周銳

2014年6月17日，由中國國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式施行。這意味著中國在加入WTO初期制定的《外商投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》在運行10年后宣告終結(jié)，中國對外商投資的管理開始進入新階段。

從全面核準(zhǔn)到普遍備案

相比于此前的暫行管理辦法，此番外商投資新規(guī)最大的不同，就是管控范圍縮小，管理部門下沉。

過去10年間，中國對外商投資項目采取事無巨細(xì)的管理模式。政府主要從維護經(jīng)濟安全、保障公共利益、市場準(zhǔn)入和資本項目管理等方面進行全面核準(zhǔn)。

此番頒布的投資新規(guī)改革了外商投資項目管理方式，將項目全面核準(zhǔn)改為有限核準(zhǔn)和普遍備案相結(jié)合的管理方式。

其中，除《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股要求的鼓勵類項目和限制類項目，以及屬于《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2013年本）》第一至十一項所列的外商投資項目實行核準(zhǔn)制外，其余外商投資項目均實行備案制。

業(yè)內(nèi)人士表示，在限制類項目之外，此次新規(guī)并沒有把鼓勵類項目放入備案的范圍，這顯示政府對放開外商投資的管控仍較為謹(jǐn)慎，不過，這已經(jīng)是朝著負(fù)面清單管理邁出的重要一步。

除了從全面核準(zhǔn)到普遍備案的變化，《管理辦法》對外商投資項目核準(zhǔn)、備案的條件也進行了大量簡化，不再對項目的市場前景、經(jīng)濟效益和產(chǎn)品技術(shù)方案等應(yīng)由企業(yè)自主決策的內(nèi)容進行審查，注重讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，賦予企業(yè)投資自主權(quán)，努力提高外商投資便利化水平。

在管控范圍縮小的同時，管理機構(gòu)也呈現(xiàn)出下沉的態(tài)勢?！豆芾磙k法》規(guī)定所有需要備案的外商投資項目均由地方政府投資主管部門負(fù)責(zé)，絕大多數(shù)外商投資項目將實現(xiàn)屬地化管理。

適應(yīng)外商投資新特點

發(fā)改委表示，之所以對外商投資管理規(guī)定作出調(diào)整，是因為隨著經(jīng)濟全球化的不斷深化、中國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展及開放型經(jīng)濟體系的日益完善，外商對華投資出現(xiàn)新情況和新特點。

具體分析，這些新情況和新特點在兩個方面表現(xiàn)得較為明顯。

其一是中國利用外資需要新的增長點。中國商務(wù)部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年1-6月，日本、美國、歐盟和東盟等主要經(jīng)濟體對華投資均出現(xiàn)不同程度的下降。

面對一些外媒關(guān)于“中國利用外資的黃金時代已經(jīng)結(jié)束”的觀點，中國商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽給予了駁斥，他表示，雖然上半年一些國家或地區(qū)對中國投資下降，但也有很多國家對華投資是增長的。數(shù)據(jù)表明，多數(shù)外資企業(yè)仍然看好中國的投資環(huán)境和商機。

雖然中國的投資環(huán)境和商機仍具有吸引力，但中國利用外資進入低速平穩(wěn)期的趨勢已然顯現(xiàn)。

內(nèi)地著名媒體人胡舒立就撰文對未來中國的投資環(huán)境或?qū)⒊霈F(xiàn)的“兩分圖景”表達(dá)了擔(dān)憂：一方面，允許外資進入的領(lǐng)域競爭激烈，高度飽和，人力成本的提高將使部分外資轉(zhuǎn)向其他發(fā)展中國家；另一方面，外資被限制進入的部門，因缺乏競爭而效率低下，由國有資本盤踞，既得利益固化。她表示，要避免這兩種情況出現(xiàn)，中國需要進一步打開外商投資之門。

其二是配合中國對外投資的需要。最近幾年，中國資本流出量已經(jīng)開始逐漸追近資本流入量。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國已成為世界第三大對外投資國，僅次于美國和日本。

上海外國語大學(xué)國際金融貿(mào)易學(xué)院院長章玉貴表示，中國從資本凈流入狀態(tài)向資本凈流出狀態(tài)切換，是中國由貿(mào)易與制造大國向產(chǎn)業(yè)與資本強國邁進過程中的現(xiàn)象性反映，某種程度上亦有助于中國提升對全球資源的配置能力。但為了避免資本凈流出趨勢加劇國內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化，中國迫切需要有一大批企業(yè)適時走出去，盡快嵌入全球產(chǎn)業(yè)與資本體系，提升中國對全球資本的影響力與控制力。

從當(dāng)前情況看，中國企業(yè)在加快走出去的過程中，遇到了各國形式各樣的管制和阻力。這一麻煩在未來也將呈上升趨勢。而解決問題的一個可行的路徑，就是通過投資協(xié)定的談判來實現(xiàn)兩個市場對等開放。

目前，中國與美國、歐盟已經(jīng)開始的“雙邊投資協(xié)定”（BIT）談判，中國的市場準(zhǔn)入問題將會是這些談判中的焦點，中國對外商投資管制的放寬也將成為中國政府為本國企業(yè)爭取利益的籌碼。

新思路：從政策洼地到“自由牧場”

值得注意的是，政府此番對外商投資管理規(guī)則的升級并非單兵突進，而是整體改革思路在具體領(lǐng)域的彰顯。

改革開放以來，從深圳到上海浦東，中國諸多經(jīng)濟特區(qū)吸引外資的競爭力都體現(xiàn)在中央賦予的優(yōu)惠所帶來的政策洼地。這種模式也被其他諸多城市效仿。這些城市通過壓低要素價格、忽視環(huán)境成本，強行制造“洼地”，在一些地方外資甚至享受到超國民待遇。

但這種靠“政策胡蘿卜”吸引投資的做法在中國經(jīng)濟增長遭遇資源環(huán)境瓶頸、人口紅利開始衰減、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型迫在眉睫的大環(huán)境下顯然已經(jīng)不再適用。

在上海自貿(mào)區(qū)的探索中，官方就已經(jīng)釋放了改變的思路：不通過“政策胡蘿卜”來作為吸引投資的籌碼，而是致力于通過減少管控，創(chuàng)造一個“自由牧場”來增強自身的吸引力。

中國財政部部長樓繼偉不久前也痛斥中國區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多，影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)。他表示，今后，除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。

除了政策的公平，讓內(nèi)資和外資享受公平的待遇也是政府政策目標(biāo)之一。中共十八屆三中全會通過的《決定》中明確提出，要實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。

對此，《管理辦法》在準(zhǔn)入管理上對外商投資探索試行國民待遇，即除《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的鼓勵類項目和限制類項目外，其余外商投資項目管理方式與內(nèi)資項目一致。從準(zhǔn)入管理的程序和要求方面看，外商投資項目核準(zhǔn)管理在申報材料、核準(zhǔn)條件及程序等方面的要求與內(nèi)資項目也基本一致。

挑戰(zhàn)：如何切實維護國家安全

此番發(fā)布的外商投資管理新規(guī)在放松管制的同時，也在一些地方加強了監(jiān)管力度，其中最引人關(guān)注的，就是把國家安全審查納入外商投資項目管理體系，要求實現(xiàn)相關(guān)管理制度有機結(jié)合，在深化改革和擴大開放的同時，切實維護國家安全。

國家安全審查并非世界各國的普遍做法。自美國在上世紀(jì)80年代啟動這一制度后，目前也只有德國、加拿大等國加入其中。

近年來，美國外國投資委員會（CFIUS）曾否決過中海油收購優(yōu)尼科（Unocal）、華為收購三葉系統(tǒng)等中國投資項目，引發(fā)了巨大的爭議。

事實上，中國也有自己的與國家安全相關(guān)的外商投資管理辦法，中國國務(wù)院辦公廳在2011年曾發(fā)布《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》。但過去3年里，該規(guī)定一直處于空置狀態(tài)，沒有一例和國家安全審查相關(guān)的案件披露。

這一局面出現(xiàn)的原因并非是“有法不依”而是“沒有必要”。過去10年間，中國政府從維護經(jīng)濟安全、保障公共利益、市場準(zhǔn)入和資本項目管理等方面，對外商投資項目進行全面核準(zhǔn)。既然所有外商投資項目都需要政府點頭，國家安全審查機制自然也無法發(fā)揮作用。

不過，外商投資新規(guī)的實施改變了這一狀況。審核范圍的縮小、審核層級的下降，意味著中國國家安全審查機制將成為政府守住外商投資管理底線的首要屏障。伴隨著對外商投資的國家安全審查走上臺面，業(yè)內(nèi)呼吁政府參照CFIUS，盡快做大跨部門的外商投資常設(shè)性國家安全審查機構(gòu)。

不過在學(xué)習(xí)CFIUS的同時，必須注意的是，該機構(gòu)近年來頻繁陷入將經(jīng)濟問題無端政治化、惡化投資環(huán)境的爭議，而這一點是中國必須考慮的因素。

對于如何繼續(xù)吸引外資，中國政府在以上海自貿(mào)區(qū)為代表的探索中嘗試了新的思路，不通過“政策胡蘿卜”制造資金洼地，而是通過放松管制增加資金的積極性。

在這種情況下，如果中國對外商投資的國家安全審查仍像現(xiàn)在一樣呈現(xiàn)出細(xì)節(jié)模糊、領(lǐng)域?qū)挿旱牟煌该魈攸c，必然會影響外商對中國投資環(huán)境的判斷。

因此，除了在機構(gòu)和執(zhí)法上參考CFIUS外，不少專家認(rèn)為中國最應(yīng)該借鑒的是其對國家安全審查的可視化努力。

要提高透明度，首先需要有明確的規(guī)則。美國在2007年通過《外國投資與國家安全法》，被認(rèn)為在一定程度上提高了CFIUS審查的問責(zé)性與公信力，中國未來也需要把國家安全審查納入法治框架內(nèi)。

其次是強調(diào)程序正義。2012年3月，三一重工的子公司收購了位于美國俄勒岡州海軍軍事基地附近的4座風(fēng)力發(fā)電廠項目，但在后續(xù)施工中卻被美國總統(tǒng)奧巴馬叫?！趭W巴馬簽發(fā)的總統(tǒng)令中，叫停的原因是“涉嫌威脅美國國家安全”。

當(dāng)?shù)貢r間7月15日，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院裁定，中國企業(yè)三一重工告贏了奧巴馬。

這次勝利雖然讓中國企業(yè)出了口惡氣，讓美國方面栽了個小跟頭，但值得注意的是，這一判決并不能改變受阻的交易，其更多地表明了美國司法體系對程序正義的關(guān)注，實際上是為美國泛政治化的國家安全審查做了辯護。

考慮到“威脅國家安全”是一個寬泛而模糊的說法，如何提高該審查機制的透明度未來將成為一個國家彰顯其良好外商投資環(huán)境的必要條件。因此專家提醒，在做好機構(gòu)配置的同時，圍繞著國家安全審查的相關(guān)立法也須及時跟上。