王中華

(安徽大學社會與政治學院,安徽合肥 230601)

對于自然生態(tài)系統(tǒng)而言,它是由生物群落和生態(tài)環(huán)境構成的,生物群落是由個體——種群——群落逐步演化而來;對于社會政治生態(tài)系統(tǒng)而言,也存在著與自然生態(tài)系統(tǒng)類似的組織結構。在現代鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村治理中,存在著物種豐富的政治生態(tài)種群和多元治理主體,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權、村民自治組織、村民、駐地企業(yè)等種群,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權是鄉(xiāng)村政治生態(tài)最為重要的政治生態(tài)種群和權力主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權內部也存在著不同的政治生態(tài)個體和(亞)種群,它們之間存在密切的信息、資源和利益的交換,共同構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權種內和種間交互作用的政治生態(tài)關系網絡。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)系統(tǒng)在通常情況下處于平衡狀態(tài),表明其各組成要素之間的關系和諧,政治生態(tài)系統(tǒng)的結構良好,功能穩(wěn)定,但亦可能因為某些原因而出現失調現象,表明其組成要素之間產生了較為顯著的沖突與矛盾,導致政治生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能嚴重失調,從而不利于和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)的構建,因此鄉(xiāng)村政治生態(tài)學的研究任務就是運用生態(tài)學的原理和方法系統(tǒng)探討如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)的數量控制、結構和功能予以協(xié)調與優(yōu)化,矯正某些局部失衡問題,從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)的良性發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)關系網絡中的個體和種群分布及其數量失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權是國家政權的神經末梢和權力下沉的底層,成為連接國家與村民自治組織、農民的橋梁,無疑是鄉(xiāng)村政治生態(tài)中最為重要和分布很廣的種群和鄉(xiāng)村政治權力的中心。從全國政治生態(tài)系統(tǒng)正常運轉和有效統(tǒng)治而言,需要保持一定數量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權種群;從單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(亞)種群的正常維系和有效治理而言,也需要保持一定數量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部和基層工作人員個體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權在政治生態(tài)系統(tǒng)中作用不可或缺,但是自身的存在也必然消耗一定的資源和能量,這里的“資源和能量消耗”主要體現為國家和納稅人的財力、人力、物力的消耗,民意基礎的侵蝕乃至執(zhí)政合法性的消弱。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)種群的數量來看,中國大陸地區(qū)共有31個省級區(qū)劃數,332個地級區(qū)劃數,2853個縣級區(qū)劃數,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數達到40464個。[1]從下表可以看出,雖然近十年來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級種群總量總體來說呈下降態(tài)勢,但是與上級種群數量相比,仍然屬于政治生態(tài)種群數量最多的一種。按照生態(tài)學的一般原理,調節(jié)種群密度和數量的主要因素包括食物、疾病、種內種間競爭、氣候等因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權生態(tài)種群的密度也受食物(資源和能量)、疾病(官僚習氣、效率低下等)、內部和區(qū)域競爭(政績比拼、職位晉升等)、政治氣候(上級管控、地方政治文化等)。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多,必然消耗更多的資源和能量,加重國家財政負擔和納稅人供養(yǎng)負擔,鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群反而呈現“機構臃腫、人浮于事、效率低下”的病變,不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群的進化和整個政治生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化,因此在機構改革和效能革命的政治氣候下鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群密度下降,種群數量減少也不足奇。作為政治生態(tài)系統(tǒng)中的種群,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權及其工作人員要想維持生存和發(fā)揮自身功能,必然消耗一定的資源和能量,這屬于正?，F象,但是作為有生命的個體和種群,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權及其工作人員在提供利他性服務的同時,也不斷強化自身營利性的特性,以便攫取更多的生存空間和資源能源,因此他們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、人員分流和經費壓縮等損害自身利益的自我革命和改革總是以各種方式抗拒、消極執(zhí)行或變相應付。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權總是利用政治生態(tài)位的優(yōu)勢,以權力壓服和利益威脅為籌碼加緊從鄉(xiāng)村和村民汲取資源,另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權利用政治生態(tài)位的劣勢,以邀寵獻媚和怠于事務為籌碼加緊向上級索取和交易資源。因此,我國機構改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)種群表面上密度減小,數量減少,但是真正做到下崗分流、減員增效并不容易,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(亞)種群內部結構來看,很多只是(亞)種群內部分布空間的調整,但是作為政治生態(tài)的個體——國家財政供養(yǎng)人員并沒有實質上的減少,國家的財政經費開支也并沒有多少實質的縮減,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革難以走出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。

表1 2001—2012年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道統(tǒng)計數量(單位:個)②

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權亞種群和下屬部門來看,其中既有內設直屬機構的黨政辦公室、經濟發(fā)展辦公室、民政辦公室,又有由鄉(xiāng)政府直接管理的財政所、水利站、農業(yè)服務站、畜牧獸醫(yī)站、林業(yè)站、農經站、文化站、廣播電視站、計生辦、民生辦、扶貧辦、建設辦等,又有由鄉(xiāng)政府與縣級政府職能部門雙重領導或者上級部門直接垂直領導的公安派出所、司法所、地稅分局、國稅分局、國土所、工商所、供電所、電信支局、農村合作支行、移動公司、聯(lián)通公司等,還有鄉(xiāng)政府下屬群眾性團體和事業(yè)單位的團委、婦聯(lián)、計生服務所、法律服務所、中心學校、衛(wèi)生院等。由此可見所謂的“七站八所”機構龐雜,其實數量早就超過15個,甚至多達30個以上,其中全額撥款的公務員和事業(yè)單位人員就多達100多人以上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權內部政治生態(tài)(亞)種群和個體的數量之多和密度之稠令人難以置信,而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權內部政治生態(tài)亞種群和個體為了維護自身的生存和發(fā)展,必然一方面把吸管伸向上級組織和鄉(xiāng)村居民汲取資源和能量,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部政治生態(tài)亞種群的調整也刻不容緩。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權生態(tài)個體特別是領導干部個體來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部職位配置一般是黨委書記1名,黨委副書記2-3名,通常情況下其中1名黨委副書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,另外1名黨委副書記兼任紀委書記,另外1名黨委副書記作為專職副書記,若干名黨員委員分別兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,組織委員、宣傳委員、武裝部長、工會主席、婦聯(lián)主任等職務,少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配有負責政協(xié)工作的領導崗位。雖然不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部存在交叉任職現象,數量有所減少,但是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部總數一般都多達10人以上,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權科級和副科級干部數量多達幾十萬人以上,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權領導干部個體和種群數量也有過密之嫌疑。另外,在鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中干部個體和群體利用自身在生態(tài)位的優(yōu)勢,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權普通工作人員在資源攫取和能量消耗方面也不可同日而語,因此這也是導致當下公務人員及其領導干部人頭費和“三公”經費消耗居高不下的原因之一。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)關系網絡中的權力結構及其局部功能失衡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權內部政治生態(tài)系統(tǒng)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織組成,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有政協(xié)組織、武裝部等部門組成,其中前三者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權中的三種主要政治(亞)種群,它們之間的政治生態(tài)關系及其耦合狀況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的運行至關重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織亞種群在不同的時間和空間的組合方式不一樣,種內關系與種間關系也不一樣,從而體現出不同的權力結構類型。雖然從法律文本意義上來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織三種(亞)種群處于結構穩(wěn)定和功能正常狀態(tài),但是由于三種(亞)種群自身的生態(tài)位差異以及不同生態(tài)環(huán)境的影響,所以從實際運行狀況來看它們之間的政治生態(tài)關系將會導致部分結構失調和局部功能紊亂。

首先,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治生態(tài)關系來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨在農村的基層組織,是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心,表面上看兩種政治生態(tài)(亞)種群形成各安其位、各司其職、各負其責的平等型的政治生態(tài)關系,但是事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委按照黨管干部的原則掌握人事權和領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經濟社會事務的權力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記,在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為首的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導下開展工作,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府之間的政治生態(tài)關系事實上是以黨對政府的“一元化”領導作為核心原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對于基層公共決策的制定與執(zhí)行擁有最后決斷權,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各組成機構都須自覺地接受和服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導,協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處理好經濟、社會公共事務,兩者事實上又形成了支配型的政治生態(tài)關系。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至實行黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一把手一身兼任,這樣黨政權力更加集中,這樣政治生態(tài)位的重疊,也是為了防止黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不同政治生態(tài)個體和種群惡性競爭有限的政治生態(tài)資源,從而產生不必要能量內耗。這一政治生態(tài)關系雖然保證了黨的領導,有利于公共政策過程的統(tǒng)一協(xié)調,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生態(tài)種群內競爭中處于絕對優(yōu)勢地位,這就有可能黨政不分、以黨代政的弊病,并且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一把手的權力監(jiān)督更加困難。

其次,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治生態(tài)關系來看,從法律文本意義上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是議行合一的關系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在此關系中居于主導地位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構由人大選舉產生,向其負責,受其監(jiān)督,但是事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(通常兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委第一副書記)在黨內的排名順序先于人大主席。在實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主要是發(fā)揮政策合法化的程序作用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務治理中的作用更為重要。無論從實際權力影響力來看,還是從居民和駐地企業(yè)等其他政治生態(tài)種群的認可度和關聯(lián)度來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經由文本意義上的支配型的政治生態(tài)關系反而演變成實際上的被支配型的政治生態(tài)關系,正所謂不是文本意義上的“人大領導政府”而是事實上的“政府領導人大”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治生態(tài)關系的現狀體現著行政主導基層公共事務治理的現實,但也在一定程序上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權能,不利于鄉(xiāng)村政治民主的發(fā)展。

最后,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治生態(tài)關系來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在基層主要發(fā)揮領導核心作用,支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法開展工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議和規(guī)定也必須經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過法定程序予以實施,否則有越俎代庖之嫌,應該說兩種政治生態(tài)種群在鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中的作用方式應該各不相同,從文本意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也必須在憲法和法律的范圍內活動,尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權威,然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過黨內組織系統(tǒng)掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的干部人事權,從而實際上支配了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,這樣也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為法律文本意義上的地方最高權力中心架空。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治生態(tài)關系已經由文本意義上的政治間接領導型生態(tài)關系演變成實際意義上的行政直接領導型生態(tài)關系。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)關系網絡的重塑與優(yōu)化

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權這個鄉(xiāng)村政治生態(tài)種群本身的命運,學界對此的態(tài)度不盡一致,主要觀點有:第一,“強化論”,進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的權力,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的職能 ;第二 ,“弱化論”、“撤銷論” 、“自治論” ,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權撤銷,國家基層政權回撤到縣一級,或者把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權改造成縣的派出機構。也有些學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權改革也許并沒有全國統(tǒng)一可行的模式,可以根據不同的地區(qū)情況進行相應的改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權改革的核心也許并不在于強化或弱化或取銷,而在于“職能的根本性轉換和結構性優(yōu)化”。[3]雖然學界等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的爭論并在一定程度上影響了政治決策者的態(tài)度,并且因此影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權生態(tài)種群的生存和發(fā)展,但是處在政治生態(tài)鏈條頂端的政治決策者并沒有徹底廢置它的打算,因此目前更現實的態(tài)度和選擇應該是肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權生態(tài)種群存在的必要性和合理性的基礎上通過內外部調節(jié)達到一種新的數量合適、結構穩(wěn)定和功能正常狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)關系網絡重塑與優(yōu)化的核心在于理順以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的關系,合理控制數量,增強民意基礎,正確處理黨政關系,構建黨委領導、人大監(jiān)督、政府執(zhí)行的分工負責、運轉協(xié)調、廉潔高效的新型鄉(xiāng)村政治生態(tài)關系網絡。

在目前的政治生態(tài)環(huán)境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權雖然數量眾多,自身的資源和能量消耗不少。但是由于在現有的政治生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺,因此取銷它們的存在并不可取,這將增大其他政治生態(tài)種群生存壓力,導致縣級政權管轄幅度過寬,鄉(xiāng)村控制弱化,治理成本增加。另外,現有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權已進行大規(guī)模的撤并,表面上看已經大大減少了國家財政供養(yǎng)人員等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權政治生態(tài)個體,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權撤并的幅度也是有限度的,并非數量越少越好,而現在一些縣撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權速度過快,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權數量急劇較少,將會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權下轄行政村和村民小組過多,能量輻射范圍有限,提供公共服務能力不足,村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權辦事距離和時間延長,辦事成本增加,這在一定程度上引起了村民的不滿。因此,合理控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權數量以便正確發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的行政功能和服務功能,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權生態(tài)關系網絡優(yōu)化的重要問題。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等鄉(xiāng)村政治生態(tài)主體之間的權力關系網絡中,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處于中心地位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府其次,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最弱,應該重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權威,合理理順黨、人大、政府之間的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導主要體現在政治領導和重要人選的推薦上,而不應強行干涉政府和人大的內部事務,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意志和主張必須通過人大的法定途徑上升為國家的意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應該正確行使法律賦予的人事任免權、重要事務決定權和監(jiān)督權,避免給人留下“橡皮圖章”式機構印象。政府也必須在法定范圍內活動,自覺接受黨委的政治領導和人大的監(jiān)督。

鄉(xiāng)村政權生態(tài)關系網絡重塑與優(yōu)化的另外一個關鍵問題是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的民意基礎,否則將會鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權與村民之間政治生態(tài)關系的惡化。雖然從理論上說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權對黨和國家負責與對人民負責是一致的,對上級負責與對下級負責也是一致的,但是我們并不能用這種整體利益的一致性來掩蓋現有不同主體之間利益關系的復雜性?，F實生活中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權和村民之間缺乏相互的尊重、信任和支持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權工作人員抱怨村民工作難做,簡直是“刁民”;而村民抱怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權工作人員工作態(tài)度粗暴,相互推諉,亂開“空頭支票”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權與農民之間的相互信任心理非常缺乏。因此,很有必要加強現有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權民意基礎,促進雙方之間的相互信任,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員的產生上,應該真正推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和人大、政府直選,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員直選產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體公民選舉產生人大和政府,同時在程度上進一步完善罷免程序;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要事務決策上,全體黨員和村民應該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項享有知情權、參與權和監(jiān)督權,從而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權和村民之間形成相互信任的良性政治生態(tài)關系。

[注 釋]

①由于篇幅限制,本文主要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權種群內部關系和亞種群之間關系,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權與上級政權、村民自治組織、村民、駐地企業(yè)等外部種群之間的關系不做重點考察。

②本表主要根據近十年來的中國統(tǒng)計年鑒和民政部統(tǒng)計數據整理而成,其中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道合計數量未包括數量不多的民族鄉(xiāng)的統(tǒng)計數據,本文對民族鄉(xiāng)、街道暫不作為研究對象。需要說明的是不同單位不同時間的統(tǒng)計數據有所出入,但差別不大。

[1]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒-2012[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm,2013-08-24.

[2]張雪萍.生態(tài)學原理[M].北京:科學出版社,2011:64-65.

[3]吳理財.改革與重建——中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010:74.

[4]吳理財.改革與重建——中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究[M].北京:高等教育出版社,2010:129.