鄭君

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，油氣管道與密閉空間、人員密集區(qū)、市政和民用管道、公路、鐵路、河流等各類目標(biāo)交叉穿越，暴露出多種隱患，也發(fā)生過多起事故。如何提高我國油氣管道的安全水平，是當(dāng)前的一大難題。

2014年6月30日，大連岳林建筑工程有限公司在進(jìn)行水平定向鉆施工中，將位于大連市金州新區(qū)的中石油新大一線輸油管線鉆通，導(dǎo)致發(fā)生原油泄漏燃燒事故。

2013年11月22日，山東省青島市發(fā)生中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元。

2010年7月28日，江蘇省南京市塑料四廠地塊拆除工地發(fā)生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，造成22人死亡，120人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失4 784萬元。

接連發(fā)生的輸油管道泄漏爆炸、燃燒事故，不僅引起社會各界的廣泛關(guān)注，也為油氣管道的安全管理敲響了警鐘。

現(xiàn)狀不容樂觀

在青島“11·22”事故發(fā)生后，國務(wù)院安委辦就立即組織開展油氣輸送管線的安全專項(xiàng)排查整治工作。根據(jù)國務(wù)院安委辦2014年5月發(fā)布的《關(guān)于安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作專項(xiàng)督查和整治情況的通報(bào)》顯示，我國陸上油氣輸送管線總長度約12萬km，其中，原油輸送管道2.34萬km，成品油輸送管道2.12萬km，天然氣輸送管道7.54萬km。9家中央企業(yè)所屬管道10.36萬km，地方企業(yè)所屬管道1.64萬km。

據(jù)排查統(tǒng)計(jì)，我國運(yùn)行10年以內(nèi)、10～20年、大于20年而小于30年和30年以上的長輸管道，分別占總里程的69.8%、16.9%、6.45%和6.85%。從管道長度和管道數(shù)量兩方面看，主要集中在新疆、甘肅、陜西、浙江、河南、湖南、四川、山西、湖北、廣東、江蘇等11個(gè)地區(qū)。

截至2014年3月底，全國共排查油氣輸送管線隱患2.9萬余處，已整改2 467處。其中，管道占壓1.19萬處，已整改1 612處；安全距離不足9 171處，已整改720處；不滿足安全要求交叉穿越8 293處，已整改135處。需要政府協(xié)調(diào)整改的隱患1萬余處，其中重大隱患5 072處，整改任務(wù)十分艱巨。

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院在對國內(nèi)外油氣管道的安全管理進(jìn)行對比研究后，發(fā)現(xiàn)我國對油氣管道在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位并未引起足夠重視，尚未將油氣管道的管理納入國家的“第五大”交通運(yùn)輸方式，未上升到國家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度進(jìn)行管理。

反觀美國，是世界上擁有油氣管道最多的國家，約為81萬km。油氣管道被視為美國的“第五大”交通運(yùn)輸方式，美國將其上升到國家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度進(jìn)行管理，建立了油氣管道的“全生命周期”的管理模式。

目前，我國只有2010年發(fā)布的《石油天然氣管道保護(hù)法》這一專門的油氣管道保護(hù)法律，《特種設(shè)備安全法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中，只有部分條款涉及油氣輸送管道的安全管理。而美國卻有 8 部管道安全管理的法案，包括《管道安全改進(jìn)法案》《管道檢測、保護(hù)、實(shí)施及安全法案》《管道安全、監(jiān)管和就業(yè)法案》等。

可見，對于油氣管道的安全管理，我國的法律法規(guī)覆蓋面不全、法律法規(guī)內(nèi)容不完善、管道的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后，而且在部門職責(zé)劃分、管道規(guī)劃、管道保護(hù)、責(zé)任落實(shí)、檢測運(yùn)行、隱患排查等各方面，法律要求不明確，存在多級、多頭的管理現(xiàn)象，管理、協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，監(jiān)管難以形成合力。

應(yīng)對措施研究

2014年6月，國家安全監(jiān)管總局會同發(fā)改委、工信部、住建部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑、管線工程設(shè)計(jì)安全管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求把握好城市原有城區(qū)、新的拓展區(qū)、工業(yè)園區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)、危險(xiǎn)品輸送管道之間的關(guān)系，在組織編制行業(yè)、區(qū)域、流域、海域等各類建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃時(shí)，要遵循安全第一的原則，強(qiáng)化安全發(fā)展和安全管理論證，充分考慮安全生產(chǎn)要求，加強(qiáng)與行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，確保安全生產(chǎn)工作與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展同步部署、同步推進(jìn)、同步實(shí)施、同步考核評估。

針對新的規(guī)劃與舊的管線交叉現(xiàn)象普遍，安全隱患較大的問題，國家安全監(jiān)管總局總工程師、規(guī)劃科技司司長吳鑫表示，在《通知》起草過程中，五部門通力合作、密切配合，一個(gè)共同心愿就是針對城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑，特別是管線工程設(shè)計(jì)中存在的問題，能夠拿出一個(gè)進(jìn)行全面系統(tǒng)整頓的辦法。在此基礎(chǔ)上，國家安全監(jiān)管總局提出“三堅(jiān)持、三注重”的對策措施。第一，堅(jiān)持關(guān)口前移，注重落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃建筑、管線工程設(shè)計(jì)的安全保障條件。第二，堅(jiān)持過程管控，注重嚴(yán)把開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和管線工程的建設(shè)關(guān)。第三，堅(jiān)持綜合治理，注重消除隱蔽的致災(zāi)因素。

通過研究國外油氣管道的安全管理經(jīng)驗(yàn)，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院建議，我國需將體制機(jī)制改革與技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，在管理上提高重視程度，在科技上投入人力、物力解決技術(shù)難題，從根本上提升油氣管道的本質(zhì)安全水平。

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長吳宗之認(rèn)為，我國應(yīng)高度重視管道安全的立法工作，完善管道安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對于各部門職責(zé)的明確分工、應(yīng)急協(xié)作機(jī)制、管道風(fēng)險(xiǎn)管理、從業(yè)人員資格認(rèn)證、管道“完整性管理”、公眾教育等方面，需要立法明確。

建立石油天然氣管道安全管理的配套標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高設(shè)防等級，加快制定《輸油氣管線穿跨越城區(qū)城市安全布局規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《輸油氣管道內(nèi)外腐蝕檢測規(guī)范》和《油氣管道風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)，特別是制定油氣管道安全距離和土地使用規(guī)劃紅線控制等方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，為政府和企業(yè)對管道的規(guī)劃建設(shè)及周邊土地利用，提供法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

“應(yīng)從國家層面，把管道安全定位為‘第五大運(yùn)輸系統(tǒng)，將管道安全上升到國家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度，納入國家公共安全體系中進(jìn)行管理?！?吳宗之建議說，可參考借鑒美國的做法，設(shè)立國家管道統(tǒng)一呼叫中心。任何參與拆遷、挖掘和建筑施工的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，必須在工程實(shí)施之前，通過統(tǒng)一呼叫中心，聯(lián)系管道運(yùn)營商，獲取目標(biāo)區(qū)域的相關(guān)地下管道信息。

“美國的國家管道統(tǒng)一呼叫中心的電話為811，任何單位或個(gè)人在進(jìn)行地面挖掘前，都需要撥打811電話，明晰相關(guān)企業(yè)在這一區(qū)域標(biāo)記的隱藏管線的位置，然后才能進(jìn)行地面挖掘施工?！眳亲谥榻B說，811電話還有報(bào)警功能，任何人看到有破壞管道安全的行為或管道存在某些隱患，都可撥打811電話進(jìn)行報(bào)警。

鑒于當(dāng)前我國管道的事故發(fā)生率較高，吳宗之認(rèn)為，應(yīng)盡快啟動重點(diǎn)城市、重點(diǎn)區(qū)域和重大管道工程的全面普查和風(fēng)險(xiǎn)評估工作，使其覆蓋所有區(qū)域的重點(diǎn)油氣管道及其他戰(zhàn)略性管線。逐條建立石油天然氣管道檔案，開展壓力管線定期檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)評估和使用登記工作，建立國家和區(qū)域管道地圖系統(tǒng)（地理位置和相關(guān)屬性信息），使其成為支持管道日常管理、緊急響應(yīng)、檢測和決策的基本工具。

建立全國性或區(qū)域性的國家管道事故數(shù)據(jù)庫（包括單位長度管道事故率、平均故障間隔時(shí)間、平均故障修復(fù)時(shí)間等安全數(shù)據(jù)指標(biāo)），開展油氣管道安全評估、風(fēng)險(xiǎn)分析及可靠性設(shè)計(jì)分析，用于指導(dǎo)新建及在役管道的安全管理工作。

同時(shí)，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院也將加大對油氣管道安全課題的研究。吳宗之介紹說，下一步將著重開展油氣管道發(fā)生重特大事故的機(jī)理研究；提出適合我國國情的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域油氣管道完整性管理技術(shù)方法和程序；進(jìn)行管道運(yùn)行安全和應(yīng)急管理體系研究，以及我國管道服役超限后正常退出機(jī)制研究，為解決我國油氣管道安全規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、檢測檢驗(yàn)等方面的安全難題，提供技術(shù)支持。

編輯 鄭 君