沈磊

(蘇州工業(yè)園區(qū)國有資產(chǎn)控股發(fā)展有限公司,江蘇蘇州 215028)

現(xiàn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)存在的問題及解決對策

沈磊

(蘇州工業(yè)園區(qū)國有資產(chǎn)控股發(fā)展有限公司,江蘇蘇州 215028)

開發(fā)區(qū)在我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了獨特的巨大作用，貢獻(xiàn)斐然。但是，筆者認(rèn)為我國開發(fā)區(qū)建設(shè)中還是存在的一些問題，主要表現(xiàn)土地利用粗放、引資質(zhì)量和水平不高、區(qū)域空間開發(fā)秩序混亂、環(huán)境風(fēng)險突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等。本文分析了導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因，并就開發(fā)區(qū)的發(fā)展提出了一些建議。

開發(fā)區(qū) 問題 對策建議

1 引言

開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，開發(fā)區(qū)建設(shè)水平是體現(xiàn)一個國家和地區(qū)社會文明程度的重要標(biāo)志。開發(fā)區(qū)是依托區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢或市場優(yōu)勢建立的，由制造業(yè)和服務(wù)業(yè)組成的企業(yè)分工明確、協(xié)作配套緊密、集群競爭優(yōu)勢明顯、功能布局優(yōu)化的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)始于1984年，最初主要為沿海開放城市中設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，根本任務(wù)是加快利用外資和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。1992年鄧小平南巡之后，開發(fā)區(qū)建設(shè)明顯提速，種類也從單一的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)擴(kuò)展到了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。

2 開發(fā)區(qū)建設(shè)存在的幾個問題

(1)粗放利用土地。盡管各級政府在開發(fā)區(qū)建設(shè)中通常會預(yù)先大面積圈占土地，然而，由于招商引資進(jìn)度難以控制，土地征而不用、久征不用就成為常態(tài)，從而造成土地資源的嚴(yán)重浪費。大量的用地被生活、綠化、公用建設(shè)和其他用途占用。

(2)引資質(zhì)量和水平不高。國家設(shè)立開發(fā)區(qū)的初衷是吸引外資和先進(jìn)技術(shù)，通過培育增長極帶動整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但從實際情況來看，開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確、引資效果與規(guī)劃目標(biāo)不相符等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

(3)區(qū)域空間開發(fā)秩序混亂。開發(fā)區(qū)的建設(shè)，必然會產(chǎn)生集聚效應(yīng)，使區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)甚至生態(tài)格局發(fā)生明顯改變。如果政府部門對區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等缺乏前瞻性的規(guī)劃，就極有可能出現(xiàn)開發(fā)秩序混亂、開發(fā)區(qū)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)難以融合等問題。

(4)環(huán)境風(fēng)險突出。許多工業(yè)園區(qū)的發(fā)展具有曲折的歷史，其最初選址可能沒有意識到將來發(fā)展的環(huán)境制約，待產(chǎn)業(yè)逐步積聚并發(fā)展壯大后，因當(dāng)初選址不合理而造成的環(huán)境制約日益凸顯，甚至成為區(qū)域重大風(fēng)險源和污染源，這類問題在化工園區(qū)非常突出。

3 開發(fā)區(qū)建設(shè)混亂的原因分析

(1)地方利益驅(qū)動，惡意競爭頻現(xiàn)。為了吸引外資，國家曾給予地方政府較大的自主權(quán)，允許開發(fā)區(qū)在項目審批、稅收、融資、土地使用等方面享有一定的優(yōu)惠政策。然而，在以GDP為導(dǎo)向的績效考核機(jī)制下，一些地方領(lǐng)導(dǎo)把開發(fā)區(qū)建設(shè)作為“政績工程”和“形象工程”，甚至把招商引資額作為政府官員的考核指標(biāo)。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，難以滿足需求。開發(fā)區(qū)是地方政府構(gòu)建的投融資平臺，基礎(chǔ)設(shè)施則是吸引外部資金的重要手段。然而，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一次性投入較大，而招商引資具有不確定性，再加上開發(fā)區(qū)的地域空間不斷擴(kuò)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，尤其是集中供熱、污水處理、中水回用、固廢處置等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施普遍難以滿足現(xiàn)實需求。

(3)規(guī)劃管控不力，空間擴(kuò)展加劇。我國的開發(fā)區(qū)選址普遍遠(yuǎn)離母城，因而其用地擴(kuò)張阻力較小。

4 規(guī)范開發(fā)區(qū)建設(shè)的對策建議

(1)對開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓。針對許多開發(fā)區(qū)目前存在的規(guī)模盲目擴(kuò)張、綜合效益不高、資源環(huán)境影響突出等問題，原批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)的部門應(yīng)對其進(jìn)行清理整頓。對于那些借開發(fā)區(qū)之名行圈地之實、園區(qū)土地長期閑置甚至用于房地產(chǎn)開發(fā)的，應(yīng)堅決予以查處，收回其閑置土地。在要素保障方面，要嚴(yán)格按照開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃的思路，對基礎(chǔ)保障設(shè)施進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃；在生態(tài)環(huán)境保障方面，要嚴(yán)格避免重復(fù)我國在改革開放以來的“先污染、后治理”的老路子，實行環(huán)境污染一票否決制，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路。

(2)加強(qiáng)入園企業(yè)準(zhǔn)入管理。抓住當(dāng)前創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)時代的機(jī)遇，走以高新技術(shù)為發(fā)展驅(qū)動力的“新型開發(fā)區(qū)”建設(shè)之路。開發(fā)區(qū)已經(jīng)逐漸邁入了人力資源和科技知識驅(qū)動的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)時代，開發(fā)區(qū)要抓住這一機(jī)遇，走出一條開發(fā)區(qū)的全新的建設(shè)之路，尤其是在項目引進(jìn)上，建設(shè)之初，就要把引進(jìn)“大、好、高”等優(yōu)質(zhì)高科技含量項目作為優(yōu)先目標(biāo)，把引入項目的科技含量作為引入項目的重要門檻之一，堅決遏制高耗能、高污染等落后產(chǎn)能進(jìn)開發(fā)區(qū)，堅決把發(fā)展?jié)摿Σ淮蟮穆浜螽a(chǎn)業(yè)項目排除在開發(fā)區(qū)之外。

(3)優(yōu)化開發(fā)區(qū)布局。推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式快速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)是推進(jìn)新型工業(yè)化的重要平臺，是開發(fā)區(qū)建設(shè)的依托，是開發(fā)區(qū)重點項目、重大資金、創(chuàng)新技術(shù)的集聚地，其科學(xué)高效的發(fā)展定位和發(fā)展目標(biāo)，對加大和轉(zhuǎn)化本地資源開發(fā)，對以科技促發(fā)展、創(chuàng)新促增長，對做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，吸引科技含量高、經(jīng)濟(jì)實力雄厚的企業(yè)進(jìn)入開發(fā)區(qū)發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。在整合過程中，防范環(huán)境風(fēng)險和保護(hù)人群健康應(yīng)成為優(yōu)化園區(qū)布局的主要考慮因素。對于工業(yè)園區(qū)外衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)、大氣環(huán)境防護(hù)距離內(nèi)或距離重大風(fēng)險源較近的居民點，應(yīng)盡快實施搬遷。

(4)加強(qiáng)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)主要加強(qiáng)三類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。首先是交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。我國的各類開發(fā)區(qū)主要布局于城市外圍，為保證內(nèi)外聯(lián)絡(luò)暢通，需要提高園區(qū)與主城之間，園區(qū)與主要交通樞紐之間道路的建設(shè)等級。其次是生態(tài)和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。工業(yè)園區(qū)作為區(qū)域增長極，入園產(chǎn)業(yè)一般技術(shù)含量較高，對于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有示范效應(yīng)，環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)該堅持高標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)通過綠地建設(shè)和景觀設(shè)計，營造良好的園區(qū)內(nèi)部環(huán)境；通過集中供熱、污水集中處理、固廢集中處置及規(guī)范的風(fēng)險防范設(shè)施建設(shè)等，盡可能減輕園區(qū)對外環(huán)境的不良影響。

5 結(jié)語

我國開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，地方政府直接介入開發(fā)區(qū)招商引資和規(guī)劃管理等活動，在利益驅(qū)動下，規(guī)劃的嚴(yán)肅性就難以保證，開發(fā)秩序混亂、土地利用效率不高、產(chǎn)業(yè)先進(jìn)性不強(qiáng)、環(huán)境風(fēng)險突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題也難以從根本上解決。建議國家應(yīng)逐步減輕經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)在地方政府績效考核中的比重，并通過制度層面的改革減少地方政府對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)。政府的作用應(yīng)主要體現(xiàn)在提供必要的軟硬件支持、維護(hù)公平的競爭環(huán)境以及對園區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入審核和制訂長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃等方面。

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