陳科霖

所謂“大部制”，是指在政府的部門設(shè)置中，按政府綜合管理職能，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中、整合，合并至一個(gè)政府部門管理，進(jìn)而組成超級(jí)大部的政府組織體制[1]。大部制改革即政府由現(xiàn)行體制向大部制方向推進(jìn)的政治體制改革，在本文特指中央政府(國務(wù)院)所推動(dòng)的大部制改革。

在十八屆三中全會(huì)后公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，針對(duì)下一步改革的重大問題，提出統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制?；仡櫸覈拇蟛恐聘母?，雖然中央政府將其作為我國政治體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，已經(jīng)推進(jìn)了30年，并經(jīng)歷了七輪大的改革，但是整個(gè)改革似乎進(jìn)入了一個(gè)“瓶頸期”[2]、[3]、[4]。很多學(xué)者都質(zhì)疑，改革是否面臨著越來越大的困難？將來再進(jìn)一步推進(jìn)改革是否還有前進(jìn)的空間[5]、[6]、[7]、[8]？針對(duì)大部制改革的現(xiàn)狀，我們?nèi)绾胃玫亟梃b國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)？如何確定大部制改革的基本原則？中國的大部制改革又將走向何方？何為適合于中國的理想的大部制模式？本文在回顧我國中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置變遷歷史進(jìn)行縱向比較的基礎(chǔ)上，通過與國外的橫向比較，提出大部制改革的三項(xiàng)原則，并就我國大部制改革的理想目標(biāo)作出了前瞻性討論。

一、我國中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的變遷歷史

改革開放以來，我國中央政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)歷了七次改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。通過回顧這段改革的歷史，我們可以對(duì)大部制改革產(chǎn)生的背景以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展有一個(gè)基本的了解。

1.1982年改革——摸索階段

1982年改革的出發(fā)點(diǎn)是1978年召開的中共十一屆三中全會(huì)后黨的工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并且做出了改革開放的重要決策。而由于安置老干部以及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作等原因[5](P118)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)迅速擴(kuò)張，至1981年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)到了100個(gè)，處于歷史最高位*1982年改革之前，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共有100個(gè)。其中國務(wù)院辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)：國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院財(cái)貿(mào)小組、國務(wù)院國防工業(yè)辦公室、國務(wù)院僑務(wù)辦公室、國務(wù)院港澳辦公室；國務(wù)院部委52個(gè)：外交部、國防部、國家計(jì)劃委員會(huì)、國家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國家基本建設(shè)委員會(huì)、國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、國家外國投資管理委員會(huì)、國家進(jìn)出口管理委員會(huì)、國家能源委員會(huì)、國家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)、國家對(duì)外文化聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、國家民族事務(wù)委員會(huì)、公安部、民政部、財(cái)政部、司法部、對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、林業(yè)部、水利部、冶金工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部、第三機(jī)械工業(yè)部、第四機(jī)械工業(yè)部、第五機(jī)械工業(yè)部、第六機(jī)械工業(yè)部、第七機(jī)械工業(yè)部、農(nóng)業(yè)機(jī)械部、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、電力工業(yè)部、地質(zhì)部、建筑材料工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工業(yè)部、鐵道部、交通部、郵電部、商業(yè)部、中國人民銀行、全國供銷合作總社、糧食部、文化部、教育部、衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、國家體育委員會(huì)；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)：國家勞動(dòng)總局、國家物資總局、國家標(biāo)準(zhǔn)總局、國家計(jì)量總局、國家醫(yī)藥管理總局、國家專利局、國家建筑材料工業(yè)總局、國家水產(chǎn)總局、國家外匯管理總局、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國人民建設(shè)銀行、國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)總局、國家建筑工程總局、國家城市建設(shè)總局、國家儀器儀表工業(yè)總局、國家機(jī)械設(shè)備成套總局、國家廣播電視工業(yè)總局、國家人事局、國家測(cè)繪總局、國家電子計(jì)算機(jī)工業(yè)總局、國家編制委員會(huì)、國務(wù)院科學(xué)技術(shù)干部局、國家出版事業(yè)管理局、外文出版發(fā)行事業(yè)局、國家工商行政管理總局、國家文物事業(yè)管理局、新華通訊社、中央廣播電視局、國務(wù)院外國專家局、國家統(tǒng)計(jì)局、中央氣象局、中國民用航空總局、海關(guān)總署、國家海洋局、國家有色金屬工業(yè)管理總局、國家旅游局、國家檔案局、國家地震局、國務(wù)院參事室、中國文字改革委員會(huì)、國務(wù)院宗教事務(wù)局、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、毛主席紀(jì)念堂管理局。。

1982年的改革主要采取了合并、撤銷，新組建的方式，使機(jī)構(gòu)數(shù)量大大下降，機(jī)構(gòu)職能得到一定程度上的明晰。此次改革涉及被合并的部門43個(gè)，合并后精簡(jiǎn)到11個(gè)；中國人民銀行剝離了工商信貸和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，另成立中國工商銀行；中國農(nóng)業(yè)銀行、國家外匯管理總局、中國人民建設(shè)銀行被分出，改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體；第六機(jī)械工業(yè)部的一部分改建為中國船舶工業(yè)總公司；國家有色金屬工業(yè)管理總局改建為中國有色金屬工業(yè)總公司；毛主席紀(jì)念堂管理局移交中共中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，原以數(shù)字排序命名的工業(yè)部也更換了名稱，改稱核工業(yè)部、航空工業(yè)部、電子工業(yè)部、兵器工業(yè)部、航天工業(yè)部等。

至此，1982年的改革完成了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的初步整合，在一定程度上理順了政府部門職能，為后續(xù)的改革奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，此次改革的“瘦身”效果明顯，部委級(jí)干部的平均年齡降到了60歲，局級(jí)平均年齡也由58歲降到了54歲。國務(wù)院工作部門由100個(gè)降到了61個(gè)，人員編制從5.1萬人降到了3萬人[9]。

2.1988年改革——探索階段

在1983～1988年的五年間，中央通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》等一系列重要文件，1987年黨的十三大還提出了“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的進(jìn)一步深入，已有的政府職能部門的設(shè)置顯得無法跟上時(shí)代的發(fā)展。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，國務(wù)院在這五年間又設(shè)立了國家安全部(1983)、審計(jì)署(1983)、國家土地管理局(1983)、國務(wù)院特區(qū)辦公室(1984)、國家煙草專賣局(1984)、國家核安全局(1984)、國家教育委員會(huì)(1985)、國家礦產(chǎn)儲(chǔ)量管理局(1985)、國家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)(1986)、監(jiān)察部(1986)等多個(gè)職能部門。因此，從總體上看，職能部門過多、過繁、過雜的特征依舊突出，改革尚需要做進(jìn)一步推進(jìn)。

1988年，國務(wù)院開始了第二輪的機(jī)構(gòu)改革。改革提出的總要求是轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員。改革后國務(wù)院職能部門分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦公機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和國務(wù)院部委管理的國家局。此次改革撤銷國家計(jì)委和國家經(jīng)委，組建新的國家計(jì)委；撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部；撤銷國家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)和電子工業(yè)部，成立機(jī)械電子工業(yè)部；撤銷勞動(dòng)人事部，建立國家人事部，組建勞動(dòng)部；撤銷國家物資局，組建物資部；撤銷城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，組建建設(shè)部；撤銷航空工業(yè)部、航天工業(yè)部，組建航空航天工業(yè)部；撤銷水利電力部，組建水利部；撤銷隸屬于原國家經(jīng)委的國家計(jì)量局和國家標(biāo)準(zhǔn)局以及原國家經(jīng)委質(zhì)量局，設(shè)立國家技術(shù)監(jiān)督局。

這次改革最為重要的便是提出了轉(zhuǎn)變政府職能的方針，從而使大部制改革明確了發(fā)展的方向，也進(jìn)一步推動(dòng)了改革由量變向質(zhì)變的轉(zhuǎn)化。

3.1993年改革——發(fā)展階段

1993年的改革，其核心任務(wù)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立有中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但是從實(shí)際改革的效果看，1993年改革未能取得多少實(shí)際效果，部分部門甚至“死灰復(fù)燃”，例如已被撤銷的煤炭工業(yè)部在此次改革中又被從能源部中分拆出來，機(jī)械電子部再次被分拆為機(jī)械工業(yè)部和電子工業(yè)部，等等。另外，此次改革還對(duì)部、委、局的設(shè)置做出了一些小的調(diào)整?？傮w說來，此次改革具有相當(dāng)?shù)倪^渡性。

4.1998年改革——深化階段

十五大以后，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。因此隨之應(yīng)運(yùn)而生的1998年改革也成為了改革開放以來整個(gè)改革過程中的一次較大幅度的變革。此次改革的主要特點(diǎn)有：第一，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，將電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會(huì)、中國紡織總會(huì)全部撤銷，從而徹底實(shí)現(xiàn)了政企分離。第二，國家經(jīng)委更加注重高層領(lǐng)導(dǎo)作用，從而脫離國務(wù)院組成部門的序列，而由國務(wù)院總理兼任主任，有關(guān)部長作為委員會(huì)成員，從而使其更具有宏觀領(lǐng)導(dǎo)的作用。

1998年改革對(duì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量產(chǎn)生了較大的變化，自此國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的數(shù)量趨于穩(wěn)定，奠定了如今國務(wù)院組成部門規(guī)模的基礎(chǔ)。

5.2003年改革——穩(wěn)定階段

2003年的改革是在新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政以后展開的。改革提出要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。此次改革廢除了帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屬性的國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的名稱，而改為國家發(fā)展和改革委員會(huì)；同時(shí)設(shè)立了國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；設(shè)立了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管。這一次改革還撤銷了7個(gè)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局，從而降低了國家部委管理的國家局?jǐn)?shù)量，從而使國務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)進(jìn)一步得到精簡(jiǎn)。自2003年改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置情況為：國務(wù)院辦公廳1個(gè)、國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、部委28個(gè)、辦公機(jī)構(gòu)4個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、部委管理的國家局10個(gè)，共計(jì)62個(gè)。

6.2008年改革——穩(wěn)中有進(jìn)階段

2008年的改革是2003年改革的延續(xù)，其基本原則是精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能；基本要求是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善運(yùn)行體制，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供組織保障。具體的實(shí)施層面包括：①合理配置宏觀調(diào)控部門職能；②加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立國家能源委員會(huì)，組建國家能源局；③組建工業(yè)和信息化部；④組建交通運(yùn)輸部；⑤組建人力資源和社會(huì)保障部；⑥組建環(huán)境保護(hù)部；⑦組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；⑧國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。此次改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。

7.2013年改革——整合試驗(yàn)階段

2013年改革是十八大召開后新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的首次改革。重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。具體包括：①實(shí)行鐵路政企分開，組建國家鐵路局，將鐵道部的企業(yè)職責(zé)交給新成立的中國鐵路總公司；擬定鐵路發(fā)展與規(guī)劃的職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；其他行政職責(zé)交給新成立的國家鐵路局；②衛(wèi)生部、國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)合并為國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)；③國家食品藥品監(jiān)督管理局升格為總局；④國家新聞出版總署與國家廣播電影電視總局合并為國家新聞出版廣播電影電視總局(正式定名為國家新聞出版廣電總局)；⑤重新組建國家海洋局；⑥重新組建國家能源局，不再保留國家電力監(jiān)管委員會(huì)。此次改革正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵保持不變，改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門共計(jì)25個(gè)。

維基百科中“中華人民共和國國務(wù)院機(jī)構(gòu)時(shí)間線”詞條下的內(nèi)容對(duì)我國的國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了系統(tǒng)的整理，所制作的圖表也十分形象[10]。通過參考這一歷史時(shí)間線，就可以縱向地查看國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的變遷，同時(shí)也可以看到國務(wù)院現(xiàn)有組成部門的歷史源頭，從而可以為接下來的大部制改革提供參考依據(jù)。

筆者對(duì)中國政府機(jī)構(gòu)改革的變動(dòng)情況做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，從總數(shù)的變化上看，在七次大部制改革的過程中，機(jī)構(gòu)數(shù)在1982、1993、2003年都有著較為顯著的下降。而這三次數(shù)量的下降分別有著不同的成因：1982年機(jī)構(gòu)數(shù)的下降主要源于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的大幅裁撤，這是基于“瘦身”第一步往往易于裁撤邊緣部門所致；1993年機(jī)構(gòu)數(shù)的下降原因與1982年較為類似，主要體現(xiàn)在邊緣部門的裁撤；2003年機(jī)構(gòu)數(shù)的下降是與1998年的改革一脈相承的。實(shí)際上，1998年的改革已經(jīng)較為徹底，但囿于一定的歷史原因，工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的撤銷采用了轉(zhuǎn)國家局的形式加以過渡，而2003年機(jī)構(gòu)總數(shù)的下降實(shí)則是完成了1998年改革的最后一步，而在其他方面變化則較少。2003年之后的10年間，大部制改革在數(shù)量上沒有太大的變化，機(jī)構(gòu)改革的核心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓毮艿奈⒄{(diào)。

隨著時(shí)間的推移，大部制改革也呈現(xiàn)出了“難上加難”的趨勢(shì)，部門利益化甚至有增無減。例如在2003年即提出的“大交通部”的概念卻因?yàn)殍F道部的強(qiáng)烈反對(duì)而推行艱難，“大農(nóng)業(yè)部”改革依然處于計(jì)劃階段，遲遲未能實(shí)施。在這樣的案例中，部門利益的驅(qū)動(dòng)起著重要的作用。

因此，縱觀我國改革開放以來的歷次大部制改革，有三個(gè)問題值得注意：第一，從數(shù)量上看，機(jī)構(gòu)減少數(shù)量的速度逐年下降，進(jìn)一步減少將面臨著較大的障礙[5](P153～155)，那么我國大部制改革是否走入了瓶頸期？第二，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)改革的最優(yōu)路徑是怎樣的？第三，自1982年以來，通過設(shè)置國務(wù)院部委管理的國家局的形式減少了部委的數(shù)量，但同時(shí)這些國家局的地位都相當(dāng)于副部級(jí)，從總體上看，部委的數(shù)量是減少了，但整個(gè)國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的“盤子”并沒有實(shí)質(zhì)性減小，那么這些國家局是否具有存在的特殊性？在下一步的改革中將會(huì)何去何從？這是在理論與實(shí)踐層面上需要回答的問題。

二、我國大部制改革路徑前瞻

中國的大部制改革應(yīng)當(dāng)走向何處？大部制改革的理想形態(tài)是怎樣的？大部制與相關(guān)改革之間又有著怎樣的關(guān)系？這些問題都是我國大部制改革所面臨的前瞻性問題，結(jié)合前文分析，本文就這幾個(gè)問題所做的回答如下：

1.中國大部制改革應(yīng)當(dāng)走向“精兵簡(jiǎn)政、職能明晰”的方向上去。

第一，精兵簡(jiǎn)政是效能政府的必然要求。善政(goodgovernment)是一個(gè)政治體所夢(mèng)寐以求的目標(biāo)，要想建成一個(gè)“好的政府”，它是要遵循一定邏輯的，即遵循著“廉潔政府→法制政府→責(zé)任政府→有效政府→公平政府→法治政府與民主政府→服務(wù)政府”的發(fā)展路徑[11]。大部制改革首先需要實(shí)現(xiàn)的是“有效政府”，簡(jiǎn)而言之就是有效率的政府。政府的效率體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是降低行政成本，二是提高服務(wù)產(chǎn)出。精兵簡(jiǎn)政就是要減少政府冗余人員，裁汰多余、不合理的行政崗位，從而使行政機(jī)構(gòu)、行政人員得以精簡(jiǎn)，進(jìn)而降低行政成本支出，同時(shí)又能減少部門人員間的不必要的掣肘與制約。因此，大部制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容便是減少政府職能，裁減政府部門工作人員，同時(shí)提高公職人員的工作效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府管理的高效能。

第二，職能明晰是提高政府效能的重要基礎(chǔ)。長期以來，我國政府部門設(shè)置的一個(gè)重要問題便是職能不明晰、多頭領(lǐng)導(dǎo)，政府職能越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，應(yīng)當(dāng)力圖首先在界定清晰政府應(yīng)當(dāng)擁有職能的基礎(chǔ)上，將政府管不好、管不了、不該管的職能都下放到市場(chǎng)或行業(yè)組織中去，從而減輕政府職能的負(fù)擔(dān)；其次，應(yīng)當(dāng)理順政府各職能部門的邊界，確保政府各職能部門既互不重疊，又沒有遺漏，既相互區(qū)分，又有機(jī)統(tǒng)一。這是職能部門間關(guān)系理順的理想狀態(tài)。

第三，國家局地位的調(diào)整。下一步改革中，精兵簡(jiǎn)政的一個(gè)重點(diǎn)將放到國家局。首先，國家局作為政府體制改革的產(chǎn)物，在某種程度上具有一定的過渡性。為此，在改革中，一方面為了緩解某些部門撤部的壓力，通過逐步降級(jí)如“部→總局→國家局→部屬局”的方式，使某些部門得以逐步裁撤；另一方面，國家局在職能方面具有專業(yè)性，它可能是對(duì)某一特殊領(lǐng)域的職能體現(xiàn)(例如國家地震局)；亦有可能是對(duì)某一領(lǐng)域職能的具體化體現(xiàn)(例如國家鐵路局)。針對(duì)特殊領(lǐng)域職能體現(xiàn)的國家局，一方面暫時(shí)予以保留，另一方面，通過“大部歸口”的方式，在改革中需要逐漸尋找合適的部門予以吸納；針對(duì)某一領(lǐng)域職能具體化體現(xiàn)的國家局，可以調(diào)整為部屬局，國家如需在某一時(shí)期強(qiáng)調(diào)某一領(lǐng)域的特殊職能，可通過設(shè)立具有臨時(shí)性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式加以實(shí)現(xiàn)。

2.中國大部制改革應(yīng)當(dāng)遵循漸進(jìn)式的改革路徑

第一，合并而不是重建。所謂“合并”是指將職能相近的部門加以合并成為新的大部的形式。而“重建”則是指政府通過劃定某一區(qū)域的職能，通過建立新部的方式加以管理。相比于重建，合并具有一定的優(yōu)勢(shì)：一方面合并的策略降低了改革的副作用，使改革易于平穩(wěn)進(jìn)行；另一方面，在整體框架難于做出大的改變的基礎(chǔ)上，指定某一領(lǐng)域的政府管理職能并建立新的大部門，難于做到與其他部門的職能協(xié)調(diào)，這將可能帶來更大的職能交叉。

第二，先合并，后理順。首先，合并是第一位的，大部制改革首先需要做到機(jī)構(gòu)人員設(shè)置的減少，為此首先要通過將職能相近的部門加以合并的方式。其次，在職能相近部門合并的基礎(chǔ)上，對(duì)其職能加以理順，進(jìn)而開展下一步的裁汰人員、部門的工作。這樣的改革措施可以獲得相對(duì)平穩(wěn)的進(jìn)程，否則在部門數(shù)量繁雜，多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象依然嚴(yán)重的情形下，難于做到先理順、后合并。

第三，做到“二合一”，避免“三合一”。在合并的具體策略上，可以考慮兩個(gè)部門合并為一個(gè)部門的形式，而避免更多的部門合并為一個(gè)部門。一方面，“二合一”的方式使公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)崗位的整合較為容易進(jìn)行，而“三合一”，乃至于“四合一”的方式，就需要處理大量的部門關(guān)系、利益關(guān)系與人員關(guān)系。中國政治生態(tài)與西方國家有所不同，中國的官員是職業(yè)化的，因而缺乏退出機(jī)制[12]，因此官員的安置就是改革過程中所面臨的重要問題。大部制改革采納“二合一”的策略是漸進(jìn)式改革的體現(xiàn)。漸進(jìn)式改革與激進(jìn)式改革有著重要的區(qū)別，它具有三大特征：一是增量改革，其優(yōu)勢(shì)在于對(duì)于矯正不合理的結(jié)構(gòu)可以避免調(diào)整成本，同時(shí)還有利于維持穩(wěn)定與速度的平衡；二是試驗(yàn)推廣，其優(yōu)勢(shì)在于盡可能地減少改革風(fēng)險(xiǎn)、能夠及時(shí)提供在哪些領(lǐng)域進(jìn)行改革具有最大收益的信號(hào)，以及為市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)育創(chuàng)造了一個(gè)過程；三是非激進(jìn)改革，其優(yōu)勢(shì)在于過程的可控性以及避免大的社會(huì)動(dòng)蕩和資源的浪費(fèi)[13]。

第四，公務(wù)員有序分流。結(jié)合上面的分析，有序的合并過程可以使公務(wù)員的裁減速度趨于穩(wěn)定，這能夠避免過度裁減后帶來的機(jī)構(gòu)人員數(shù)量反彈的問題。結(jié)合我國現(xiàn)行《公務(wù)員法》及相關(guān)實(shí)踐，部門合并后公務(wù)員的裁撤有如下分流措施：一是黨政分開性的過渡措施。例如2013年初國資委的“雙首長”體制，部門行政領(lǐng)導(dǎo)與黨組領(lǐng)導(dǎo)分由二人任職，既有利于分權(quán)，同時(shí)也有利于人員安置。二是分流入國企。例如2013年鐵道部的拆分，將原屬于鐵道部的大多數(shù)人員分流至國有企業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)了政府部門人員的減少；或者將被裁撤政府部門的首長調(diào)動(dòng)至國有企業(yè)，亦是如此。三是分流入行業(yè)協(xié)會(huì)。通過將年屆退休的領(lǐng)導(dǎo)干部分流入行業(yè)協(xié)會(huì)任職，作為退休前的過渡，亦是可以考慮的策略之一。四是分流入人大、政協(xié)。通過將干部分流入人大、政協(xié)，充實(shí)立法機(jī)關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)關(guān)的力量，加強(qiáng)專職人員的隊(duì)伍與素質(zhì)，從而改善與提升人大、政協(xié)的工作質(zhì)量。

3.正確處理大部制改革與簡(jiǎn)政放權(quán)之間的關(guān)系

針對(duì)大部制改革，媒體、社會(huì)的認(rèn)識(shí)也是在不斷變化的，這是與我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的總體變遷歷史相關(guān)的。結(jié)合前面的分析，大部制改革的前期主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)數(shù)量上的減少，因此媒體、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)都在于“如何減少機(jī)構(gòu)數(shù)量”；而近期的大部制改革在數(shù)量上則不斷放緩。一方面在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，作為具有“行政國家”[14]色彩的政府必須擁有一定數(shù)量的政府職能以維持整個(gè)國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)的“守夜人”擁有本質(zhì)的差別。故而，在政府職能一定的條件下，政府機(jī)構(gòu)的縮減必然會(huì)趨近于一個(gè)合理的規(guī)模。另一方面，從辯證地看待“質(zhì)”和“量”的關(guān)系來看，量的變化必將帶來質(zhì)的飛越，大部制改革在“量”上取得進(jìn)展之后，“質(zhì)”的變化必然成為下一步的重點(diǎn)。因此，這可以解釋大部制改革在機(jī)構(gòu)數(shù)量上的變化日趨縮小的原因。

但與此同時(shí)，大部制改革又不能以“質(zhì)變”的形式忽視“量變”的存在。實(shí)際上，大部制改革相對(duì)于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)來說，前者是形式，后者是實(shí)質(zhì)。大部制改革的最終歸宿是要通過大部制促進(jìn)效能政府的建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府以及善治(goodgovernance)。因此即使在大部制改革形式上對(duì)政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整沒有大的變化的前提下，簡(jiǎn)政放權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)行政職能的“瘦身”，要比機(jī)構(gòu)數(shù)量的“瘦身”具有更大的意義。因此，李克強(qiáng)總理也指出：“改革是今年政府工作的首要任務(wù)。要以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，區(qū)別情況，分類推進(jìn)，抓好牽一發(fā)而動(dòng)全身的舉措，力求取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，更多釋放改革紅利。深入推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命?！盵15]簡(jiǎn)政放權(quán)與大部制改革是相輔相成的，簡(jiǎn)政放權(quán)通過清理政府權(quán)力，構(gòu)建“權(quán)力清單”，可以優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，指引大部制改革的整合方向；大部制改革通過機(jī)構(gòu)的撤并、調(diào)整，亦能促進(jìn)政府進(jìn)一步將“管不了、管不好”的權(quán)力下放下去，減輕政府的行政負(fù)擔(dān)，從而更好地建設(shè)效能政府與服務(wù)型政府。

4.我國大部制改革的突破口與發(fā)展目標(biāo)

通過對(duì)比實(shí)行大部制的國家與未實(shí)行大部制的國家的部門數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，大部制改革在減少機(jī)構(gòu)數(shù)量方面效果明顯：

表1 是否實(shí)行大部制國家的內(nèi)閣部門數(shù)量比較[16]

可以看到，實(shí)行大部制的國家其機(jī)構(gòu)數(shù)量都小于20個(gè)，而未實(shí)行大部制的國家其機(jī)構(gòu)數(shù)量則都大于25個(gè)。由此可見，我國大部制改革可初步以縮減政府部門至20個(gè)為目標(biāo)，改革的突破口在于職能易于歸口，機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜的領(lǐng)域，例如交通、農(nóng)業(yè)、教科文衛(wèi)等領(lǐng)域，都可以成為下一輪改革的突破口。作為國家在某一特定時(shí)期需要強(qiáng)調(diào)的職能，可以通過設(shè)立臨時(shí)性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不必成立新的政府部門。與此同時(shí)，改革亦應(yīng)在部門職位與職能轉(zhuǎn)變兩個(gè)改革向度上“兩手都要硬”，這是避免“精簡(jiǎn)-膨脹”循環(huán)的根本性途徑。