，現(xiàn)在基本上屬于被動(dòng)審查狀態(tài)，即所謂“不舉不查”，即備案以后，如果沒(méi)有人提出要求審查則不予審查，主要原因還是專(zhuān)業(yè)力量不足所致。應(yīng)該說(shuō)，這方面監(jiān)督還處于探索和起步階段。

二是關(guān)于受理申訴、控告、檢舉。憲法規(guī)定，公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的違法和失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利。地方組織法也規(guī)定了縣級(jí)以上人大常委會(huì)可以受理公民對(duì)“一府兩院”及其工作人員的申訴、控告和檢舉。應(yīng)該說(shuō)，人大常委會(huì)的信訪部門(mén)主要是從事這方面工作的。而且，前些年地方人大進(jìn)行的個(gè)案監(jiān)督，也主要是依據(jù)這方面的法律規(guī)定進(jìn)行的。當(dāng)然，對(duì)能不能進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督是有爭(zhēng)議的，后來(lái)監(jiān)督法中就沒(méi)有列入這種監(jiān)督形式，從實(shí)際上是否定了這種監(jiān)督形式。我個(gè)人認(rèn)為，對(duì)于個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題是有討論余地的，問(wèn)題是應(yīng)該加以規(guī)范而不是取消。在我看來(lái)，任何對(duì)于案件的監(jiān)督，都是從個(gè)案開(kāi)始的，沒(méi)有個(gè)案也就沒(méi)有類(lèi)案；如果完全取消了個(gè)案監(jiān)督，也就在實(shí)際上取消了所有的案件監(jiān)督，也就在一定意義上取消了司法監(jiān)督。

三是關(guān)于詢問(wèn)和質(zhì)詢。1954年憲法規(guī)定可以質(zhì)問(wèn)，1982年憲法把它區(qū)分為詢問(wèn)和質(zhì)詢，詢問(wèn)和質(zhì)詢都是法律規(guī)定的監(jiān)督形式。詢問(wèn)比較簡(jiǎn)單，就是代表大會(huì)及其常委會(huì)在審議報(bào)告、議案時(shí)，本級(jí)“一府兩院”及有關(guān)部門(mén)應(yīng)該到場(chǎng)，接受并回答代表、委員的詢問(wèn)?，F(xiàn)在，許多代表大會(huì)召開(kāi)期間或前夕設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的代表詢問(wèn)環(huán)節(jié)。北京市朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)在審議常委會(huì)議題時(shí)也專(zhuān)門(mén)設(shè)置了組成人員詢問(wèn)環(huán)節(jié)，這對(duì)于代表、委員了解情況、知情知政都很有必要。應(yīng)該說(shuō)這種詢問(wèn)對(duì)于“一府兩院”是不構(gòu)成什么壓力的，而質(zhì)詢就是比較剛性的監(jiān)督形式了。法律規(guī)定：代表在大會(huì)期間、常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議期間，可以依法聯(lián)名提出質(zhì)詢案，由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在何種場(chǎng)合以何種方式進(jìn)行答復(fù)。應(yīng)該說(shuō)，這種監(jiān)督方式還是具有一定力度的。可惜的是，正是由于它具有一定力度，人大往往不敢使用。全國(guó)人大在從2003～2013年的十年時(shí)間里，唯一的一項(xiàng)創(chuàng)新，是搞了個(gè)專(zhuān)題詢問(wèn)。我認(rèn)為，專(zhuān)題詢問(wèn)這種監(jiān)督形式的性質(zhì)和力度介于詢問(wèn)和質(zhì)詢之間，屬于半剛性的監(jiān)督形式，如果運(yùn)用得好，是會(huì)取得比較好的效果的。這里的關(guān)鍵是問(wèn)的如何。應(yīng)該在專(zhuān)題限定的范圍里，允許隨機(jī)提問(wèn)和追問(wèn)；如果僅僅是問(wèn)方設(shè)計(jì)好問(wèn)題，答方事先做好準(zhǔn)備，然后背書(shū)式回答，回答后滿意不滿意也不讓追問(wèn)，那就只能是作秀了?？上驳氖?，許多地方人大在實(shí)施專(zhuān)題詢問(wèn)時(shí)，在專(zhuān)題范圍內(nèi)，可以隨機(jī)提問(wèn)也可以追問(wèn)，而且有的還進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，這就使得這種監(jiān)督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估計(jì)這種監(jiān)督形式在運(yùn)用過(guò)程中還會(huì)向加大力度的方向發(fā)展，很值得我們期待。endprint

四是關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查。法律規(guī)定，在代表大會(huì)及其常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以依法提出組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)就特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并規(guī)定了特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組織程序、人員構(gòu)成和結(jié)果處理。特定問(wèn)題調(diào)查一般是針對(duì)“一府兩院”及其工作人員發(fā)生比較嚴(yán)重的涉嫌違法的事件而進(jìn)行的，對(duì)直接涉及重大違法案件的查處。實(shí)際上，它也就是一種對(duì)涉嫌重大案件的個(gè)案監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，由于這種監(jiān)督形式屬于剛性監(jiān)督而且力度很大，目前運(yùn)用的還不夠普遍。

五是關(guān)于撤職和罷免。一般來(lái)說(shuō)，罷免權(quán)是由代表大會(huì)行使的權(quán)力，而撤職是由人大常委會(huì)行使的權(quán)力。法律規(guī)定了罷免和撤職的啟動(dòng)程序和操作規(guī)則，但由于它是人大監(jiān)督中最為嚴(yán)厲的處置方式，所以也很少使用。我們現(xiàn)在在人大常委會(huì)會(huì)議上經(jīng)常行使的免職程序，不屬于處分行為。需要說(shuō)明的是，從馬克思到列寧，都非常重視罷免和撤職這種監(jiān)督權(quán)力的行使，認(rèn)為沒(méi)有這種權(quán)力，就無(wú)法對(duì)官員實(shí)施監(jiān)督，人民的權(quán)力就不能充分行使。

至于對(duì)執(zhí)法檢查和聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督形式，因?yàn)楦骷?jí)人大都經(jīng)常運(yùn)用，已經(jīng)有了比較成熟的做法。當(dāng)然，就具體操作方法而言，各家也不盡相同，這里就不贅述了。

四、人大監(jiān)督的歷史與現(xiàn)狀

十一屆三中全會(huì)以后，特別是1979年地方人大設(shè)立常委會(huì)之后，人大監(jiān)督隨著人大整個(gè)工作有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。首先是重視并逐步開(kāi)展了憲法和法律監(jiān)督，包括建立規(guī)范性文件備案審查制度、仿效和推廣地方人大率先開(kāi)展的執(zhí)法檢查、支持并督促地方和部門(mén)糾正違法行為。其次是逐步改進(jìn)和加強(qiáng)了對(duì)“一府兩院”的工作監(jiān)督，聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告成為制度，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)決算和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督，并在受理申訴控告檢舉方面做了大量工作。比如，20世紀(jì)80年代全國(guó)人大常委會(huì)接受的信訪件每年可達(dá)10萬(wàn)余件，北京城區(qū)一個(gè)區(qū)人大常委會(huì)每年的信訪件也可達(dá)近千件。再次，監(jiān)督手段和監(jiān)督形式得到豐富和發(fā)展，包括詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免和撤職等監(jiān)督形式得到不同程度的開(kāi)創(chuàng)性運(yùn)用。這里特別值得一提的是地方人大常委會(huì)在監(jiān)督方面的不斷創(chuàng)新推動(dòng)了整個(gè)人大監(jiān)督的進(jìn)展，包括執(zhí)法檢查（1983年遼寧沈陽(yáng)市人大常委會(huì)）、法律法規(guī)實(shí)施后評(píng)估（2008年北京市人大常委會(huì)）、實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制（1986年河北景縣人大常委會(huì)）、工作評(píng)議（1985年遼寧岫巖縣人大常委會(huì)）、述職評(píng)議（1982年黑龍江肇源縣）、個(gè)案監(jiān)督（1987年遼寧省人大常委會(huì)就此立法）等都是地方人大的創(chuàng)造，而許多法律規(guī)定的剛性監(jiān)督形式也都是在地方開(kāi)始運(yùn)用起來(lái)的，包括第一個(gè)官員罷免案（湖南省人民代表大會(huì)罷免副省長(zhǎng)）、第一個(gè)質(zhì)詢案（廣東省人大常委會(huì)質(zhì)詢國(guó)土廳）等都發(fā)生在地方[2]。

當(dāng)然，這個(gè)時(shí)期的人大監(jiān)督也存在一些需要探討的問(wèn)題，其中最主要的問(wèn)題就是有些監(jiān)督工作不夠規(guī)范。為了推動(dòng)人大監(jiān)督工作，也為了解決監(jiān)督中的一些問(wèn)題，1990年，黨中央就提出建議制定監(jiān)督法，并成立專(zhuān)門(mén)班子開(kāi)展調(diào)查研究進(jìn)行起草。1993年后喬石委員長(zhǎng)（八屆）多次提出要抓緊制定監(jiān)督法。1996年全國(guó)人大常委會(huì)黨組向中央提交了起草監(jiān)督法的報(bào)告，經(jīng)中央原則同意后正式成立了起草小組，并先后寫(xiě)出七稿。李鵬委員長(zhǎng)（九屆）上任后，繼續(xù)推動(dòng)此事并列入了當(dāng)屆立法計(jì)劃。之所以這樣慢，從外部環(huán)境看，既有與政治體制改革程度如何相適應(yīng)的問(wèn)題，也有高層認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一的問(wèn)題；從人大內(nèi)部想法看，也有起草一個(gè)什么樣的監(jiān)督法的問(wèn)題，是等條件比較成熟時(shí)起草一個(gè)像模像樣的真正管用的監(jiān)督法，還是為了趕時(shí)間起草一個(gè)或者不怎么管用，或者對(duì)人大束手束腳的監(jiān)督法，也是一個(gè)頗難抉擇的問(wèn)題。正是在這種背景下，1993年、1999年、2000年分別出臺(tái)了加強(qiáng)執(zhí)法檢查、加強(qiáng)預(yù)算審查、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的單行決定。事情拖到了第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)時(shí)期，全國(guó)人大主要領(lǐng)導(dǎo)本不主張搞這個(gè)法律，但地方人大卻急于求成，紛紛要求加快出臺(tái)。就是在這樣一種情勢(shì)下，2006年出臺(tái)了監(jiān)督法，其效果大家都清楚了。這個(gè)法一出來(lái)，許多地方創(chuàng)造的監(jiān)督形式實(shí)際上都被叫停了，包括工作評(píng)議、述職評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督等等。這種后果一直延續(xù)到現(xiàn)在，尚未改觀。

我理解的人大監(jiān)督現(xiàn)狀包括經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題兩個(gè)方面。先說(shuō)經(jīng)驗(yàn)?；仡欉@段歷史，我認(rèn)為，人大監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)主要有三條：一是黨委給力。這一點(diǎn)在現(xiàn)行體制和文化背景下對(duì)人大監(jiān)督具有決定意義，凡是人大監(jiān)督搞得比較好的地方，首先是黨委重視、支持、給力的結(jié)果。當(dāng)然，一般說(shuō)來(lái)，除特殊情況外，黨委對(duì)人大的支持總是比較被動(dòng)的，因?yàn)樵诂F(xiàn)在的認(rèn)識(shí)背景和體制格局條件下，它不可能主動(dòng)地思考這方面的問(wèn)題；那就只能是由人大來(lái)考慮，然后主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，而且還得讓黨委能夠聽(tīng)得入神入耳才行。從我個(gè)人從事人大工作的經(jīng)歷來(lái)看，作為人大常委會(huì)主任想的說(shuō)的做的，應(yīng)該把握有理（于法有據(jù)于事有理）、有利（于黨委政府工作有利）、有節(jié)（有所節(jié)制適可而止）三原則，才可能有點(diǎn)作為。二是人大有招。這是講人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)在人大監(jiān)督問(wèn)題上有見(jiàn)解、有智慧、有技巧，而且有人格魅力，有思想境界。比如北京市人大常委會(huì)主任杜德印同志這些年來(lái)在領(lǐng)導(dǎo)人大監(jiān)督方面所取得的成績(jī)就是證明。當(dāng)然，也包括人大常委會(huì)組成人員的齊心協(xié)力和廣大代表的奮發(fā)有為。這一點(diǎn)可以北京市海淀區(qū)人大的監(jiān)督工作為代表。由于該區(qū)廣大代表具有較高的民主監(jiān)督意識(shí)和實(shí)際監(jiān)督能力，大大促進(jìn)和推動(dòng)了整個(gè)人大的監(jiān)督工作。三是“一府兩院”自覺(jué)。就是作為人大監(jiān)督對(duì)象的“一府兩院”，對(duì)人大監(jiān)督具有高度的自覺(jué)意識(shí)，自覺(jué)接受監(jiān)督、自覺(jué)配合監(jiān)督、自覺(jué)落實(shí)監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，在這方面一般說(shuō)來(lái)，兩院接受監(jiān)督的意識(shí)比起政府來(lái)要更加自覺(jué)一些，這可能與它們?cè)谡麄€(gè)國(guó)家體系中處于比較弱勢(shì)的地位、許多工作需要依靠人大的支撐有關(guān)。

談人大監(jiān)督的現(xiàn)狀，也不能不談到其中存在的問(wèn)題。我認(rèn)為，問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是認(rèn)識(shí)不到位。這個(gè)認(rèn)識(shí)不到位，既包括黨委、人大、“一府兩院”的，也包括社會(huì)輿論的，現(xiàn)在都存在不到位的問(wèn)題。當(dāng)然，主要的還是黨委和人大自身的認(rèn)識(shí)不到位。這與我們國(guó)家傳統(tǒng)上長(zhǎng)期缺乏權(quán)力監(jiān)督的思想根源有關(guān)，也與缺乏對(duì)人大制度的深入認(rèn)識(shí)有關(guān)，我們的各級(jí)黨組織還遠(yuǎn)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到人大制度這個(gè)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政平臺(tái)對(duì)于執(zhí)政黨的意義，而且至今依然；還與全國(guó)人大主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)督的態(tài)度有關(guān)，比如在不同委員長(zhǎng)在位時(shí)期人大監(jiān)督工作的狀態(tài)是不一樣的，對(duì)這一點(diǎn)大家都感同身受。二是法律不到位。有關(guān)監(jiān)督的法律不配套、不銜接、不具體，尤其是缺乏監(jiān)督的后續(xù)法律救濟(jì)手段。首先是法律不配套。比如，法律規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的任務(wù)，但是并沒(méi)有對(duì)具體的憲法監(jiān)督法律（包括違憲審查機(jī)構(gòu)）予以保證，這樣憲法監(jiān)督也就很難落實(shí)。比如，憲法規(guī)定了公民的許多應(yīng)該享有的自由權(quán)利，但是并沒(méi)有具體的法律予以保證，這樣當(dāng)公民權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，也就沒(méi)有適當(dāng)?shù)目梢赃M(jìn)入司法程序的法律條文來(lái)進(jìn)行司法救助。這就在很大程度上使公民權(quán)利成為虛設(shè)。其次是法律不銜接。比如，法律規(guī)定“一府兩院”的工作報(bào)告要經(jīng)過(guò)代表大會(huì)批準(zhǔn)（這種批準(zhǔn)既是人大決定權(quán)的行使，也是人大監(jiān)督權(quán)的行使），但是法律并沒(méi)有規(guī)定如果這些報(bào)告未獲批準(zhǔn)應(yīng)該隨即啟動(dòng)什么程序采取什么措施，以至于當(dāng)這種情況真的出現(xiàn)的時(shí)候人大就面臨手足無(wú)措的尷尬（2001年沈陽(yáng)市人民代表大會(huì)沒(méi)有通過(guò)法院報(bào)告[3]）。其三是法律不具體。比如，法律規(guī)定人大要進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，但是，人大如何進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督、監(jiān)督到什么程度、對(duì)預(yù)算監(jiān)督中提出的問(wèn)題如何進(jìn)行糾正等等，就沒(méi)有具體規(guī)定了。這與西方預(yù)算監(jiān)督的法律規(guī)定差距很大，在那里是非常細(xì)致的，一步接一步，一環(huán)套一環(huán)，你想做粗一點(diǎn)都很難。這里僅僅是舉一個(gè)例子，類(lèi)似的不具體不細(xì)致的法律是很多的，法律大而化之、籠而統(tǒng)之，就給實(shí)施帶來(lái)了很多困難。三是工作不到位?；旧鲜侨嵝员O(jiān)督為主，很少運(yùn)用剛性監(jiān)督手段。其原因一方面在于黨委對(duì)人大監(jiān)督特別是剛性監(jiān)督的支持力度不夠，另一方面也由于人大自身對(duì)監(jiān)督“一府兩院”有畏難情緒，而且監(jiān)督的力量、手段和經(jīng)驗(yàn)都極為不足。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果就是柔性監(jiān)督不管用，剛性監(jiān)督不敢用。也就是人們常說(shuō)的“對(duì)于人大工作一點(diǎn)不干自己覺(jué)得不夠意思，干的多了猛了人家會(huì)說(shuō)你什么意思，所以只能是干一點(diǎn)意思意思”。這種無(wú)奈雖然是對(duì)于人大工作整體而言的，但它對(duì)人大監(jiān)督工作尤其適用。endprint

五、人大監(jiān)督的改進(jìn)與發(fā)展

如何改進(jìn)人大的監(jiān)督工作，推動(dòng)人大監(jiān)督制度的與時(shí)俱進(jìn)？我認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面著手。

一是從監(jiān)督方法上要從單一監(jiān)督形式為主向綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在我們的人大監(jiān)督從形式運(yùn)用上看，是比較單一的，即聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告就是聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，執(zhí)法檢查就是執(zhí)法檢查，一般就是單獨(dú)進(jìn)行。我覺(jué)得，這種監(jiān)督形式單一運(yùn)用的方法可以有所改進(jìn)，逐步走向在必要時(shí)可以實(shí)行各種監(jiān)督形式的綜合運(yùn)用。這種改進(jìn)也有幾種情形。一是可以多種監(jiān)督形式結(jié)合運(yùn)用。比如，把執(zhí)法檢查和法律評(píng)估結(jié)合起來(lái)，既是對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，也是對(duì)立法質(zhì)量的監(jiān)督；把聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和專(zhuān)題詢問(wèn)結(jié)合起來(lái)，既是對(duì)“一府兩院”某一專(zhuān)項(xiàng)工作的審議監(jiān)督也是對(duì)該項(xiàng)工作的詢問(wèn)監(jiān)督。這樣做顯然比單獨(dú)運(yùn)用一種監(jiān)督形式要深入和有效得多。二是可以多種權(quán)力結(jié)合運(yùn)用。比如，把行使監(jiān)督權(quán)與行使決定權(quán)結(jié)合起來(lái)，像聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告與就相關(guān)問(wèn)題作出決定相結(jié)合（2008年北京市人大常委會(huì)在聽(tīng)取審議檢察院訴訟監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告后作出關(guān)于加強(qiáng)檢察院訴訟監(jiān)督工作的決定，引起全國(guó)性反響，就是很好的例子）。比如，把議案辦理工作與聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告結(jié)合起來(lái)，把執(zhí)法檢查與立法調(diào)研結(jié)合起來(lái)，都可以起到既能把監(jiān)督引向深入，又能從另外角度推動(dòng)該項(xiàng)工作的作用。北京市人大常委會(huì)近年來(lái)經(jīng)常這樣做，取得了很好的效果。三是把不同的監(jiān)督形式、工作形式從縱向上結(jié)合起來(lái)連續(xù)幾年使用，可以把那些一年解決不了需要多年才能解決的老大難問(wèn)題，連續(xù)推進(jìn)最終得以解決。比如，北京市人大常委會(huì)“一年辦建議、兩年辦議案、三年聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，不見(jiàn)成效不收兵”的做法，就很有效果。總之，這些做法可以使現(xiàn)有的監(jiān)督形式在運(yùn)用上更加豐富多彩，在效果上更加深入扎實(shí)。而且這樣做，也不需要有特別的創(chuàng)新與改革，比較容易實(shí)施。

二是從監(jiān)督力度上要從以柔性監(jiān)督為主向剛性監(jiān)督和柔性監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。目前的人大監(jiān)督，基本上是以柔性為主的，可以說(shuō)手段撿軟的用、柿子撿軟的捏，已經(jīng)成為人大監(jiān)督的一種習(xí)慣性路徑選擇。這種局面的形成，當(dāng)然有多方面的原因（體制方面、認(rèn)識(shí)方面、力量方面都有），我們也都能夠懂得，無(wú)須多說(shuō)。但是，如果真要改進(jìn)我們的監(jiān)督工作，那就需要逐漸實(shí)現(xiàn)從以柔性監(jiān)督為主向剛?cè)岵⒅氐霓D(zhuǎn)變，這確是各級(jí)人大面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。如果我們不能完成這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變，是不能把我們的監(jiān)督工作向前推進(jìn)的。所謂剛性監(jiān)督手段，主要是指質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免和撤職等，這些手段都需要在必要時(shí)得到適當(dāng)?shù)膽?yīng)用。對(duì)這些手段的運(yùn)用，首先是人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)得有這個(gè)自覺(jué)意識(shí)，如果從你那里就覺(jué)得為難、就抹不開(kāi)面子，那也就不好開(kāi)展了，因?yàn)槭虑榭偟糜腥税l(fā)起，總得有人張羅。如果既沒(méi)人發(fā)起，也沒(méi)人張羅，也就無(wú)從談起。其次是黨委支持。黨委對(duì)人大監(jiān)督的重視程度當(dāng)然是一個(gè)重要因素，有時(shí)甚至是決定性的因素。但是，就像前面已經(jīng)說(shuō)到過(guò)的，黨委從來(lái)不會(huì)說(shuō)不支持人大工作，但卻也很少有主動(dòng)支持給你派活的情況，只有你先有這個(gè)意思，又能夠讓黨委聽(tīng)得順耳，它才能給你支持。再次，當(dāng)然是監(jiān)督對(duì)象的配合。這一點(diǎn)，主要是政府的態(tài)度，因?yàn)榍懊嬲f(shuō)了，“兩院”問(wèn)題不大，因?yàn)樗麄冊(cè)谝欢ㄒ饬x上也屬于弱勢(shì)群體，在很大程度上也需要權(quán)力機(jī)關(guān)撐腰壯膽。而政府則有所不同，有些事情它很愿意讓你監(jiān)督，特別是有些事情它也需要人大的監(jiān)督來(lái)推動(dòng)的時(shí)候；但是有些事情它卻是不愿意讓人大介入，甚至是不愿意讓人大知情的。這就需要在黨委的支持下，發(fā)揮人大的作用了。這里，既需要法律法規(guī)的支撐，也需要代表和委員的給力，但更需要的是常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的智慧、方法和人格魅力。當(dāng)然，在這個(gè)監(jiān)督力度問(wèn)題上，我們也不能一味地追求剛猛之路，還是剛?cè)岵⒅?，該剛則剛，該柔則柔的好；因?yàn)閯傆袆偟挠锰?，柔有柔的用處，而且以柔克剛還是極為高明的手法。我們可以探討甚至發(fā)明一些剛?cè)峒娑兄男碌谋O(jiān)督形式，比如專(zhuān)題詢問(wèn)就有可能發(fā)展成為這樣一種剛?cè)嵯酀?jì)的監(jiān)督形式。

三是從監(jiān)督制度上要從以意見(jiàn)監(jiān)督為主向制約監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。這里，再?gòu)谋O(jiān)督制度的角度談點(diǎn)不成熟的想法。人大監(jiān)督，按其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，是一種權(quán)力制約，因?yàn)槿舜笫菣?quán)力機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督是來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是使用各種監(jiān)督權(quán)力對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)有可能發(fā)生的濫用人大授予的行政權(quán)力、審判權(quán)力和檢察權(quán)力的監(jiān)督。關(guān)于人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力制約權(quán)力這個(gè)觀點(diǎn)，并不是我個(gè)人的觀點(diǎn)。它首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)人的觀點(diǎn)，江澤民就說(shuō)過(guò)人大監(jiān)督是對(duì)監(jiān)督對(duì)象的制約的話[4]，不少人大制度研究專(zhuān)家和權(quán)威也是這樣認(rèn)識(shí)的[5]。我認(rèn)為，我們現(xiàn)在的監(jiān)督，基本上還是處在以“意見(jiàn)監(jiān)督”為主的階段，還沒(méi)有真正進(jìn)入權(quán)力制約的階段。就是說(shuō)，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督盡管具有最高的法律效力，但是我們?cè)谔岢霰O(jiān)督意見(jiàn)或者甚至作出監(jiān)督?jīng)Q定之后，如果它并不照辦或者偷工減料，似乎也沒(méi)有讓它非這么辦不可的后續(xù)手段。我本人就經(jīng)歷過(guò)這么一件事情：有一年市人大常委會(huì)委托我所在的民族宗教僑務(wù)委員會(huì)跟蹤監(jiān)督政府落實(shí)上一年常委會(huì)審議意見(jiàn)書(shū)情況，發(fā)現(xiàn)對(duì)其中關(guān)于經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的要求并沒(méi)有著落，由于這是杜德印主任親自過(guò)問(wèn)的事情，我就在餐桌上跟他非正式匯報(bào)了此事，他出了這樣一個(gè)主意：以委員會(huì)的名義就此事起草一個(gè)意見(jiàn)，措辭要有點(diǎn)分量，請(qǐng)主管副主任批給主管副市長(zhǎng)辦。結(jié)果副市長(zhǎng)批給民委，民委拿著批件找財(cái)政重新運(yùn)作，終于使問(wèn)題基本得到解決。這個(gè)運(yùn)作過(guò)程一方面挾了意見(jiàn)書(shū)這個(gè)具有法律效力文件的分量，另一方面也還是夾有幾位領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的面子在里面，不然還真不好辦。由此我們可以體會(huì)到，人大要想辦成點(diǎn)事是很難的。我們現(xiàn)在的人大監(jiān)督應(yīng)該逐漸向著以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督階段過(guò)渡。所謂以權(quán)力制約權(quán)力，就是人大發(fā)布的具有法律效力的文件，被監(jiān)督對(duì)象必須照辦，而且是不折不扣地照辦；否則就可以啟動(dòng)相應(yīng)的權(quán)力制裁程序，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的官員動(dòng)用處置權(quán)，進(jìn)行必要的制裁，直至使用撤職罷免等權(quán)力。這里，我們想對(duì)人大監(jiān)督權(quán)問(wèn)題從理論上多說(shuō)幾句。簡(jiǎn)單說(shuō)，人大的監(jiān)督權(quán)可以分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是非處置性監(jiān)督權(quán)，包括知情權(quán)、檢查權(quán)、審議權(quán)；一類(lèi)是處置性監(jiān)督權(quán)，包括撤銷(xiāo)政府規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件，也包括對(duì)官員的撤職、罷免等。應(yīng)該說(shuō)，使用非處置權(quán)，不一定引出處置權(quán)的行使，但處置權(quán)的行使是一定要以非處置權(quán)的行使為其基礎(chǔ)和前提的。我們這里所說(shuō)的從意見(jiàn)監(jiān)督向權(quán)力制約轉(zhuǎn)變，主要是指處置性權(quán)力的使用。要能夠動(dòng)用處置權(quán)，就應(yīng)該具有比較多的可動(dòng)用的處置權(quán)資源；這就使得我們必須進(jìn)一步豐富處置權(quán)的行使方式；這就需要在這方面有所借鑒、有所創(chuàng)新。比如，為了豐富這方面的資源，同時(shí)也為了避免對(duì)官員直接使用撤職罷免權(quán)，我覺(jué)得可以增加一些過(guò)渡性處分形式，比如戒勉權(quán)、彈劾權(quán)等。當(dāng)然，這首先需要從法律上對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行豐富和完善。endprint

其實(shí)上面的許多想法，我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多有論述。比如，江澤民說(shuō)過(guò)要“建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制”；胡錦濤說(shuō)過(guò)：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)”“要完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，綜合運(yùn)用各種監(jiān)督形式，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”[6]。最近黨中央通過(guò)的十八屆三中全會(huì)決定專(zhuān)門(mén)以一章的篇幅論述“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，要求“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”[7]。在這些論述和文件中，無(wú)疑傳達(dá)著一個(gè)重要信息，那就是我們黨和國(guó)家高層對(duì)權(quán)力制約這種監(jiān)督的有效形式，是有著深刻的認(rèn)識(shí)和迫切的愿望的，是他們從這些年的執(zhí)政實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到的體現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督規(guī)律的真理。我們應(yīng)該在推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)中把握人大監(jiān)督的這個(gè)大課題，推動(dòng)人大監(jiān)督不斷進(jìn)步。在我看來(lái)，只有實(shí)現(xiàn)從意見(jiàn)性監(jiān)督向制約性監(jiān)督這個(gè)轉(zhuǎn)變，我們的人大監(jiān)督才算得上名副其實(shí)，才算得上與時(shí)俱進(jìn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]在這些地方人大創(chuàng)造的監(jiān)督形式中，有些雖然沒(méi)有進(jìn)入監(jiān)督法，但是，有些做法仍然得到一定范圍的堅(jiān)持。比如，房山區(qū)人大常委會(huì)現(xiàn)在仍然在開(kāi)展部門(mén)工作評(píng)議或?qū)ｍ?xiàng)工作評(píng)議。比如，西城人大常委會(huì)對(duì)自己任命“兩院”的干部仍然堅(jiān)持要向人大常委會(huì)遞交書(shū)面述職報(bào)告；門(mén)頭溝鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則對(duì)自己選舉的副鎮(zhèn)長(zhǎng)仍然在進(jìn)行比較規(guī)范的述職評(píng)議，而且區(qū)人大常委會(huì)還出臺(tái)了指導(dǎo)開(kāi)展這一工作的規(guī)范性文件。

[2][3]參見(jiàn)《地方人大常委會(huì)30年——重大事件回放與點(diǎn)評(píng)》有關(guān)論述（人民代表大會(huì)制度研究所編，人民日?qǐng)?bào)出版社2010年版）。

[4]江澤民說(shuō)過(guò)：“監(jiān)督‘一府兩院的工作是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進(jìn)。”轉(zhuǎn)引自《人大及其常委會(huì)工作手冊(cè)》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第304頁(yè)。

[5]全國(guó)人大原常委會(huì)辦公廳研究室主任程湘清就是這樣認(rèn)為的：“人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)是什么？用一句話來(lái)概括，就是對(duì)權(quán)力的制約。”劉政、程湘清著：《人大監(jiān)督探索》，第4頁(yè)。

[6]《人民代表大會(huì)制度重要論述》，第266、303、307頁(yè)。

[7]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2013年版，第54頁(yè)。

（作者單位：北京市人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)）endprint