商正松， 劉永霞， 申萬暾

(1.貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院， 貴陽 550081； 2.貴陽市兩湖一庫環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站， 貴陽 561400)

1997年，國家環(huán)?？偩?現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)在全國開展了創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市的活動(以下簡稱“創(chuàng)模”)，其目的是引導(dǎo)地方政府在推動城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷改善城市生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展道路。

2012年5月，貴州省委、省政府在全省第七次環(huán)保大會上要求貴陽市、遵義市、六盤水市、安順市、畢節(jié)市、銅仁市、凱里市、都勻市、興義市等9個城市在“十二五”末創(chuàng)建成國家環(huán)境保護(hù)模范城市，加快生態(tài)文明建設(shè)，此外，仁懷市根據(jù)城市環(huán)境建設(shè)和管理需要也主動提出“創(chuàng)?！蹦繕?biāo)，全省形成了“9+1”的“創(chuàng)?！备窬?。因此，全省共計有4個縣級市開展了“創(chuàng)?！惫ぷ?。

根據(jù)“創(chuàng)模”具體要求，縣級市在指標(biāo)上略有不同。鑒于此，本文擬在分析全國其它縣級市“創(chuàng)模”工作的特點，以對我省縣級市“創(chuàng)?！惫ぷ魈峁﹨⒖?。

1 “創(chuàng)模”指標(biāo)體系

創(chuàng)模體系緊緊圍繞著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)保形勢不斷更新，共經(jīng)過6次調(diào)整[1]。2011年1月18日，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈國家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實施細(xì)則(第六階段)〉的通知》(環(huán)辦[2011]3號)[2]。2011年1月27日，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈國家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建與管理工作辦法〉的通知》(環(huán)辦[2011]11號)[3]，進(jìn)一步明確了創(chuàng)建與復(fù)核的工作機(jī)制?！秶噎h(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實施細(xì)則(第六階段)》中規(guī)定，“創(chuàng)模”考核指標(biāo)共26項，分為基本條件、考核指標(biāo)兩部分，其中基本條件3項，考核指標(biāo)23項。23項考核指標(biāo)又分為社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)4項，環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)5項，環(huán)境建設(shè)指標(biāo)8項，環(huán)境管理指標(biāo)6項。指標(biāo)考核范圍包括三個層次：全市、市轄區(qū)和建成區(qū)，見表1。

表1 “創(chuàng)?！敝笜?biāo)考核范圍劃分表

地級市與縣級市在指標(biāo)考核時存在一定的差異。首先是考核范圍的不同，包括集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、公眾對城市環(huán)境保護(hù)的滿意率在內(nèi)的5個指標(biāo)，地級市考核市轄區(qū)范圍，縣級市則考核建成區(qū)；其次，清潔能源使用率等個別指標(biāo)對于地級市和縣級市有不同的考核內(nèi)容，相比之下地級市的考核標(biāo)準(zhǔn)更高。

2 全國縣級市“創(chuàng)模”現(xiàn)狀

截至2012年4月20日，全國共有84個城市(區(qū))獲得國家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號。其中縣級市28個，占總數(shù)的1/3，主要分布在東部沿海地區(qū)，以山東省和江蘇省居多，占全部縣級模范市的82.1%(見圖1)。集中于東部沿海城市的主要原因是由于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，對環(huán)保投入力度大，而且東部沿海地區(qū)地勢平坦、大氣擴(kuò)散條件較好等自然條件因素也是“創(chuàng)?！钡奶烊粌?yōu)勢[4]。

圖1 全國縣級環(huán)保模范城市分布

從命名時間來看，1997年，作為全國第一個被授予國家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號的城市——張家港市即為縣級市。2000年至2007年，在全國上百個城市“創(chuàng)?！钡谋尘跋拢灿?1個縣級市被授予國家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號(見圖2)。

圖2 歷年命名的縣級環(huán)保模范城市數(shù)量

從2011年1月開始實行《國家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實施細(xì)則(第六階段)》后，截止到2012年4月20日，共有22個城市(區(qū))獲得國家環(huán)境保護(hù)模范城市稱號或已經(jīng)通過現(xiàn)場復(fù)核。其中，地級市14個，縣級市7個，直轄市的城區(qū)1個。按地域劃分，東、中、西部地區(qū)國家環(huán)境保護(hù)模范城市比例為19:2:1，與縣級模范市全國分布情況一致。

3 貴州省“創(chuàng)?！笨h級市概況

在貴州省10個創(chuàng)模城市中，縣級市共有都勻市、凱里市、興義市和仁懷市4個城市，其中都勻市、凱里市、興義市分別作為黔南州布依族苗族自治州、黔東南苗族侗族自治州、黔西南布依族苗族自治州的州府所在地，都是各州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心；仁懷市是“國酒之鄉(xiāng)”，2013年7月1日起，成為貴州省直管市。這4個縣級市從基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)實力、信息流通等基礎(chǔ)實力都排在貴州省各縣(市、區(qū))前列。

4 縣級市“創(chuàng)?！钡膬?yōu)勢

4.1 考核范圍的縮小

在“創(chuàng)模”的考核指標(biāo)體系中，26項指標(biāo)的考核范圍不一，總共分為全市域、市轄區(qū)和建成區(qū)3個部分，面積大小排序為：全市域>市轄區(qū)>建成區(qū)。集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、城市生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、公眾對城市環(huán)境保護(hù)的滿意率等5個指標(biāo)的考核范圍都是市轄區(qū)。

按中華人民共和國憲法第三十條規(guī)定，縣級市不設(shè)市轄區(qū)，所以縣級市在“創(chuàng)模”考核中，涉及考核范圍為市轄區(qū)的指標(biāo)按照建成區(qū)來考核，考核范圍的縮小減輕了縣級市的創(chuàng)建壓力。

4.2 人口基數(shù)小

“創(chuàng)?！敝笜?biāo)體系中，考核經(jīng)濟(jì)社會的指標(biāo)一共有4項，分別從居民收入、環(huán)保投入、規(guī)模以上工業(yè)增加值能耗、GDP用水量、污染物排放強(qiáng)度幾個方面考核。據(jù)《2012年貴州省統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，仁懷市等4個城市的人均GDP都在2萬元以上，在全省88個縣(市、區(qū))的排名中靠前，高于全省地級市平均水平(見表2)。

由于貴州省4個“創(chuàng)模”縣級市人口基數(shù)小，產(chǎn)生的污染物較少，處理規(guī)模較地級市也相對較小，而且經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)。當(dāng)環(huán)保能力不足時，依靠各縣級市相對充足的資金建設(shè)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，而且建設(shè)規(guī)模較小，達(dá)標(biāo)過程中較地級市迅速。

表2 貴州“創(chuàng)模”縣級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況(2011年)

4.3 個別考核指標(biāo)的差異

在“創(chuàng)?！敝笜?biāo)體系中，“城市清潔能源使用率”這一項指標(biāo)對地級市和縣級市的考核標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異。對于地級市，城市清潔能源使用率是指城市清潔能源使用量與城市終端能源消費總量之比。要提高該項指標(biāo)，地級市需從根本上改變?nèi)心茉唇Y(jié)構(gòu)，需加以硬件工程措施；對于縣級市，是指轄區(qū)內(nèi)所有燃燒設(shè)備(鍋爐、窯爐、茶爐、大灶)使用清潔能源的臺眼數(shù)占燃燒設(shè)備總數(shù)的比例。相比地級市，縣級市可通過加強(qiáng)對市區(qū)內(nèi)燃燒原煤、蜂窩煤等行為的查處力度，對已使用清潔能源的燃燒設(shè)備進(jìn)行必要的技術(shù)改造，提高燃燒效率等管理手段來提高清潔能源使用率，達(dá)標(biāo)過程較地級市容易。

5 縣級市“創(chuàng)?！钡膲毫?/h2>

5.1 城市發(fā)展空間不足

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，城區(qū)人口增多，由于縣級市的城區(qū)面積較小，土地資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在供需矛盾。截至2011年底，除都勻市外，凱里市、興義市和仁懷市的建成區(qū)綠化覆蓋率均達(dá)不到35%的創(chuàng)模指標(biāo)要求，而且差距較大(見圖3)。由于貴州省的大部分城市是典型的山區(qū)城市，受地形、地貌、氣候及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的制約，城市綠化拓展空間不足也因此表現(xiàn)得更為突出。

圖3 各縣級市建成區(qū)綠化覆蓋率(2011年)

5.2 污染物排放的增加

隨著各“創(chuàng)?！笨h級市城市經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展、建成區(qū)面積、人口規(guī)模、能源與資源消費總量、“十二五”重大項目的建成投產(chǎn)等可能影響環(huán)境質(zhì)量的諸多因素，使得污染物排放量大增，水、大氣污染物減排的壓力以及環(huán)境保護(hù)的壓力也將隨之增長，給創(chuàng)建工作帶來較大的壓力。以興義市為例，根據(jù)《“十二五”主要污染物總量控制規(guī)劃編制技術(shù)指南》計算，到2015年，興義市總共預(yù)計新增COD排放量11 727.06 t，氨氮500.15 t(見表3)。

表3 各縣級市水污染物新增量預(yù)測表 t

按照興義市與黔西南布依族苗族自治州簽訂的《興義市“十二五”主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》，到2015年，興義市轄區(qū)內(nèi)COD和氨氮排放總量分別控制在10 600、1 045 t以內(nèi)。根據(jù)預(yù)測的新增量，需分別削減COD和氨氮為12 377.02 t和476.39 t，減排壓力較大。根據(jù)“創(chuàng)?！敝笜?biāo)體系，按期完成主要污染物總量削減任務(wù)是三項基本條件之一，是“創(chuàng)模”必備條件，較大的減排壓力給各縣級市政府提出了新的要求。

5.3 城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施亟待完善

隨著各地經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，人民生活水平有了顯著提高，但相應(yīng)的生活污水和工業(yè)廢水處理設(shè)施建設(shè)仍嚴(yán)重滯后。雖然興義市、都勻市、凱里市和仁懷市的人口基數(shù)較少，但是城市建設(shè)初期環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不足、城市污水管網(wǎng)覆蓋不全、生活垃圾清運系統(tǒng)不完善等因素，增加了“創(chuàng)?！钡碾y度。

5.4 城市綜合管理水平有待提高

由于個別地方未將環(huán)境保護(hù)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制，導(dǎo)致地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部重生產(chǎn)總值增長、輕環(huán)境保護(hù)，不重視環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)及其運營，一些地區(qū)污染治理工程進(jìn)展緩慢，邊治理邊破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化。急需創(chuàng)新管理體制和手段，推行城市管理人性化、精細(xì)化，及時解決人民群眾關(guān)心的難點熱點問題。

5.5 環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)水平亟待提高

由于各地政府對環(huán)保部門人員編制、辦公經(jīng)費等投入不足，各“創(chuàng)?！笨h級市的環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)均達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，都存在人員缺編、辦公用房面積不足、執(zhí)法設(shè)備不全等現(xiàn)象。而且各縣級市都未設(shè)立環(huán)境信息、環(huán)境宣教部門?？梢姡鞯丨h(huán)境監(jiān)管能力需按照環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步加強(qiáng)，才能滿足創(chuàng)模要求。

6 結(jié)論

“十二五”時期是貴州省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進(jìn)，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷史性跨越的關(guān)鍵時期，貴州省委、省政府以各中心城市“創(chuàng)?！睘橥剖郑龠M(jìn)全省環(huán)保工作的推進(jìn)，加快全省生態(tài)文明建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)互利互惠，協(xié)調(diào)發(fā)展。在全省“創(chuàng)?！钡谋尘跋拢紕蚴械?個縣級市雖然在考核范圍、指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)等方面有先天優(yōu)勢，但也存在著環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境管理水平低下等不利因素。各縣級市只有集全市之力，建立高效創(chuàng)建機(jī)制，狠抓 “創(chuàng)?！敝攸c工程，落實目標(biāo)責(zé)任制，才能在“十二五”末有望創(chuàng)成國家環(huán)境保護(hù)模范城市。

[1] 林逢春,燕華. 國家環(huán)境保護(hù)模范城市的時空演化及相關(guān)制度回顧分析[J]. 環(huán)境污染與防治,2009(03):88-92.

[2] 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于印發(fā)《國家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實施細(xì)則(第六階段)》的通知[EB/OL]. [2011-1-18].http ://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201101/t20110125_200178.htm.

[3] 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于印發(fā)《國家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建與管理工作辦法》的通知[EB/OL]. [2011-1-27].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201102/t20110212_200595.htm,.

[4] 姜文錦, 于雷, 王成新, 等. 國家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建新形勢研究[J]. 環(huán)境科學(xué)與管理, 2013, 38(11): 168-172.