王 鵬

（重慶交通大學(xué) 交通運輸學(xué)院，中國 重慶 400074）

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象。隨著社會經(jīng)濟進步，二元結(jié)構(gòu)必然會向城鄉(xiāng)一元化發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是將城鄉(xiāng)間可利用的閑置資源充分調(diào)動和利用，實現(xiàn)資源的分配與整合，最終達到城鄉(xiāng)共贏的目的。其實質(zhì)是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機會，通過城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、政策調(diào)整、國民收入分配等手段，促進城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，增強城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進作用，縮小城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會實現(xiàn)均衡、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

重慶市大農(nóng)村與大城市共存，二元結(jié)構(gòu)明顯，中央給予重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革試點[1]，就是要充分整合利用廣大農(nóng)村的土地資源、人力資源、產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)各種社會經(jīng)濟要素、生產(chǎn)要素、資源要素，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

“暢通工程建設(shè)”是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)與重要組成部分。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，離不開城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（暢通工程建設(shè)）。進行暢通工程建設(shè)，盡快形成“內(nèi)連外達、便捷快速”的交通網(wǎng)絡(luò)，才能促進城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，從而達到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的。因此“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是目的，“暢通工程建設(shè)”是途經(jīng)，“暢通工程建設(shè)”的順利進行是完成“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的前提和基礎(chǔ)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的暢通工程建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，涉及到相關(guān)規(guī)劃的制定、所需資金的籌劃、具體建設(shè)工作以及后續(xù)管理等許多環(huán)節(jié)，故應(yīng)分別設(shè)置不同的機構(gòu)來對這些環(huán)節(jié)進行管理和運作，保障各個環(huán)節(jié)的順利進行。

1 當(dāng)前有關(guān)機構(gòu)設(shè)置

目前，重慶市負責(zé)暢通工程工作的有關(guān)部門有市政府下轄的重慶市暢通工程辦公室，它分為交通及配套設(shè)施建設(shè)的硬件暢通工程辦公室（硬辦）和道路交通管理的軟件暢通工程辦公室（軟辦）[2]。“硬辦”設(shè)在市城鄉(xiāng)建委的城鄉(xiāng)建設(shè)處和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處；“軟辦”則由重慶市交委下屬的市公路局、道路運輸管理局、交通行政執(zhí)法總隊及市公安局交警總隊共同管理。另外，還有市財政局、市規(guī)劃局以及城鄉(xiāng)建委和交委的規(guī)劃處等單位也在其中承擔(dān)部分工作，關(guān)于暢通工程建設(shè)任務(wù)的具體規(guī)劃則有市城鄉(xiāng)建委和市規(guī)劃局來編寫；市財政局負責(zé)接收國家對于建設(shè)所用的撥款和對撥款進行合理利用和下發(fā)。

2 當(dāng)前有關(guān)建設(shè)企業(yè)設(shè)置

目前，重慶市暢通工程的具體建設(shè)工作由重慶市國資委負責(zé)，由其下屬企業(yè)重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項目的投融資平臺“八大投”承擔(dān)建設(shè)。其中，八大投中涉及交通建設(shè)的公司有開投、高發(fā)、航發(fā)和交運等大型國有企業(yè)。

重慶市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）設(shè)置于2003年，由企業(yè)管理處、財務(wù)監(jiān)督與考核分配處、規(guī)劃發(fā)展處、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理處等相關(guān)機構(gòu)組成，其主要功能是對其下屬包括“八大投”在內(nèi)的國有大中型企業(yè)進行監(jiān)督與管理，來維護國家利益，維護企業(yè)依法享有的各項權(quán)利，防止國有資產(chǎn)流失。在暢通工程建設(shè)中，其任務(wù)主要是根據(jù)前期所做的暢通工程具體規(guī)劃，對下屬開投、高發(fā)、航發(fā)和交運等國有交通建設(shè)集團進行具體建設(shè)任務(wù)分派，對建設(shè)中涉及到的國有資產(chǎn)流動進行監(jiān)督和管理。

重慶城市交通開發(fā)投資有限公司（開投集團）經(jīng)重慶市人民政府批準成立于2009年4月，由重慶開投公司、公交集團、站場集團三大國企合并重組而成。其主要功能是承擔(dān)重慶市軌道、鐵路、機場、公交、站場及其基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、開發(fā)和管理等任務(wù)。在暢通工程建設(shè)中，其任務(wù)為根據(jù)國資委下派的任務(wù)進行各階段各地區(qū)所規(guī)劃的公路、鐵路及其附屬設(shè)施的投資與建設(shè)。重慶高速公路集團有限公司（高發(fā)司）是市政府設(shè)立的投融資集團，屬于重慶市大型國有獨資企業(yè)，公司受重慶市人民政府委托，重慶市國有資產(chǎn)管理委員會和重慶市交委所領(lǐng)導(dǎo)。其主要功能是負責(zé)全市高速公路的建設(shè)、營運、養(yǎng)護、融資等工作。在暢通工程建設(shè)中，其任務(wù)為根據(jù)國資委下派的任務(wù)進行內(nèi)環(huán)高速、外環(huán)高速以及市內(nèi)其他高速公路的投資與建設(shè)。

重慶航運建設(shè)發(fā)展有限公司（航發(fā)司）是2003年4月經(jīng)重慶市人民政府批準，由重慶市交委出資組建的國有獨資企業(yè)，作為重慶市水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資平臺，其主要功能是代表政府投資建設(shè)全市主要通航河流的水運基礎(chǔ)設(shè)施。在暢通工程建設(shè)中，其任務(wù)為根據(jù)國資委下派的任務(wù)進行沿江各港口碼頭以及航道的投資建設(shè)和管理。

重慶交通運輸控股有限公司（重慶交運）是2004年底，在重慶市屬國有水陸運輸企業(yè)的基礎(chǔ)上組建成立的市屬國有大型企業(yè)集團。其主要功能是從事道路客運（班車客運、區(qū)縣公交、出租汽車、客運站場經(jīng)營等）以及貨運物流（公路干線貨物運輸、集裝箱水陸聯(lián)運、載貨汽車滾裝運輸、大件運輸、物流配送、鐵路貨運代理及倉儲和碼頭經(jīng)營等）兩大板塊的工作。在暢通工程建設(shè)中，其任務(wù)為根據(jù)國資委下派的任務(wù)進行以城際客貨運、農(nóng)村客貨運、區(qū)縣公交為代表的跨區(qū)域客貨運網(wǎng)絡(luò)和客貨運站場網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃建設(shè)。

3 評價

現(xiàn)有的關(guān)于暢通工程建設(shè)的執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置就像將一個整體的任務(wù)進行分割，由不同部門進行分別工作。這樣的方式顯然存在一系列的問題，比如每個部門各自為政，互不溝通，所得出的各個階段成果不能接軌，其結(jié)果必然存在脫節(jié)和不協(xié)調(diào)的狀況，另外，相似任務(wù)的不同部門之間也容易出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象，既浪費了資源又降低工作效率。所以，應(yīng)該嘗試換個思路，采取適應(yīng)整體建設(shè)任務(wù)而分割整合各個部門，成立新的機構(gòu)的來完成任務(wù)的方法，進行暢通工程建設(shè)的任務(wù)。

4 新機構(gòu)設(shè)置的建議

在規(guī)劃制定方面，市政府要將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的暢通工程工作納入政府議事日程，城鄉(xiāng)建委和交委下屬的規(guī)劃處和市規(guī)劃局雖職能相似，但是側(cè)重點不同，城鄉(xiāng)建委的規(guī)劃處側(cè)重于對暢通工程的整體實施情況進行規(guī)劃，而交委的規(guī)劃處則側(cè)重于暢通工程在建設(shè)階段的規(guī)劃工作，故不能將二者撤銷，應(yīng)該抽調(diào)市規(guī)劃局部分人員與前二者規(guī)劃處相合并，組成暢通工程項目規(guī)劃處，機構(gòu)分為兩個方向：一個方向，按照國家《關(guān)于實施全國城市道路交通管理“暢通工程”的意見》[2]的要求，結(jié)合重慶市地方的實際情況，進行地方規(guī)章的制定；另一個方向，編制重慶市暢通工程實施規(guī)劃，在完成評審程序后，由政府批準組織實施，以指導(dǎo)市暢通工程的建設(shè)。

在資金籌劃方面，市財政部門應(yīng)該結(jié)合相關(guān)商務(wù)部門設(shè)立暢通工程專項資金管理處，一方面，積極爭取并接受國家及各級財政部門關(guān)于暢通工程建設(shè)的撥款；另一方面，可以通過投融資的方式來籌劃用于暢通工程建設(shè)所需的資金[4][5]，通過專門的資金管理機構(gòu)來運營暢通工程資金做到從多渠道籌集資金，又保證了這筆資金在暢通工程項目的建設(shè)上的正確和合理利用。

在具體建設(shè)方面，由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)處和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處職能相似，都具有指導(dǎo)和組織城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的功能，共同存在只會導(dǎo)致資源浪費和效率低下的問題，已經(jīng)沒有繼續(xù)并存的必要，所以將這兩個部門裁撤合并為暢通工程建設(shè)項目處。暢通工程建設(shè)項目處對市城鄉(xiāng)建委負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)其下屬的八個大型投資集團?！鞍舜笸丁币灾貞c城市交通開發(fā)投資集團為代表，承擔(dān)重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項目。新機構(gòu)根據(jù)各個集團的職能不同而在暢通工程建設(shè)中給予不同分工，并在施工過程中給予必要的監(jiān)督及檢查。從而保證暢通工程在建設(shè)的環(huán)節(jié)能夠高效安全，保質(zhì)保量的進行。

在管理方面，由于交通行政執(zhí)法總隊和市公安局交警總隊都屬于對交通參與者中駕駛員及行人的交通行為，即“人”的因素進行管理的機構(gòu)，職能相似但有分屬不同的單位領(lǐng)導(dǎo)，相互之間協(xié)調(diào)困難，故可以把交通行政執(zhí)法總隊與市公安局交警總隊進行一定整合，加上道路運輸管理局對車輛運行，即“車”的因素的管理、公路局對道路和其他交通設(shè)施設(shè)備，即“路”的因素的管理，三者共同組成暢通工程安全管理處。對駕駛員安全管理、交通部門車輛管理、道路運營管理進行統(tǒng)一部署，每個部門分別進行各自管理的同時，又能通過信息的交流與共享來相互配合，共管共贏。這樣既能充分發(fā)揮各職能部門的監(jiān)管作用，又能提高管理的效率。

5 結(jié)論

基于當(dāng)前重慶市政府有關(guān)機構(gòu)設(shè)置情況，并對其進行相關(guān)評價后，提出重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的暢通工程建設(shè)機構(gòu)保障的建議，新的機構(gòu)有針對性地被設(shè)置成規(guī)劃、財政、建設(shè)和管理幾個方向，裁撤多余的機構(gòu)，合并同職能的部門，將新的機構(gòu)都納入到城鄉(xiāng)建委的管轄之下，是管理更加的便捷，責(zé)任更加明晰，有利于暢通工程的順利進行。

［1］國辦發(fā)[2009]3號.國務(wù)院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見[Z].

［2］國辦發(fā)[2000]18號.關(guān)于實施全國城市道路交通管理“暢通工程”的意見[Z].

［3］周江評，梁文.從暢通工程看我國城市建設(shè)和交通管理等部門的合作協(xié)調(diào)機制[J].城市發(fā)展研究，2003（4）.

［4］趙朝霞.重慶發(fā)展的投融資模式研究[J].商業(yè)經(jīng)濟，2012（9）.

［5］劉斌.建立適應(yīng)城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展的財政體制[J].今日中國論壇，2008（6）.