□萬雪芬

從列寧“政治遺囑”中的民主政治思想看“一把手”腐敗防治路徑＊

□萬雪芬

列寧晚年特別關(guān)注主要領(lǐng)導個人權(quán)力擴張而可能產(chǎn)生的個人專權(quán)問題，他擔心這會影響到中央領(lǐng)導層的穩(wěn)定，甚至導致黨分裂。為此，他在“政治遺囑”中提出了建設(shè)新型民主政治的一系列構(gòu)想，包括：重視人民群眾對領(lǐng)袖的直接監(jiān)督；強調(diào)對主要領(lǐng)導思想素質(zhì)的考察；建立完善的權(quán)力制衡機制；培育有利于民主政治的文化基礎(chǔ)等等。深刻把握列寧上述思想，對于當前加強對各級領(lǐng)導干部的制約和監(jiān)督，破解“一把手”腐敗難題具有重要的指導意義。

列寧 民主政治 一把手 腐敗防治

當前中國正處于防止落入“轉(zhuǎn)型期陷阱”與全面建成小康社會的重要歷史關(guān)口。改革開放三十余年，經(jīng)濟體制改革高歌猛進，綜合國力迅速增長，人民生活水平明顯改善。但與此同時，政治體制改革卻相對滯后，權(quán)力過于集中以及由此而帶來的腐敗問題尤其是“一把手”腐敗令人堪憂，甚至一定程度上正侵蝕黨執(zhí)政的合法性。能否破解這一難題，關(guān)系到中國社會轉(zhuǎn)型的成敗，關(guān)系到全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，關(guān)系到黨的生死存亡。重讀列寧“政治遺囑”，其對新型民主政治的“最后構(gòu)想”，特別是如何防止主要領(lǐng)導濫用手中無限權(quán)力這一問題的思考，對當前發(fā)展社會主義民主政治，防治“一把手”腐敗具有重要的啟示意義。

一、列寧“政治遺囑”中民主政治建設(shè)的主要思想

列寧晚年十分關(guān)注和擔心的一個問題，就是個別主要領(lǐng)導個人權(quán)力擴張而可能導致的個人專權(quán)，他擔心這可能影響中央領(lǐng)導層的穩(wěn)定，甚至導致黨分裂。所以，他在生命的最后階段，仍堅持以口授形式寫下了《給代表大會的信》、《我們怎樣改組工農(nóng)檢查院》、《日記摘錄》、《寧可少些，但要好些》等文章和信件，這些統(tǒng)稱為“政治遺囑”。這些文章和信件對如何避免權(quán)力過于集中傾向以及由此可能帶來的不良后果提出了一系列建議。

第一，重視人民群眾對領(lǐng)袖的直接監(jiān)督。列寧認為，革命黨到執(zhí)政黨的地位轉(zhuǎn)變，增加了黨脫離群眾的危險，特別是一些重要崗位的領(lǐng)導干部，可能隨著權(quán)力的集中，官僚主義泛濫，不能謹慎正確對待權(quán)力和職責。列寧相信監(jiān)督黨和國家權(quán)力的最可靠力量來自人民。因此，為了防止可能產(chǎn)生的權(quán)力過度集中甚至異化，列寧強調(diào)應(yīng)利用來自人民群眾的“新的力量”對領(lǐng)袖層的權(quán)力進行直接約束。列寧提出改革中央委員會的設(shè)想：一是擴大人數(shù)。列寧建議“把中央委員人數(shù)增加到幾十人甚至100人。如果我們不實行這種改革，我想，一旦事態(tài)的發(fā)展不是對我們十分有利（而我們不能寄希望于十分有利這一點上），我們的中央委員會就會遭到很大的危險。”①《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。可見，列寧是希望通過吸納更多人參與黨的重大決策制定這一辦法，增加決策的公開度與透明度，防止重要決策個人說了算，避免個別領(lǐng)袖獨斷專行導致中央委員會遭到分裂的危險。二是改變成分，改變中央委員會過去由清一色的職業(yè)革命家組成的傳統(tǒng)局面，大量吸納普通工農(nóng)群眾中的先進分子進入中央委員。列寧指出：“到我國專政根基最深的地方去發(fā)掘新的力量?！雹凇读袑幦罚ǖ谒氖恚?，北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。“我們黨有理由要求工人階級出50—100個中央委員，而又不致使工人階級太費力。”③《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁?！罢瘴业目捶ǎ瑓⒓又醒胛瘑T會的工人，應(yīng)當主要不是來自那些做過長期蘇維埃工作的工人（我在本信的這一部分所指的工人都是把農(nóng)民也包括在內(nèi)的），因為在這些工人中間已經(jīng)形成了某些正應(yīng)該加以克服的傳統(tǒng)和成見。工人中央委員主要應(yīng)當是這樣的工人，他們的崗位低于五年來被我們提拔為蘇維埃職員的那一層人，他們更接近于普通的工人和沒有成為直接或間接剝削者的農(nóng)民?！雹堋读袑幦罚ǖ谒氖恚?，北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁?！八麄冊诟叨仁炀毜膶＜液驮诟鞑块T都有很高威信的工農(nóng)檢察院成員的幫助下，年復一年地學習國家管理的課程?！雹荨读袑幦罚ǖ谒氖恚?，北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。列寧認為，這樣做的目的，在于通過吸納大量未受官僚主義影響的普通勞動人民中的先進分子，使他們能夠通過直接的參與，了解黨內(nèi)重要事務(wù)，形成對領(lǐng)袖層的直接監(jiān)督，從而不僅消除官僚主義，還“能真正致力于革新和改善機關(guān)”⑥《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。，而且可以切實堅持集體領(lǐng)導，防止總書記和主要領(lǐng)袖權(quán)力過大，“使中央委員會本身具有穩(wěn)定性”⑦《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。。

第二，強調(diào)主要領(lǐng)導個人品格的考察。列寧認為，主要領(lǐng)導是否具備履職所需的思想政治素質(zhì)和作風直接影響到黨內(nèi)風氣甚至黨的穩(wěn)定。列寧在《給代表大會的信》中詳細分析了當時俄共（布）中央委員會中處于核心領(lǐng)導層的幾位同志的個人品格與政治素養(yǎng)，特別提到：“斯大林同志當了總書記，掌握了無限的權(quán)力，他能不能永遠十分謹慎地使用這一權(quán)力，我沒有把握?！雹唷读袑幦罚ǖ谒氖恚?，北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。原因是“斯大林太粗暴，這個缺點在我們中間，在我們共產(chǎn)黨人相互交往中是完全可以容忍的，但是在總書記的職位上就成為不可容忍的了。因此，我建議同志們仔細想個辦法把斯大林從這個職位上調(diào)開，任命另一個人擔任這個職位，這個人在所有其它方面只要有一點強過斯大林同志，這就是較為耐心、較為謙恭、較有禮貌、較能關(guān)心同志，而較少任性等等”⑨《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。。列寧這一看法，并不是針對斯大林個人的，而是在冷靜分析擔任黨主要領(lǐng)導人的同志應(yīng)該具有的品格。在列寧看來，作為主要領(lǐng)導，首先必須達到的政治素質(zhì)就是耐心、謙恭、關(guān)心同志，不粗暴，能有寬廣的胸懷和豁達的氣度，能容人之不同意見，容人待己之不恭，容人有各樣的過失，容人有悔改的機會，善于與同志合作共事。如果沒有這樣的思想政治素質(zhì)和胸襟，雖然也可能勝任其他職務(wù)，但卻難以勝任主要領(lǐng)導。因為對主要領(lǐng)導而言，暴躁、倨傲等缺陷，就“不是小事，或者說，這是一種可能具有決定意義的小事”⑩《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。。因為這種缺陷，容易導致領(lǐng)導人在長期擔任領(lǐng)導職務(wù)時，聽不進批評意見，專橫粗暴，最后走向濫用職權(quán)、個人專權(quán)。后來的事實，也證明了列寧這一預(yù)見的正確性。

第三，力主構(gòu)建完善的黨內(nèi)權(quán)力制衡機制。列寧早就指出全體黨員,不論他們居于什么重要的國家崗位,都要無條件地受黨監(jiān)督。但是由于當時的惡劣環(huán)境，俄共 (布)黨內(nèi)尚未完成有效的權(quán)力制衡制度設(shè)計。尤其是1922年俄共 (布)在政治局下設(shè)立黨中央總書記一職之后，斯大林同時兼任了黨的總書記和中央委員、政治局委員和組織局委員多個職務(wù)，其職權(quán)不斷擴大。列寧晚年逐漸注意到了這一傾向，認為不受監(jiān)督和制約的權(quán)力可能會成為一種危險的權(quán)力。俄共 (布)在惡劣外部環(huán)境下形成的集權(quán)體制以及對權(quán)力制衡機制的不健全，在新的時期逐漸面臨專制和官僚主義的現(xiàn)實危險。為此，列寧建議“把工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會結(jié)合起來”?《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。，使兩個獨立的監(jiān)督機關(guān)整合為一個強大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而形成“巨大力量的源泉”?《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。。同時，進一步提升統(tǒng)一起來的監(jiān)察機關(guān)的地位和權(quán)限。監(jiān)察機構(gòu)直接由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并有權(quán)參加政治局的一切會議，“凡與政治局會議有關(guān)的文件，一律應(yīng)在會議前24小時送交中央委員會和中央監(jiān)察委員會的各委員，刻不容緩的事情除外，這類事情要通過特別程序通知中央委員會和中央監(jiān)察委員會委員并加以解決?！?《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。為了保證監(jiān)察機關(guān)的實際監(jiān)督能力，列寧還強調(diào)必須“經(jīng)過極嚴格的考核來挑選工農(nóng)檢查院的職員”?《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。，“我們吸收來當監(jiān)察委員的工人，應(yīng)當是無可指責的共產(chǎn)黨員，我想，為了使他們學會工作方法和勝任工作任務(wù)，還應(yīng)該對他們進行長期的培養(yǎng)?！?《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第337、373、337、342、343、342、342、339、340、340、374、386、376、381、382頁。列寧還特別談到，要重視對黨和國家最高領(lǐng)導人的監(jiān)督，他說：“有一定的人數(shù)必須出席政治局每次會議的中央監(jiān)察委員會的委員們，應(yīng)該形成一個緊密的集體，這個集體應(yīng)該‘不顧情面’，應(yīng)該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質(zhì)詢，檢查文件，以至做到絕對了解情況并使各項事務(wù)嚴格按照規(guī)定辦事?！雹佟读袑幦罚ǖ谒氖恚?，北京：人民出版社，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁?？梢?，列寧晚年力圖通過高素質(zhì)的監(jiān)察人員組成強有力的監(jiān)督機構(gòu)，對負有決策和執(zhí)行權(quán)的中央委員會委員，特別是領(lǐng)袖形成有力的制衡和監(jiān)督。

第四，提倡夯實文化基礎(chǔ)以推進民主政治建設(shè)。列寧認為，俄國文化的落后以及與之相聯(lián)系的官僚主義，可能阻礙社會主義民主建設(shè)的進程，也可能使領(lǐng)導層面臨腐化變質(zhì)的危險。正因如此，列寧十分強調(diào)文化建設(shè)，他在《論合作社》中指出：“從前我們是把重心放在而且也應(yīng)該放在政治斗爭、革命、奪取政權(quán)等等方面，而現(xiàn)在重心改變了，轉(zhuǎn)到和平的‘文化’組織工作上去了?！雹凇读袑幦罚ǖ谒氖恚本喝嗣癯霭嫔?，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁。他指出，文化建設(shè)、文化革命，既是經(jīng)濟建設(shè)的必要條件，又是民主政治建設(shè)不可缺少的條件，沒有文化水平的極大提高，沒有文化革命，任何民主建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)想，都是不可能實現(xiàn)的。為此，他提出了一系列發(fā)展教育、提高全民族文化水平的具體措施，包括大大提高教師的地位，增加教育投資，組織城市工人幫助農(nóng)民提高文化水平等等。他反復指出：“應(yīng)當削減的不是教育人民委員會的經(jīng)費，而是其他部門的經(jīng)費，以便把削減下來的款項專用于教育人民委員會?！雹邸读袑幦罚ǖ谒氖恚?，北京：人民出版社，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁。“我們沒有關(guān)心或者遠沒有充分關(guān)心把國民教師的地位提到應(yīng)有的高度，而不做到這一點，就談不上任何文化。”④《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁?！拔覀儸F(xiàn)在還要進行多么繁重的工作，才能在我國無產(chǎn)階級所取得的成就的基礎(chǔ)上真正達到稍高的文化水平。”⑤《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁。他還認為：“我們一定要給自己提出這樣的任務(wù)：第一是學習，第二是學習，第三還是學習，然后是檢查，使我們學到的東西真正深入血肉，真正地完全地成為生活的組成部分。”⑥《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁?？梢?，列寧迫切希望，以加強文化建設(shè)來抵制舊俄的官僚主義文化對新國家機關(guān)的侵蝕，使新型民主政治建設(shè)獲得堅實的基礎(chǔ)和可靠的保證，因為“只有那些已經(jīng)深入文化、深入日常生活和成為習慣的東西，才能算作已達到的成就”⑦《列寧全集》（第四十三卷），北京：人民出版社，1987年版，第377、367、357、357、357、380、379頁。。

二、“一把手”的稱謂形成及其腐敗根源分析

所謂“一把手”，是指在各級黨委、政府及其部門和國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導班子中居于首位的負責人。⑧費雅君：《“一把手”腐敗成因及其治理對策》，《攀登》，2008年第5期?！耙话咽帧钡姆Q謂，實際上起源于黨委內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置，曾出現(xiàn)的“第一書記”、“第二書記”、“第三書記”等的職位排列。根據(jù)王貴秀教授的考察，這樣的職位排列，源于解放戰(zhàn)爭時期中共中央華北局成立時，隨后相繼成立的各中央局，也先后設(shè)置了“第一書記”、“第二書記”等職務(wù)、職位。新中國成立以后，地方黨委從省、市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委以至黨支部，也都設(shè)置了“第一書記”、“第二書記”、“第三書記”乃至“第四書記”的職務(wù)。這種黨內(nèi)職務(wù)的設(shè)置，一直延續(xù)到1987年黨的十三大。⑨王貴秀：《“一把手”稱謂的由來及其危害》，《上海黨史與黨建》，2007年第7期。之后，“第幾書記”的提法雖然不再使用，但是關(guān)于“一把手”或“黨政一把手”的說法卻并沒有隨之消失，反而日趨盛行。特別是近年來，許多重要工作認為只有受到主要領(lǐng)導重視才會有推進力度，因而提倡“一票否決制”、“一把手負責制”，這在強調(diào)主要領(lǐng)導責任的同時也給了主要領(lǐng)導不斷擴大的權(quán)力，以致個別地方對主要領(lǐng)導的稱謂，甚至出現(xiàn)了“頭”、“老大”、“老板”等明顯帶有封建等級色彩的稱呼。

“一把手”體制的產(chǎn)生，雖然有革命戰(zhàn)爭時期以及新中國成立初期特殊歷史的需要，也在一定程度上發(fā)揮過責任明確、決策迅速等積極的作用，但從當前來看，它與民主政治發(fā)展存在不相符合性，甚至成為導致近年來腐敗案件頻頻發(fā)生的一個重要原因。究其原因，主要在于：

首先，對“一把手”的權(quán)力制約易淪為形式?！耙话咽帧钡闹饕Y結(jié)在于，無原則地突出書記個人，使之比常委、其他委員高出一頭，書記可以左右一切，導致黨內(nèi)的家長制和等級制的復活，實際上也就是使書記個人凌駕于黨組織之上，固化個人集權(quán)體制，使黨的委員會制、集體領(lǐng)導體制名存實亡。在“一把手”體制下，人與人之間的關(guān)系發(fā)生了根本變化，黨章所規(guī)定的書記與委員之間平等關(guān)系，實質(zhì)上淪為上下級關(guān)系，甚至是領(lǐng)導與助手的關(guān)系。在這種關(guān)系下，雖然形式上仍然強調(diào)集體決策，但主要領(lǐng)導掌握著絕對權(quán)力，如領(lǐng)導班子成員的職責權(quán)利和具體分工，在很大程度上取決于“一把手”，集體討論決定的方案往往都是“一把手”和分管領(lǐng)導事先醞釀好的方案。“一把手”往往還有召集會議的權(quán)力，以及實質(zhì)上對一切議題的動議權(quán)，其他領(lǐng)導班子成員的升遷也受“一把手”制約，這必然導致班子其他成員在重大問題的表態(tài)上，習慣于看主要領(lǐng)導的意思行事，他們不想或不敢表達與主要領(lǐng)導不同的意見，怕“一把手”手中的權(quán)利，怕失去既得利益、影響仕途發(fā)展甚至遭受排擠打壓。最終，集體決策往往淪為實際的個人拍板，那些旨在保證決策科學化和民主化的程序流于形式，制度設(shè)置上的相互制約難以實現(xiàn)。這就為“一把手”實行“暗箱操作”，謀取個人或小團體私利提供了便利，最終必然滑向腐敗。

其次，對“一把手”的監(jiān)督往往缺乏力度。近年來，反腐敗斗爭的力度雖然明顯加大，但腐敗現(xiàn)象仍未從根本上得到遏制，其深層次原因在于監(jiān)督體制。從制度設(shè)計來看，我國權(quán)力監(jiān)督體系中，監(jiān)督資源非常豐富，既包括執(zhí)政黨和政府的自我監(jiān)督，也包括人民群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾組織監(jiān)督以及民主黨派監(jiān)督等外部監(jiān)督。但毫無疑問，同一班子的其他成員和紀檢機構(gòu)，與主要領(lǐng)導朝夕相處，共同開展工作，打交道最多，監(jiān)督“一把手”有著天然的條件。然而，在實踐中，“一把手”處于核心位置，統(tǒng)領(lǐng)全局，甚至決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，其權(quán)力遠遠大于其他班子成員和監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督常常變成“無權(quán)監(jiān)督有權(quán)，權(quán)小監(jiān)督權(quán)大”，既要受其領(lǐng)導又要監(jiān)督他，怎么監(jiān)督缺乏具體明確、可操作性的程序辦法，致使監(jiān)督者失去合理行使監(jiān)督權(quán)力的信心和勇氣，既怕被認為是“多事”或“不識趣”，更怕查出問題沒人撐腰，反而受到打擊報復。由此，對“一把手”的同級監(jiān)督大多流于形式，難于切實發(fā)揮作用。

再次，對“一把手”的思想素質(zhì)仍然重視不夠?！耙话咽帧钡膫€人素質(zhì)與作風，是其是否會走向腐敗的重要因素之一。通過近年來一些腐敗案例分析可以看出，往往由于領(lǐng)導者個人的公仆意識差、缺乏民主觀念、“官本位”意識強、官僚主義作風嚴重，導致他們在缺乏監(jiān)督、權(quán)力集中的情況下，走向腐化墮落、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的犯罪道路。鄧小平曾指出：“官僚主義的主要表現(xiàn)和危害是：高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以致官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第327頁。由此可見，官僚主義就與腐敗緊密關(guān)聯(lián)，嚴重的官僚主義可能發(fā)展為腐敗，腐敗又助長了官僚主義。然而，在當前的干部選拔和干部考核體制中，對領(lǐng)導干部的思想政治素質(zhì)要求偏少，缺乏細化、可操作的衡量指標，存在著重工作業(yè)績、輕個人品格，重上級評價、輕群眾口碑，重政治素質(zhì)、輕思想素質(zhì)道德素質(zhì)，重集中性考察、輕經(jīng)常性考察的傾向。只要考察、選拔對象不違法違紀，哪怕有些思想政治素質(zhì)上的問題，也認為只是小問題，可以不必過于計較，甚至認為只要政績優(yōu)秀，就可以一美遮百丑。這也是近年來一些領(lǐng)導干部明明早就有很多負面評價，但仍然提拔重用，最后查出違法違紀的重要原因。

三、列寧“政治遺囑”中民主政治思想對防治“一把手”腐敗的啟示

作為黨的領(lǐng)導干部，特別是“一把手”，實質(zhì)上是代表黨在活動。黨員領(lǐng)導干部的形象直接關(guān)系到黨的整體形象。要繼續(xù)保持黨的先進性、純潔性，必須切實解決一些領(lǐng)導干部，尤其是“一把手”的腐敗問題。認真研讀列寧“政治遺囑”關(guān)于民主政治建設(shè)的思想，有助于當前破解“一把手”腐敗難題，確保主要領(lǐng)導正確行使權(quán)力的一些路徑。

第一，以公開透明加強對“一把手”的群眾監(jiān)督。大眾知情不足是導致“一把手”權(quán)力濫用乃至失控的一個重要原因。當前，“一把手”的權(quán)力運行環(huán)境仍然相對封閉，易于暗箱操作。因此，首先，要全面公開與“一把手”權(quán)力行使有關(guān)的信息。目前中國的“公開”重點還沒有從“辦事公開”轉(zhuǎn)移到“權(quán)力公開”。要依法制定“一把手”的權(quán)力清單，特別是涉及“一把手”權(quán)力行使的邊界、程序、結(jié)果等都要在一定范圍內(nèi)公布，不能讓“一把手”以各種理由，隱瞞那些按規(guī)定應(yīng)公開的信息，給他們的暗箱操作、權(quán)力尋租留下空間。其次，廣泛實行重大信息公告制、黨委政府有關(guān)會議黨代表旁聽制、黨員群眾旁聽制、社會關(guān)注事項的聽證會制、涉及重大群眾利益事項的群眾投票制等，提高黨委政府決策的透明度，加大黨員群眾對權(quán)力部門及主要領(lǐng)導的知情，為群眾實施監(jiān)督提供更多的切實可行的渠道和條件。再次，重視吸納群眾對主要領(lǐng)導的評議意見。“一把手”往往是群眾關(guān)注和議論的重點。而群眾的口碑在很大程度上能反映了“一把手”的實際表現(xiàn)。正如列寧指出，只有在不斷的公開議論中，才能成長出一個真正好的領(lǐng)導集團。因此，對“一把手”進行有效的監(jiān)督，必須非常重視基層群眾的檢舉和評論?？梢栽诩o委或檢察院設(shè)立專門的舉報中心和民意調(diào)查中心，并不斷利用新的載體如手機、論壇、微博、媒體、電話調(diào)查創(chuàng)新載體和方式。

第二，以量化考核優(yōu)化“一把手”的選用標準?？茖W設(shè)置“一把手”考核指標，真正把干部的思想政治素質(zhì)考察，作為選拔任用“一把手”的第一位參照依據(jù)。首先，在考核內(nèi)容上具體化。逐步改變過去考核中單方面?zhèn)戎夭鸥啥鲆暺返碌淖龇ǎ叨茸⒅貙蜻x者品格的深入了解和考核，選拔出“德才兼?zhèn)洹钡念I(lǐng)導干部，注重把領(lǐng)導干部的民主作風、公正意識、清廉程度等為主要內(nèi)容的個人道德品行考察放在特別重要的位置。其次，在考核主體上多樣化。改變過去只有上級領(lǐng)導、下屬部門領(lǐng)導及其關(guān)系密切的人參加評估考核“一把手”的機制，讓更多的下級和普通黨員、群眾來評估考核“一把手”，讓更多的媒體輿論來評估考核“一把手”。可以采取多種形式、隨機抽取不同層面的對象，特別是與其權(quán)力行使有利益關(guān)聯(lián)或其工作服務(wù)對象的基層黨員、群眾參加，從人民群眾滿意度上得出考核對象的客觀、真實情況。規(guī)定對“一把手”在勤廉考核中，群眾的測評合格率低于一定比例的，采取相應(yīng)的組織措施。同時，正如列寧談到的，要利用新聞媒體更多地向黨員群眾公開“一把手”的相關(guān)信息，如主要工作、優(yōu)缺點、家庭情況等，也要允許在黨的機關(guān)報上對“一把手”的履職情況等展開評論。再次，在考核頻率上常規(guī)化?？己藨?yīng)采取年終考核與平時考核相結(jié)合，特別是要重視對“一把手”的平時考核，負責考核的工作人員，每年要保證一定的時間深入了解情況，及時收集紀檢監(jiān)察、信訪等部門和各類媒體的信息。在信息化時代，特別要關(guān)注微博、論壇、BBS等平臺上網(wǎng)民對領(lǐng)導們評論的信息。同時，對“一把手”選任可探索競爭擇優(yōu)選用方式，改變“一把手”大多由任命制方式產(chǎn)生的狀況，把考核結(jié)果作為競爭擇優(yōu)的主要衡量依據(jù)之一，逐漸形成競爭選用“一把手”的常態(tài)機制。

第三，以深層改革構(gòu)建對“一把手”的制約機制。我國現(xiàn)行領(lǐng)導體制，雖說是集體領(lǐng)導體制，但實際上實行“一把手負責制”。正如鄧小平曾在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文中所指出的那樣的弊端，今天仍然一定程度地存在。盡管從形式上看，各個層面的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)是非常完備的，但實際運行中，這種權(quán)力過分集中于“一把手”的領(lǐng)導體制和決策方式，使看似龐大的監(jiān)督制度卻難以有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。黨內(nèi)監(jiān)督特別是對主要領(lǐng)導的監(jiān)督，目前仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。制度設(shè)置上缺陷導致的腐敗，需要通過深入改革、制度創(chuàng)新來根本解決。首先，監(jiān)督體系的相對獨立是監(jiān)督到位的重要條件，應(yīng)逐步改變現(xiàn)行紀委對同級黨委和上級紀委雙向負責的狀況，確認紀委受黨的代表大會委托并對黨代會負責的地位，使其具有與黨的執(zhí)行機構(gòu)相對平等的地位，充分發(fā)揮其監(jiān)督制約作用。或在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導的體制，紀委系統(tǒng)不再受同級黨委的領(lǐng)導，各級紀委的經(jīng)費來源、干部配備使用及其待遇等都應(yīng)由紀委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持其相對的獨立性。其次，加強對“一把手”的監(jiān)督巡視。應(yīng)進一步明確各級巡視機構(gòu)巡視的對象重點是各級黨政“一把手”，要集中力量加強對“一把手”和重點人物的經(jīng)常性巡視，以加強巡視的實際效果，形成有力而持久的監(jiān)督態(tài)勢。再次，健全對“一把手”的彈劾制度。各級地方黨代會及其全委會是“一把手”監(jiān)督的主體；全委會要定期審議常委會的工作，尤其是“一把手”的工作；如發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)全委會大多數(shù)同意，可以按照一定的組織程序，組織特定的調(diào)查委員會，甚至對不稱職的“一把手”提出彈劾要求。黨內(nèi)彈劾制度是“一把手”不能且不敢腐敗的監(jiān)督保障機制。

第四，以新型文化消除“一把手”的腐敗土壤。盡管新中國成立六十多年了，人民的文化素質(zhì)有了極大的提升，但是流傳了幾千年的封建意識的影響并沒有徹底清除，甚至在個別領(lǐng)導干部身上仍然反映得比較突出。例如，在封建社會，實行的是高度集權(quán)制和上尊下卑、等級森嚴的官僚制。各級官員，一至九品，上尊下卑，界限分明。在這種官僚體制中，官員級別越高權(quán)力越大，上級的意志決定一切。這樣的封建殘余思想依然侵襲著部分黨員干部。他們尊崇等級觀念，倡導自己對下級擁有絕對的權(quán)力，要求下級對上級的唯命是從，這是造成一些領(lǐng)導干部尤其是“一把手”走向?qū)?quán)、走向腐敗的重要根源。正如鄧小平曾指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第329、332頁。因此，在建立健全制度的同時，不能忽視文化建設(shè)、思想建設(shè)。首先，要對領(lǐng)導干部進行理想信念、民主作風、廉潔從政等教育。其次，要提高大眾的民主素養(yǎng)，民主意識。既對人民大眾進行馬克思主義民主觀的基本內(nèi)涵的教育和灌輸，又通過人民大眾親身參與重大議題的討論、論證，甚至決策的民主實踐，使人民大眾在頭腦中自覺形成民主地認識問題、分析問題、解決問題的路徑。再次，深化文化改革，大力弘揚中國特色社會主義先進文化，拋棄舊式官僚制文化，鏟除腐朽封建文化賴以滋生的土壤。

責任編輯：宋雪玲

＊本文系國家社科基金青年項目“完善黨代會代表提案制度研究”（13CDJ024）的階段性成果。

作者萬雪芬，女，中共杭州市委黨校副教授，同濟大學馬克思主義學院博士研究生（杭州 310024）。