政府資產負債表是全面反映政府資產負債狀況的會計報表。一張完整、清晰的政府資產負債表能夠清晰地反映出一國政府財力基礎的存量部分，對于政府間財政關系的進一步調整具有重要意義。中國1993年、1994年分稅制改革及之后的若干相關調整，對財政資源的劃分大都集中于稅收，而對國有礦產資源收入、國有土地相關收入、國有經濟收益等政府可支配財力的重要部分則較少涉及，使得大量的政府可支配財力事實上游離于財政分配體制外，不利于政府間財政關系的規(guī)范。產生這些可支配財力的源泉是國有土地、國有資源等政府資產，都是政府資產負債表中的重要內容。政府資產負債表從根本上體現了政府間財政關系進一步調整所需要劃分的財力總量和層次。

然而，中國現行所謂政府資產負債表存在許多缺陷，無法全面反映政府資產負債狀況，①許多學者的研究都指明了這一點，如趙建勇(1999)、陸建橋(2004)、李建發(fā)等(2006)、張國生(2006)等?？梢哉f目前中國尚無真正意義上的政府資產負債表。②財政部2010年制定發(fā)布了《權責發(fā)生制政府綜合財務報告試編辦法》，并于2010年和2011年分別在全國11個省試編以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告。這是很好的改革嘗試，但畢竟仍處于試點階段，并且是局部性的而非全局性的，并未改變目前中國尚無真正意義政府資產負債表的狀態(tài)。下文中提到的2013年新實行的政府會計制度則并未從根本上消除既有缺陷，政府資產負債表的編制方面依然缺乏操作層面的實質性內容。。因此，中國的政府資產負債表應當先解決“有無”問題，繼而逐步細化完善?；诖?，本文先構建中國政府資產負債表框架，③本文涉及的是中國政府總體的資產負債表，并非中央或地方層面的資產負債表。以此為基礎，估算了2010～2012年的中國政府資產負債規(guī)模。規(guī)模估算方面，重點在于政府資產，尤其是反映中國政府財力基礎的資產;由于2012年的許多相關數據還未公布，相應結果是通過推算給出的，所以本文以2011年為例，側重介紹估算的方法及過程。

一、構建中國政府資產負債表框架

(一)構建依據及總體思路。

由于沒有統(tǒng)一的標準，需要借鑒國內外各種相關資料和研究成果，作為構建中國政府資產負債表框架的依據。從影響性、重要性和代表性等方面考慮，國際方面的參考主要包括:國民賬戶體系、④包括1993年國民賬戶體系(下稱SNA1993)、2008年國民賬戶體系(下稱SNA2008)。政府財政統(tǒng)計體系、⑤指以IMF的《2001年的政府財政統(tǒng)計手冊》為代表的政府財政統(tǒng)計體系，下稱GFSM2001。國際公共部門會計準則(參見專欄1)，以及美國聯邦財務會計概念和準則(參見專欄1)。國內方面的參考則主要包括:現行政府會計相關制度(參見專欄2)、中國國民經濟核算體系。⑥指中國國民賬戶體系2002(下稱中國SNA2002)，以及國家統(tǒng)計局曾于1996年開始試編的中國國家資產負債表。此外還包括國內外已有相關研究等。⑦主要是涉及自行構建中國政府資產負債表的研究。較有代表性的有張春霖(2000)，叢樹海、鄭春榮(2002)，趙志耘、張德勇(2002)，張海星(2006)，李迅雷、王虎(2009)，沈沛龍、樊歡(2012)等。另外還有涉及中國國家資產負債表和中國主權資產負債表的研究，較有代表性的是曹遠征等(2012)、馬駿等(2012a、2012b)和李揚等(2012a、2012b)。

專欄1

國際公共部門會計準則(IPSASs)和美國聯邦財務會計概念和準則(FFACS)

國際公共部門會計準則(IPSASs)由國際會計師聯合會(IFAC)下設的國際公共部門會計準則理事會(IPSASB)制定并發(fā)布。IPSASB重點關注中央政府、地區(qū)性和地方政府、相關政府機構及其所服務的選民的會計和財務報告需求，并通過制定提供給全球范圍內的公共部門主體使用的高質量的會計準則來實現其目標。

由IPSASB制定的國際公共部門會計準則包含有關權責發(fā)生制下和收付實現制下財務報告的處理規(guī)定。權責發(fā)生制下的國際公共部門會計準則基于國際會計準則理事會(IPSB)發(fā)布的國際財務報告準則(IFRSs)中適用于公共部門的規(guī)定制定。國際公共部門會計準則也對國際財務報告準則中未作規(guī)定的公共部門特定財務報告問題進行規(guī)范。在國際財務報告準則適用于公共部門的范圍內，IPSASB將確保國際公共部門會計準則的規(guī)定與國際會計準則理事會發(fā)布的國際財務報告準則的規(guī)定相一致。截至目前(即2013年)，IPSASB共發(fā)布了32項基于權責發(fā)生制的國際公共部門會計準則。

美國聯邦財務會計概念和準則(FFACS)則由美國聯邦會計準則咨詢委員會(FASAB)制定，是美國聯邦政府通行的會計準則，主要由概念(Statement of Federal Financial Accounting Concepts，即SSFAC)、準則(Statement of Federal Financial Accounting Standards，即SFFAS)、解釋(interpretation)、技術性公告和技術性發(fā)布(Technical Bulletins、Technical Releases)等構成。

FFACS的發(fā)布始于1993年，當年共發(fā)布了1個概念(SSFAC1)和3個準則(SFFAS1－3)。此后，FFACS的概念每2年或4年發(fā)布一個;準則除了1994年、2002年和2007年外，每年至少發(fā)布一個。截至目前，FFASAB共發(fā)布了7個概念和45個準則，其中現行的美國聯邦會計準則和公告手冊截至2012年6月30日，包含了所有7個概念和43個準則。另外兩個準則(SFFAS44和SFFAS45)分別于2013年1月和7月發(fā)布，未包括在現行手冊中。

資料來源:根據《國際公共部門會計文稿手冊(2008)》、Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements 2013edition、FASAB Handbook of Federal Accounting Standards and Other Pronouncements，as Amended(as of June 30，2012)以及美國聯邦會計準則咨詢委員會網站(http://www.fasab.gov/)上的有關資料整理。

專欄2

中國現行的主要政府會計相關制度

在1988年之后、2012年年底之前，長期以來中國實行的政府會計相關制度主要由三者構成，即于1997年發(fā)布的《財政總預算會計制度》(財預字[1997]287號)、于1998年發(fā)布的《行政單位會計制度》(財預字[1998]49號)和于1997年發(fā)布的《事業(yè)單位會計準則(試行)》(財預字[1997]286號)。2012年12月6日，財政部又發(fā)布中華人民共和國財政部令第71號和第72號，公布了新的行政單位和事業(yè)單位會計準則，即《行政單位財務規(guī)則》和《事業(yè)單位會計準則》，并于2013年1月1日起正式實行。

《財政總預算會計制度》適用于中央，省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等各級財政部門的總預算會計?？傤A算會計是各級政府財政部門核算、反映、監(jiān)督政府預算執(zhí)行和財政周轉金等各項財政性資金活動的專業(yè)會計，主要職責是進行會計核算，反映預算執(zhí)行，實行會計監(jiān)督，參與預算管理，合理調度資金?？傤A算會計制度包括“總則”、“一般原則”、“資產”、“負債”、“凈資產”、“收入”、“支出”、“會計科目”、“會計結賬和結算”、“會計報表的編審”、“會計電算化”、“會計監(jiān)督”和“附則”共十三部分內容。

《行政單位財務規(guī)則》(2012年財政部令第71號)為了規(guī)范行政單位的財務行為，加強行政單位財務管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，保障行政單位工作任務的完成而制定，適用于各級各類國家機關、政黨組織(統(tǒng)稱行政單位)的財務活動。包括“總則”、“單位預算管理”、“收入管理”、“支出管理”、“結轉和結余管理”、“資產管理”、“負債管理”、“行政單位劃轉撤并的財務處理”、“財務報告和財務分析”、“財務監(jiān)督”和“附則”共十二部分內容。需要指出的是，在《行政單位財務規(guī)則》中，并無廢止《行政單位會計制度》的相關內容。

新的《事業(yè)單位會計準則》(2012年財政部令第72號)是為了規(guī)范事業(yè)單位的會計核算，保證會計信息質量，促進公益事業(yè)健康發(fā)展而制定，適用于各級各類事業(yè)單位。包括“總則”、“會計信息質量要求”、“資產”、“負債”、“凈資產”、“收入”、“支出或費用”、“財務會計報告”和“附則”共九部分內容。在新的《事業(yè)單位會計準則》中，第四十九條廢止了舊的《事業(yè)單位會計準則(試行)》(財預字[1997]286號)。

資料來源:根據《財政總預算會計制度》(財預字[1997]287號)、《行政單位會計制度》(財預字[1998]49號)、《事業(yè)單位會計準則(試行)》(財預字[1997]286號)、《行政單位財務規(guī)則》(2012年財政部令第71號)和《事業(yè)單位會計準則》(2012年財政部令第72號)整理。

本文構建中國政府資產負債表的總體思路為:將國內外各種可供參考的資料作為構建的理論參考和現實依據。在這些資料的基礎上，綜合考慮各種因素，選擇并調整資產負債表中的組成項目，構建中國政府資產負債表。

(二)構建資產方。

1.基本思路。構建資產方的基本思路是:先給出中國政府資產的定義并劃定資產類別，然后總結所有可能納入資產方的資產項目，最后按照定義和各種相關標準進行判斷，選擇納入資產方資產項目，并根據類別劃分等進行相應調整，從而構建中國政府資產負債表的資產方。

2.政府資產的定義和范疇。無論是官方還是學界，目前幾乎都沒有關于中國政府資產的統(tǒng)一的定義?？傤A算會計制度、新舊行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度中雖然有關于資產的定義，但分別僅針對以一級財政、行政單位資產和事業(yè)單位資產，局限性較強，且都不同程度上存在缺陷。從而，究竟什么樣的資產屬于中國政府資產，究竟哪些資產屬于中國政府資產之類的問題長期處于模糊狀態(tài)，中國政府資產的范疇、邊界都不十分清晰?；谶@樣的實際情況，本文綜合借鑒前述國內外各方面與政府資產的定義或范疇有關的內容，結合中國的實際情況，給出中國政府資產的完整的嚴格定義。

總體上看，國內外各種資料及相關研究對政府資產定義存在幾個主要共同點:第一，都強調資產是一種資源。第二，都強調主體的控制或占有。①除FFACS外，其他方面的表述均指主體對資源本身的直接控制或占有。第三，都強調或隱含未來能獲得經濟利益或提供服務的能力。并且，各種資產定義大都可納入IPSASs和FFACS所定義的資產范疇中。因此可以基于資源、主體、控制或擁有、經濟利益或服務潛能這幾個主要的共同要素，并結合中國現實，給出中國政府資產的定義。

綜合各方面因素，本文將政府資產定義為:由中國政府控制的包含經濟利益或服務潛能的資源。其中，中國政府作為主體，包含兩層含義。一是指政府總體，二是指政府組成部分。前者是后者的集合，是最終主體。政府組成部分包括各種行政單位，非營利性事業(yè)單位，使用行政事業(yè)編制或經費來源主要是國家財政撥款的社會團體，以及由國家撥款建立、主要資金來源為國家撥款的基金會。還包括社會保障基金，其中全國社會保障基金作為單獨的主體，但不包括中央銀行。②中央銀行不作為政府資產的主體，并不意味著政府資產負債表中完全不反映中央銀行的資產負債狀況。本文認為央行的資產負債狀況不在政府資產負債表的主表中反映，但應在附注中予以反映?？刂茀⒄誌PSASs和FFACS中的界定，是指中國政府能夠從該資源中獲得經濟利益或服務，并且能夠排除、禁止或制約其他主體從該資源中獲得相應的經濟利益或服務。這樣，本文所構建政府資產負債表中的資產方實質上是政府組成部分控制的包含經濟利益或服務潛能的資源的歸并，匯集了由中國政府總體控制的包含經濟利益或服務潛能的資源。

基于這一定義，對政府資產和國有資產這兩個范疇進行比較和辨析是必要的。在已有研究中，既有研究將政府資產等同于國有資產;也有研究認為政府資產與國有資產是兩個不同的概念，二者不能混淆;還有研究認為雖然國有資產與政府資產不同，但二者的范疇可等同。可見，各方的看法莫衷一是，沒有定論。而按照本文定義，可確認所有國有資產都是政府資產。不僅是范疇上符合，而且性質上也符合。從中國現實情況看，所有國有資產都是由中國政府控制的，或者至少可認為是由中國政府總體控制的，因為政府可從中獲得經濟利益或服務，同時也能排除、禁止或制約其他主體從中獲得相應的經濟利益或服務。

同時，本文定義的政府資產范疇上不僅限于國有資產，例如，工會資產。工會資產不是國有資產(參見專欄3)。但作為人民團體之一的工會是本文界定的作為政府資產主體之政府組成部分。同時，《中華人民共和國工會法(修正)》規(guī)定“工會的財產、經費和國家撥給工會使用的不動產，任何組織和個人不得侵占、挪用和任意調撥”，工會資產由工會控制也應無疑問。按照本文界定，不屬于國有資產范疇的工會資產，應當屬于本文定義的政府資產范疇。

專欄3

工會資產不是國有資產

1993年《中華全國總工會 國家國有資產管理局關于工會資產界定與管理有關問題的通知》中確認“各級總工會及其所屬企、事業(yè)單位資產的界定，比照國家國有資產管理局、國務院清產核資領導小組辦公室、財政部、中華全國總工會聯合下發(fā)的國資法規(guī)發(fā)[1993]15號《關于清產核資中全民所有制企業(yè)中工會資產清查登記有關問題的通知》的規(guī)定辦理。即，由工會經費(包括會員繳納的會費、行政按國家規(guī)定撥繳的工會經費、政府及行政方面的補助、工會所屬企事業(yè)收入、社會捐贈、外國援助等其他收入)形成的資產，屬于工會資產，不進行國有資產登記，由工會組織進行財產清查登記和管理。工總財字[1992]27號文中與此規(guī)定相抵觸的應停止執(zhí)行”。

2008年《財政部 中華全國總工會關于各級總工會及所屬事業(yè)單位資產產權界定問題的通知》中也確認“凡由工會會員繳納的會費，建立工會組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機關按每月全部職工工資總額的2%向工會撥繳的經費，工會所屬企業(yè)、事業(yè)單位上繳的收入，及工會自籌資金等其他收入形成的資產，屬于工會資產，應作為工會資產登記入賬”;并確認“凡由國家撥給各級總工會及所屬事業(yè)單位使用的資產，屬于國有資產，應作為國有資產登記入賬”、“凡由國家撥付資金形成的資產，屬于國有資產，應作為國有資產登記入賬”;同時還確認“由不同資金來源形成的資產，應根據不同資金來源所占份額，明確其產權性質，分別作為國有資產和工會資產登記入賬”。

由以上相關文件的內容，可以確定工會資產不屬于國有資產的范疇。但需要注意的是，工會資產不是國有資產，并不是說工會沒有國有資產。實際上，工會的資產至少包括了國有資產和工會資產兩類資產。

資料來源:根據中華全國總工會、國家國有資產管理局，《中華全國總工會 國家國有資產管理局關于工會資產界定與管理有關問題的通知》(工總財字[1993]66號)、財政部、中華全國總工會，《財政部中華全國總工會關于各級總工會及所屬事業(yè)單位資產產權界定問題的通知》(財行[2008]82號)整理。

3.政府資產的分類。從國內外資料及相關研究的情況看，對政府資產類別劃分的一致程度比較低。例如，IPSASs與FFACS的分類標準幾乎完全不同。國內方面的分類有一些相似或相同之處，但更多是依據各自所關注的重點進行分類，也未形成比較統(tǒng)一的分類。

專欄4

IPSASs和FFACS下對政府資產類別的劃分

IPSASs下的資產負債表，主要是依據流動性的不同，將資產劃分為流動資產和非流動資產兩類;并且要求主體在所提供的財務狀況表(即資產負債表)中，將流動資產和負債，以及非流動資產和負債作為單獨的類別列報。

在FFACS的相關規(guī)定中，一方面，強調“報告主體(reporting entity)持有，并有權在其運營(operations)中使用的資產，應該與主體雖然持有，但無權使用的資產分開列示”，從而將資產分為主體資產(entity assets)和非主體資產(non-entity assets)兩類。另一方面，強調區(qū)分資產是產生于聯邦政府主體之間發(fā)生的交易，還是產生于聯邦政府主體與聯邦政府以外的主體發(fā)生的交易，從而將資產分為政府內部資產(intragovernmental assets)和政府資產。這與IPSASs有較大不同。

資料來源:Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements 2013edition以及 FASAB Handbook of Federal Accounting Standards and Other Pronouncements，as Amended(as of June 30，2012)。

因此，本文基于現實情況將中國政府資產分為兩大類:財力性資產和服務性資產。前者是指轉化為可用財力的可能性較大和蘊含的財力潛能較高的資產，在實際中往往被用于提供或轉化為政府財力。后者是指轉化為可用財力的可能性較小和蘊含的財力潛能較低的資產，在實際中往往被直接用于提供公共服務，或者維持政府機構的日常運營等。這一分類所依據的主要標準是轉化為可用財力的可能性和蘊含的財力潛能的大小，但在具體歸類時并不絕對。①各項資產轉化為可用財力的可能性和蘊含的財力潛能的相對大小，是基于本文的主觀判斷。某些被歸入服務性資產的資產，實際轉化為可用財力的可能性或者蘊含的財力潛能的大小，可能會超過某些被歸入財力性資產的資產。因此，本文在具體劃分時仔細甄別，以盡量減少這種情況出現。政府資產分為財力性資產和服務性資產兩類，體現了中國政府資產以及中國政府財力基礎的特點。

4.納入資產方的項目和資產方的構建。構建資產方的最后一步，在于選擇納入資產方的資產項目。首先對現有各種可能歸屬于中國政府資產的資產項目進行總結，結果如表1所示。

續(xù)表

其次，對表1中的17類資產項目進行判斷。這十七類政府資產項目，涵蓋了絕大多數可能或應當納入政府資產負債表的政府資產。從前述政府資產的定義看，這些資產項目的內容都全部或部分與前述政府資產的定義相符合，故滿足納入資產方的基本要求。但這并不意味著必然進入資產方，一是這些來自不同來源的資產項目在范疇上相互間存在交叉重復的情況，二是這些資產項目中有一些資產部分或全部不宜納入資產負債表的主表(資產方屬于主表范疇)，而應當在附注中進行反映。這樣，綜合考慮 FFACS、IPSASs等的有關標準和中國實際等各種因素，并經過剔除相互交叉重合等問題的進一步調整后，納入資產方的項目整合成六項:國有經濟、金融資產、存貨及相關資產、固定資產、資源性資產和無形資產。

其中，國有經濟包括企業(yè)的國有凈資產、①國有凈資產是指所有者權益中歸屬國家所有的部分。金融機構的國有凈資產兩項。金融資產包括財政性金融資產、全國社保基金和其他金融資產。固定資產的構成較復雜，包括基礎設施和其他固定資產，在本文的框架中，主要是指行政事業(yè)單位的固定資產，不包括國有企業(yè)的固定資產(因為已經反映在國有經濟中)。資源性資產則分為土地資產、礦產資產、森林資產和水資產四項。在類別劃分上，金融資產、固定資產、存貨及相關資產屬于服務性資產。國有經濟和資源性資產屬于財力性資產。而無形資產中可能既有屬于服務性資產的部分，又有屬于財力性資產的部分，因此同時出現在兩方之中。②本文界定的無形資產不包括可歸屬其他資產項目的無形資產，如國有企業(yè)凈值中反映的無形資產價值。具體如表2所示。

此外，地方融資平臺的資產需要進一步說明。目前地方融資平臺的定位是比較模糊的。如果平臺被定位為國有企業(yè)，那么在本文框架下，其資產就主要反映在財力性資產下，歸入國有經濟中的企業(yè)的國有凈資產部分。如果平臺不被定位為國有企業(yè)，③如果地方融資平臺不被定位為國有企業(yè)，那么會被定位為事業(yè)單位、非營利組織、非企業(yè)單位等單位中的哪一種，目前尚無法判斷。那么在本文框架下，其資產就主要反映在服務性資產下，按性質分別歸入金融性資產、固定資產和存貨及相關資產三個部分。

后一種定位的情況比較復雜，需進一步解釋。具體說來，地方融資平臺的主要資產是土地和其所建設的各種道路、橋梁、水利設施、市政設施等。其土地只有兩種類型，一種是已經用作建設用地的部分，一種是尚未用作建設用地的部分。前者的價值必然作為固定資產的附著土地，進入固定資產;后者的價值則必然進入資源性資產中的土地資產部分。融資平臺的道路、橋梁、水利設施、市政設施等，必然進入固定資產中的基礎設施;融資平臺的辦公樓等其他固定資產，則必然進入固定資產中的其他固定資產。融資平臺的現金、存款等，必然進入金融資產。

表2 本文構建的資產方情況

(三)構建負債方。

1.基本思路。與政府資產的情況不同，國內外對政府負債已經有了許多共識，國內對中國政府負債的研究已經形成了較為統(tǒng)一的框架。因此對負債方的構建思路主要是借鑒和利用已有研究成果，通過直接整合各政府負債項目來構建負債方。

2.政府負債項目的總結。綜合國內已有的政府負債相關研究，可以得到目前可能納入中國政府資產負債表負債方的負債項目。詳細情況如表3所示。

3.納入負債方的負債項目和負債方的構建。表3列出了大多數國內已有研究所涉及的主要的政府負債項目，基本上涵蓋了中國目前主要的政府負債項目。但與政府資產的情況類似，這些政府負債項目也有許多交叉重復，特別是地方政府負債這一項目中，有許多內容是與其他政府負債項目重復或重合的;還有一些負債則在不同程度上不宜納入資產負債表主表，因此需要進一步調整。調整后的納入負債方的負債項目共九項，分別歸屬直接負債、隱性和或有負債兩部分。

直接顯性負債包括:(1)國債余額。(2)地方政府負債中的直接顯性負債。(3)國務院部委所借外債。(4)中資金融機構承擔的外國政府貸款。隱性和或有負債包括:(1)其他公共部門發(fā)行的債券。按照賈康、趙全厚(2000)、劉尚希、趙全厚(2002)和劉尚希(2005)的口徑，主要包括政策性銀行、原鐵道部發(fā)行的債券等。(2)地方政府債務中的隱性和或有負債。(3)國有金融機構不良資產。包括按照孫濤、張曉晶(2007)口徑的以不良資產轉化形式存在的或有負債。(4)外債余額中的其他部分。包括中外資銀行、中外資企業(yè)等私人部門所欠外債余額中，除了外國政府貸款外的其他部分。(5)政府和部門的擔保(非地方)。另外，由于是否將隱性養(yǎng)老金負債納入資產負債表的爭議較大，因此在框架構建中以隱性養(yǎng)老金負債為主的社?；鹑笨诜湃敫阶⒅蟹从?。①之后在規(guī)模估算中將社?；鹑笨诜湃胫鞅碇幸黄鸸浪恪＞唧w情況如表4所示。

表3 各種政府負債項目總結

(四)完整的中國政府資產負債表框架。

綜合表2和表4，就可以得到完整的中國政府資產負債表框架，如表5所示。

表5反映了本文構建的中國政府資產負債表的基本框架。但這一框架還不是政府資產負債表的全部，僅僅是主表的部分。完整的政府資產負債表除了主表，還應包括資產負債表附注。本文因篇幅限制省略了與附注有關的內容，但并非否定附注的重要性。附注是(政府)基本財務報表不可缺少的一部分，附注所反映的內容往往是不應或不適合在資產負債表主表中反映的內容，但這些內容又十分重要，如果缺少將可能導致對資產負債表內容的誤判。

表4 本文構建的負債方情況

表5 本文構建的中國政府資產負債表框架

二、中國政府資產規(guī)模估算:以2011年為例

依前述，在規(guī)模估算方面本文主要以2011年的情況為例，即估算2011年中國政府資產負債表的資產和負債規(guī)模。

(一)對服務性資產的討論。

按照表5，服務性資產包括金融資產、固定資產、存貨及相關資產和無形資產。以下討論2011年服務性資產的情況。

1.金融資產:可自相抵消的金融資產。金融資產包括財政性金融資產、全國社?；鸷推渌鹑谫Y產。財政性金融資產包括各級財政部門持有的財政性存款、有價證券、各種應收預付款等;其他金融資產主要包括行政單位、非營利性事業(yè)單位等政府組成部分(包括地方社?；?持有的現金、銀行存款、有價證券等。在上述金融資產中，有許多是類似專欄4中FFACS中定義的政府內部資產，就政府總體而言，這部分金融資產是可以與相應的政府負債自相抵消的(參見專欄5)。對于這些金融資產，本文的處理是在主表中反映未抵消的資產負債情況，同時將可抵消掉的資產和負債的詳細情況在附注中予以反映。①由于篇幅所限本文省略與附注有關的內容，所以對此本文中僅作必要的簡單說明。下文類似情況都同樣處理，不再贅述。

2.金融資產:政府存款。除可與相應負債相抵消的金融資產外，財政性金融資產和其他金融資產中，剩余部分主要包括現金、各種存款、除國債以外的證券等。其中總量最大的是各種存款。其他的部分如現金的規(guī)模相對較小，且比較缺乏統(tǒng)計資料。因此本文只考慮財政性金融資產和其他金融資產中的各種存款(以下合稱政府存款)，不分析其余部分。

專欄5

可與相應負債自相抵消的金融資產

在金融資產中，有一部分是與政府資產的主體之間的交易有關，包括兩種:一種是政府組成部分持有的國債。例如，財政部門持有的有價證券是指中央財政以信用方式發(fā)行的國家公債，行政單位持有的有價證券是指行政單位用結余資金購買的國債，非營利性事業(yè)單位的債券投資中應當包含國債投資。此外，地方社?；鸷腿珖绫；鸲汲钟袊鴤Y產，一些社會團體、基金會也可能持有一些國債。從政府總體來看，這些國債屬于政府總體內部形成的債權債務?？紤]資產負債關系，在政府資產負債表中，對于資產方的這些國債資產，負債方都同時存在與之對應的等量的國債負債。這些國債資產可與負債方國債余額中的相應部分抵消，雖然構成政府資產的總量，但不會增加政府資產的凈值。

另一種是政府組成部分之間形成的債權債務關系。以與財政部門有關的金融資產為例。財政部門與財政部門即上下級財政之間，以及財政部門與其他政府組成部分之間，因財政資金的往來結算或者繳撥而形成了許多債權和債務，主要涉及財政性金融資產中的暫付及應收款項、預撥經費等。這些都屬于財政部門的資產，事實上是財政資金在政府體系內部的流動。從資產負債關系看，對于財政部門所持有的這些資產，其他相關政府組成部分都同時存在與之對應的等量負債。當將所有政府組成部分歸并為政府總體時，這些資產負債就會對抵消除，因此這部分資產同樣不增加政府凈值。而且與國債資產不同，這部分金融資產不應當出現在主表中，從而不構成政府資產的總量。這一類金融資產還包括行政單位與其他政府組成部分間形成的暫存款、非營利性事業(yè)單位與其他政府組成部分間形成的各種應收預付款等。

資料來源:部分相關內容來自《財政總預算會計制度》(財預字[1997]287號)、《行政單位會計制度》(財預字[1998]49號)、《行政單位財務規(guī)則》(2012年財政部令第71號)和《事業(yè)單位會計準則》(2012年財政部令第72號)。

政府存款來源于中國人民銀行2011年的“金融機構本外幣信貸收支表(按部門分類)”。該表包括六類存款，即住戶存款、非金融企業(yè)存款、機關團體存款、財政性存款和其他存款和非居民存款。①2010年為五類，不包括非居民存款，且“財政性存款”為“財政存款”。顯然政府存款僅存在于財政性存款和機關團體存款中。財政性存款全部是政府資產。機關團體存款的性質未知，央行在該收支表中對其提供的英文翻譯為“Deposits of Government Departments＆ Organizations”，照此理解，機關團體存款也應當全部是政府資產，但與本文界定的政府資產仍可能存在一定出入。由于缺乏進一步深究的必要資料，因而本文按照央行口徑進行估算，即政府存款為財政性存款和機關團體存款之和，2011年的金額為 135 752.8億元。

3.金融資產:全國社會保障基金。有關全國社會保障基金的資產的情況，可從全國社?；鹄硎聲W站上發(fā)布的基金年度報告中獲得。由于構建的資產負債表框架中負債方并無有關全國社會保障基金運營負債的項目，因此金融資產下的子項全國社?；鹬环从橙珖鐣Ｕ匣鸬臋嘁?。根據2011年報的數據，截至2011年年末，全國社?；鸬臋嘁婵傤~為8385.58億元，其中全國社?；饳嘁?651.41億元，個人賬戶基金權益657.93億元，基金公積116.37億元，報表折算差額為－40.14億元。

專欄6

社?；饡芾淼幕?/p>

根據國務院及財政部、人力資源和社會保障部的規(guī)定，社?；饡芡泄芾硪韵禄?

全國社會保障基金(以下簡稱全國社保基金)為中央政府集中的國家戰(zhàn)略儲備基金，由中央財政撥入資金、國有股減持或轉持所獲資金和股權資產、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益構成。

做實個人賬戶試點省市基本養(yǎng)老保險個人賬戶中央補助資金(以下簡稱個人賬戶基金)為社?；饡茏鰧崅€人賬戶試點省(自治區(qū)、直轄市)委托管理的個人賬戶資金及其投資收益。根據財政部、人力資源和社會保障部《做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中央補助資金投資管理暫行辦法》和社保基金會與試點省(自治區(qū)、直轄市)簽署的委托投資管理合同，納入全國社保基金統(tǒng)一運營，作為基金權益核算。

資料來源:全國社會保障基金理事會網站(http://www.ssf.gov.cn/)，《2011年全國社會保障基金年度報告》。

4.固定資產、存貨及相關資產和無形資產。除了金融資產外，服務性資產中還包括了固定資產、存貨及相關資產和無形資產。這三項資產均可以從《中國會計年鑒》中獲得。該年鑒統(tǒng)計的對象是全國近80萬家預算單位，這些預算單位分為行政單位、事業(yè)單位、企業(yè)化管理事業(yè)單位和非營利組織四類，基本上就是通常所說的行政事業(yè)單位，與本文定義的政府組成部分也比較接近。根據《中國會計年鑒2012》的數據計算，2011年這四類預算單位的固定資產合計為65 820.74億元，存貨及相關資產合計為2191.4億元，無形資產合計為586.45億元。①在本文框架中，無形資產既存在于服務性資產中，也存在于財力性資產中。但在估算中，對于所使用的數據來源無法判斷無形資產的歸屬。因此本文的處理是無形資產都放在服務性資產中，財力性資產中不再估算無形資產。

需要說明的是，地方融資平臺的資產也很可能在固定資產中有相當程度的反映，主要是地方融資平臺的道路、橋梁、水利設施、市政設施等基礎設施類固定資產(包括附著土地)。②除這里的各種基礎設施外，地方融資平臺的主要資產還可能有未被作為建設用地使用的土地。這部分資產的價值，則包括在后面的資源性資產中對國有土地進行的估算中。考慮交通廳、水利廳等與各種基礎設施相對應的行政(事業(yè))單位，易見，這些單位的固定資產統(tǒng)計中，很可能已經包括了各種基礎設施?；蛟S地方融資平臺本身的整體財務情況不為或者難為外界所知，但這些平臺最主要資產中的一部分，卻很可能已經反映在《中國會計年鑒》的統(tǒng)計中了。③如果認為這部分資產的價值過低，那主要是估價方法等方面的問題。本文不排除價值低估的可能性，并且，在被省略的附注中也提到了相應的問題。

5.服務性資產的估算結果。為直觀，將2011年服務性資產的估算結果反映在表6中。

(二)對財力性資產的估算。

按照表5，財力性資產包括國有經濟、資源性資產和無形資產。依前述，本文估算2011年的國有經濟和資源性資產的情況。出于數據可得性的限制，對于資源性資產，本文僅估算土地資產，以及礦產資產中石油天然氣資產的價值。

1.國有經濟:需要盡量避免重復計算。在對國有經濟的討論中，需要特別注意重復計算的情況。這一點是受到樊綱和姚枝仲的研究的啟發(fā)。樊綱、姚枝仲(2002)指出:“在合并生產單位的資產總額以得到全社會的資產總額時，存在一些重復計算的部分。因為一個生產單位的負債既對應著本單位的資產，又對應著另外一個生產單位的資產;同時，所有的股權及股票投資既是投資方的資產，又是受資方的資產和所有者權益。因此，在加總各單位的資產總額時，有相當于負債總額和股權股票投資的部分被重復計算。從生產單位的資產負債情況得到全社會的資本總額的正確方法應該是:資本總額=各單位凈資產之和－各單位股權和股票投資之和”。

表6 2011年服務性資產的估算結果 億元

按照本文建立的框架，國有經濟中采用的是凈資產，因此一項負債對應多項資產的重復情況可避免。但是股權和股票投資的情況仍需謹慎處理，注意剔除重復部分?，F實中，股權和股票投資一般有三種情況。即企業(yè)之間、金融機構之間，以及企業(yè)和金融機構之間的股權和股票投資，在政府資產的整體框架下，需特別注意此類重復。

2.國有經濟:企業(yè)的國有凈資產。企業(yè)的國有凈資產可以直接從財政年鑒中獲得，因為在年鑒的統(tǒng)一口徑下，可能存在的企業(yè)之間的股權和股票投資造成的重復應當已經剔除。按照《中國財政年鑒2012》，截至2011年年末，全國13.6萬戶國有企業(yè)的國有資產總額為217 307.7億元。

3.國有經濟:金融機構的國有凈資產估算對象的選取。金融機構國有凈資產的情況則非常復雜。股權和股票投資交叉重復的情況極為普遍。在本文框架下，僅僅考慮金融類企業(yè)的國有凈資產是十分草率的做法。首先，企業(yè)國有凈資產的價值中包含了企業(yè)對金融機構的股權和股票投資，并未剔除。因此，在對金融機構國有凈資產的討論中，就必須考慮這類投資所造成的重復情況。這一部分缺少公開的統(tǒng)計資料，是一個較難處理的方面。其次，金融機構對企業(yè)、金融機構之間同樣存在股權和股票投資，也構成重復的情況。這些重復的情況也都缺乏全面的公開統(tǒng)計資料。不容易理清。可見，金融機構國有凈資產的總量不能直接等同于任何現成統(tǒng)計資料所反映的相關金額，必須依據已有相關資料，通過剔除重復部分來估算出金融機構國有凈資產的總量。

從實際情況看，雖然有統(tǒng)計資料如中國金融年鑒反映金融機構的所有者權益情況，但并未從所有權結構上反映金融機構的國有凈資產情況。金融機構凈資產中有多少是屬于國有的部分是需要估算的。由于數據可得性，考慮所有金融機構，并全面清除重復情況的做法并不可行。因此，對金融機構國有凈資產的計算必須經由替代路徑進行。

考慮到銀行(政策性銀行和國家開發(fā)銀行、工農中建等大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行)在全國金融機構中具有較好的代表性。并且，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定:“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業(yè)務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外”，故而與其他金融機構相比，大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行等可能出現的，與企業(yè)、非銀行業(yè)金融機構所有者權益相重復的情況最少，分析結果將比較準確。另外，政策性銀行和國家開發(fā)銀行的數量較少，單獨分析難度不大。因此，以這些銀行作為代表性金融機構是合理的選擇。

另外，還必須考慮具有主權財富基金性質的中國投資責任有限公司遺忘。中投公司的國有凈資產是金融機構國有凈資產的重要組成部分。需要注意的是，中央匯金投資有限責任公司是中投公司的全資子公司。而中央匯金公司參控股了多家國有金融企業(yè)。因此在分析時需要對這一部分進行剔除。

綜上，本文以上述這些銀行和中投公司的國有凈資產作為代表，來反映金融機構的國有凈資產的整體情況。結果會存在一定程度的低估，但如果出于謹慎考慮，對政府資產適當保守的估算也是可取的。

4.國有經濟:金融機構國有凈資產的估算。大型商業(yè)銀行(工農中建交)、股份制銀行、政策性銀行和國家開發(fā)銀行、中投公司的國有凈資產，可以通過從這些銀行2011年的年報中獲取的數據進行估算。郵儲銀行的國有凈資產可以從《中國金融年鑒2012》中獲得。其中存在重復的主要是大型商業(yè)銀行、股份制銀行、政策性銀行和國家開發(fā)銀行，剔除重復后的情況如表7至表9所示。同時，以建設銀行剔除重復部分的具體情況為例反映剔除的具體做法，如表10所示。

表7 大型商業(yè)銀行剔除后的國有凈資產情況(2011年) 億元

表8 股份制銀行剔除后的國有凈資產情況(2011年) 億元

表9 政策性銀行和國開行剔除后的國有凈資產情況(2011年) 億元

表10 建設銀行剔除重復部分的具體情況(2011年) %

對于中投公司，其2011年年報顯示其所有者權益為4250.95億美元。按照國家外匯管理局2011年年末的人民幣匯率中間價100美元可兌換630.09元人民幣，容易計算，中投公司2011年的所有者權益約為人民幣26 784.81億元。對于郵儲銀行，《中國金融年鑒2012》的數據顯示其所有者權益為889.36億元。這樣，再綜合表7到表9的情況，就可以得到金融機構國有凈資產的最終情況，如表11所示。

這樣，由表11所示2011年金融機構的國有凈資產38 850.43億元，再加上前述2011年企業(yè)的國有凈資產為217 307.7億元，可以得到，2011年國有經濟約為256 158.13億元。

表11 金融機構的國有凈資產(2011年) 億元

5.資源性資產:土地資產的估算思路和對象。土地資產的價值無法從現有統(tǒng)計資料中直接得到，也很少有相關研究成果可供借鑒，所以不能直接考察土地資產的價值，而應考慮間接的分析思路。

土地資產的價值涉及兩個主要的要素。一是土地面積，二是土地價格。鑒于此，本文的分析將先對這兩個要素分別展開，然后再綜合對二者的分析結果以得出土地資產的價值。比較而言，土地估價難度更高，應當使用哪一種土地價格的爭議也更大，是土地資產價值難以估算的主要原因。而土地面積的估算則相對比較容易。所獲得結果的爭議也較小。因此，本文在綜合分析土地資產的價值時，將以土地面積為基礎要素，將土地價格作為輔助要素。另外，毋庸諱言，這樣估算結果的精確性難以令人滿意，出于謹慎考慮，在估算過程中需要更加強調保守性原則。

按照本文界定，作為政府資產的土地應當是由中國政府控制的土地?！吨腥A人民共和國土地管理法》(中華人民共和國主席令[2004]第28號)第二條規(guī)定:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”?？梢?，中國的土地僅有兩種所有制形式，其中國有土地的所有權由國務院行使，自然是由中國政府控制的，屬于政府資產的范疇，應作為估算土地資產的對象。

6.土地資產:國有土地面積的估算?，F有統(tǒng)計體系中并沒有按所有權分類的土地面積數據，需要綜合多方面資料來確定國有土地的分布范圍，進而分析國有土地的面積。從各有關規(guī)定可知，國有土地的分布范圍很廣，既存在于城市，也存在于農村;既存在于市，也存在于縣城和建制鎮(zhèn)(參見專欄7)。但國有土地并非全部屬于資產范疇。例如屬于國家所有的難利用地，難以開發(fā)或不具開發(fā)的價值，其包含的經濟利益和服務潛能就非常低，不應被作為資產對待。①當然這是指目前及可預見未來的情況。如果將來因技術進步等原因，這些土地變的可開發(fā)或具有開發(fā)的價值，則其就轉變?yōu)橘Y產。因此，從集中度和價值考慮，城鎮(zhèn)國有土地是國有土地最主要的部分，應是重點討論的對象。由此，以下針對城鎮(zhèn)國有土地展開分析，即重點分析市、縣城、建制鎮(zhèn)等范圍內的國有土地。

專欄7

中國國有土地的范疇和分布范圍

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有”、“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

《中華人民共和國物權法》(中華人民共和國主席令[2007]第62號)根據憲法制定，第四十七條規(guī)定:“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有”，這與憲法的規(guī)定基本一致。

《中華人民共和國土地管理法》(中華人民共和國主席令[2004]第28號)依據憲法制定，進一步規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”、“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。這與憲法的規(guī)定差別不大，只對憲法規(guī)定作了少許細化。

依據土地管理法制定的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(1998年國務院令第256號發(fā)布)，對屬于全民所有即國家所有的土地做了更詳細的規(guī)定，一共包括以下六類土地:

(1)城市市區(qū)的土地;

(2)農村和城市郊區(qū)中已依法沒收、征收、征購為國有的土地;

(3)國家依法征用的土地;

(4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

(5)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

(6)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990年國務院第55號令)則規(guī)定:“城鎮(zhèn)國有土地是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內屬于全民所有的土地”。

資料來源:如上所述的憲法、法律和法規(guī)。

根據統(tǒng)計資料的口徑與本文界定的相符合程度，土地面積的數據主要來自《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》和《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》。綜合前述有關法律的規(guī)定和這兩本年鑒的口徑考慮，市的國有土地即市區(qū)的土地，主要是設市城市的城區(qū)的土地;縣城和建制鎮(zhèn)的國有土地主要存在于縣城和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)中。由此可以從這兩本年鑒中獲得2011年市、縣城和建制鎮(zhèn)的國有土地面積的情況，如表12至表14所示。

表12 設市城市的土地面積(2011年) 平方公里

表13 縣城的土地面積(2011年) 平方公里

表14 建制鎮(zhèn)的土地面積(2011年) 公頃

7.土地資產:國有土地價格的估算。除了土地面積外，土地資產的另一要素即為土地價格。中國實際中的土地價格有許多種(參見專欄8)，但是或者針對性過強且對應的對象土地數量繁多，無法使用，如基準地價;或者一定程度上存在代表性不足等缺陷，只能作為參考，如全國監(jiān)測城市地價。因而需要尋找合適的方法和對象來對土地進行估價。按照中國SNA2002下國家資產負債表中對資源資產的估價方法，在能夠獲得市場價格信息的情況下，用該資產的現期市場價格進行估價。中國SNA2002給出了土地資源的估價兩種方法，一種是按新購買者支付的價格加上所有權轉移費用;另一種是根據土地的位置、用途、質量級別，按國家規(guī)定的相應土地級別價格來估價。①國家統(tǒng)計局國民經濟核算司編著:《中國國民經濟核算》，中國統(tǒng)計出版社，2004年，第123頁。后一種實際上對應的就是使用基準地價這一類土地價格進行估價的方法，無法采用。

考慮前一種估價方法?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定:“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可依法轉讓?！笨梢?，從法律上看，目前中國土地的所有權無法轉讓。討論國有土地的價格，其所對應的應該是國有土地的使用權而非所有權，即國有土地價格應是國有土地使用權的價格。因此，對土地的估價時不需考慮所有權轉移費用，只需考慮新購買者支付的價格。

按照這一思路，能夠獲得購買者支付的市場價格信息的，主要是國有建設用地。并且從實際來看，國有建設用地的價值構成了國有土地價值的最主要部分。因此本文僅考慮國有建設用地的價格。當前國有建設用地使用權出讓的方式主要有協議轉讓和招、拍、掛轉讓四種方式。國有土地有償使用的方式還包括土地租賃，以及國有土地使用權作價出資和入股。土地租賃在國有土地有償使用中所占的比例很小，②例如，2010年全國國有土地租賃的面積為552.57公頃，租金約46.87億元。與之對比，2010年全國出讓面積約29.37萬公頃，成交價款超過2.7萬億元。參見《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2011》，第90～91頁。，所能反映的信息非常有限，作價出資和入股則缺乏統(tǒng)計數據。因此，本文主要考慮國有建設用地使用權出讓情況。

利用國有建設用地使用權出讓情況來得到土地價格的方法有兩種。一種是不考慮出讓土地的成本，直接使用國有建設用地出讓成交價款除以出讓的土地面積得到單位面積的國有建設用地價格。另一種是扣除政府取得土地過程中的成本(包括征地拆遷等費用)，用出讓純收益除以出讓的土地面積來得到國有建設用地價格。出于保守性等因素的考慮，本文采用后一種方法來綜合反映國有建設用地的價格。③采用這種方法得到的土地價格，同時受到每年土地出讓收入和土地取得成本的影響，無論二者中的哪一個暴漲或暴跌都會極大地影響土地資產的價值。這一點在下文中將反映的2010年土地資產價值和2011年土地資產價值中可以清楚地看到。因此，本文認為還應在附注中盡可能全面地反映土地資產的其他有關情況，包括國有土地面積、以其他價格(如通過成交價款獲得的土地價格)計算的土地資產價值等。從而盡量避免對土地資產情況的誤判。

專欄8

各種土地價格

基準地價是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內，對現狀利用條件下不同級別或不同均質區(qū)域的土地，按照商業(yè)、居住、工業(yè)等用途，分別評估確定的某一估價期日上的法定最高年期土地使用權區(qū)域平均價格?；鶞实貎r主要反映各類均質區(qū)域(包括級別)的國有土地使用權平均價格的總體水平及變化趨勢。

宗地地價是指具體宗地在某一期日的土地使用權價格。

標定地價是政府根據管理需要，評估或認可的具體宗地在正常土地市場和正常經營管理條件下某一日期的土地使用權價格，標定地價是宗地價格的一種。

國有土地使用權出讓底價一般指各地政府根據正常市場狀況下宗地應達到的地價水平等因素，確定的某一宗地出讓時最低控制價格標準。例如，《北京市國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓底價確定試行辦法》規(guī)定，國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓底價是指“招標底價以及掛牌、拍賣的保留價，即招標、拍賣、掛牌出讓的最低控制價格”。

協議出讓國有土地使用權最低價是指，以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于的，按國家規(guī)定所確定的最低價格。標準是，協議出讓最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地(拆遷)補償費用以及按照國家規(guī)定應當繳納的有關稅費之和。有基準地價的地區(qū)，協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。

征地區(qū)片綜合地價是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值、土地區(qū)位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準。原則上不含地上附著物和青苗的補償費。可見該價格事實上是征用土地的補償價格。

全國主要城市地價通常指105個監(jiān)測城市的總體綜合地價。

資料來源:根據國土資源部網站，《什么是基準地價》，http://www.mlr.gov.cn/zt/rd/jyxc/yjjy/200806/t20080601_104950.htm;平陰縣國土資源局網站，《什么是基準地價、宗地地價?》，http://gtj.pingyin.gov.cn/contents/577/13534.h tml;國土資源部網站，《什么是基準地價?什么是標定地價?》，http://www.mlr.gov.cn/bsfw/cjwtjd/qt/201003/t20100317_711632.htm;《協議出讓國有土地使用權規(guī)定》(中華人民共和國國土資源部令第21號)、國土資源部網站，《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/200508/t20050812_69436.htm、《中國國土資源年鑒》的有關資料整理。

2011年的國有建設用地出讓面積、成交價款都可以從《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2012》中直接得到，但缺少土地成本或純收益的數據，需要采用替代性的方法。財政部《關于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》中，列出了用國有土地使用權出讓收入安排的征地拆遷補償等成本性支出。這樣，用成交價款減去預算報告中列出的各種相關土地成本性支出，可以粗略估算出純收益。預算報告和國土資源統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計口徑有所不同，但財政部的數據缺乏土地出讓面積，因而只能以國土資源統(tǒng)計年鑒的數據為主進行估算。預算報告中所列的成本應是主要的實際發(fā)生成本。具體的估算結果反映在表15中。

8.土地資產:國有土地價值的估算。綜合前述對國有土地面積和價格的討論，可對國有土地的價值進行分析。與國有經濟類似，這里必須考慮重復的情況，因為一部分土地資產的價值可能或者實際上已反映在固定資產中(如固定資產的毗連土地)，或者國有企業(yè)(金融機構)的凈資產中了。

從城鎮(zhèn)國有土地看，城市市區(qū)中的建設用地、縣城的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)的土地，大都屬于國有建設用地使用權已讓渡的部分。例如許多居住用地、工業(yè)用地的使用權已通過招、拍、掛等方式轉讓。這些國有土地的使用權價值已轉化為成交價款及純收益，成為政府收入的一部分。如果在主表中反映這些土地的價值，當前看無疑存在重復計算的情況。①本文認為應當在附注中對這部分國有土地資產的情況進行反映。而且，從政府財力基礎的角度來看，在使用權期限結束前，這部分土地蘊含的財力潛能是較低的，可能導致對財力基礎的誤判不能排除。因此，估算土地價值時應將這些土地剔除。另外，考慮價值在固定資產和企業(yè)國有凈資產中體現的土地，可發(fā)現這些土地基本上都是建設用地。如固定資產中價值計入房屋和構筑物的土地、企業(yè)的工業(yè)用地或倉儲用地等。所以，剔除建設用地的同時，也基本上解決重復計算的問題。

綜合以上考慮，本文僅估算城市市區(qū)，即設市城市城區(qū)中，除建設用地外的國有土地的價值。由于是城區(qū)土地，這些土地今后的發(fā)展方向有很大可能成為建設用地。其價值主要體現為轉化為建設用地后能夠實現的市場價值，②當然，有一部分土地將以劃撥的形式讓渡使用權。這部分土地的實現價值不宜用出讓價款或純收益來衡量。但未來以各種供應方式供應的土地數量是不確定的，因此本文的考慮是計算當前國有土地可能實現的全部市場價值。這也一定程度上有助于對劃撥土地的監(jiān)督，制約隨意甚至違規(guī)劃撥土地的行為?？刹捎猛ㄟ^純收益得到的土地價格來估算其價值。具體計算結果見表16。

9.資源性資產:石油和天然氣資產的價值與權利金。依前述，礦產資產部分僅考慮石油和天然氣。估算這二者的價值十分困難。實際中從政府角度對石油天然氣核算進行規(guī)范的情況很少，相對而言美國聯邦政府會計準則中對石油天然氣的處理較全面(參見專欄9)，為本文提供了很好的啟發(fā)，即政府資產負債表中反映的，應當是估計的權利金價值。①按照SFFAS38，美國政府的油氣收益包括權利金(royalty)、礦業(yè)權轉讓金(bonus bid)和租金(rent)。但這三者確認為融資來源(financing sources)。在SFFAS38下作為資產價值列入RSI的，是估計的權利金。事實上對美國政府來說，三種收入中權利金是最為重要的。因此對中國石油和天然氣資產價值的估算，需從權利金開始。

表15 國有土地的價格(2011年) 元/平方米

表16 國有土地的價值(2011年)

專欄9

美國聯邦政府財務會計準則(FFACS)中對石油和天然氣的處理

在FFACS中，SFFAS38規(guī)定政府主體(governmentwide entity)在要求補充的信息(RSI)中應提供的與聯邦石油和天然氣資源相聯系的信息，包括:

1.解釋聯邦油氣資源的性質和評估的簡要說明。

2.描述和顯示下列信息的陳述:

(1)報告期末探明油氣儲備的數量。

(2)報告期石油的各區(qū)域(內)平均首次購買價格(Regional Average First Purchase Prices)的平均值，以及報告期天然氣的各區(qū)域(內)首次井口價格(Regional Average First Wellhead Prices)的平均值。

(3)報告期石油和天然氣的平均權利金率(royalty rate)。

(4)按商品和類型(commodities and types)劃分的油氣的資產價值(asset value)。這些商品和類型的確定是為了用于計算報告期聯邦政府總的估計的石油權利金(estimated petroleum royalties)。

(5)報告期末估計的石油權利金的價值。

3.呈報特別機構(specific agency)的關于聯邦油氣資源的額外信息。

SFFAS38中還定義了所謂“區(qū)域之估計的石油權利金”(Regional estimated petroleum royalties)，是指“聯邦政府在各地區(qū)聯邦油氣資源的已探明油氣儲量中所占的權利金份額(royalty share)的估計期末價值”。其中權利金是指“基于美國外大陸架或聯邦土地的油氣產量或產值的任何支付，或在租約的任意條款下屬于美國的任何最低限度的提成”。按照對SFFAS38整體的理解，在美國政府資產負債表中反映的估計的石油權利金，就是這種區(qū)域之估計的石油權利金。

估計的權利金的最大特點就是其金額是“估計的(estimated)”。其估計方法主要涉及三個方面:一是估計值應近似于未來聯邦權利金收入的現值。并且應當基于財年末，或盡可能接近財年末的可獲得的最佳信息進行估計。二是所采用的貼現率基于到期日與被貼現現金流一致的適銷國債(marketable Treasury securities)的利率。三是主體(指聯邦政府組成主體)的估計應該反映其根據過去的經驗和對未來的期望的事件結果的判斷。并且，還需要按油氣的種類，如濕氣、干氣、油和伴生氣凝析油(oil and lease condensate)，陸上、海上等，分類估計并分別計算。最后同時報告分別計算的估計值和加總的估計值。

對估計的權利金的估算并不是簡單的貼現?，F值只是其估算的基礎或主要依據。甚至當估計現值不是合理可能(reasonably possible)的時候，也可采取替代方法來獲取公允價值或現價。主體還需要通過綜合考慮其他信息或因素，才能得出最終的估計值。這種估算方法十分復雜。既包括了依據客觀實際的計算，也包括了主觀的判斷。

資料來源:根據FASAB.Statements of Federal financial accounting concepts and standards(as of June30 2010)的相關資料整理。

石油天然氣方面，中國目前可能與權利金有關的主要是資源稅、探礦權使用費、采礦權使用費、礦產資源補償費、石油特別收益金、探礦權價款和采礦權價款(參見專欄10)。將專欄9所述的權利金的情況與專欄10進行比照可知，能夠算作權利金的應是資源稅、礦產資源補償費和石油特別收益金。因此，分析的基本思路就是通過計算這三者來相應估算石油和天然氣資產的價值。

專欄10

中國石油和天然氣的主要相關稅費

探礦權是指“是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內，勘查礦產資源的權利”。

采礦權使用費是指“國家將礦產資源采礦權出讓給采礦權人，按規(guī)定向采礦權人收取的使用費”。其按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1000元。

采礦權價款是指“國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人，按規(guī)定向采礦權人收取的價款”。采礦權價款以國務院地質礦產主管部門確認的評估價格為依據，一次或分期繳納;但采礦權價款繳納期限最長不得超過6年。

資源稅制設立的初衷在于調節(jié)級差收入，原先按照礦產品的銷售數量課征，現行標準為按銷售額征收。

礦產資源補償費是為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產資源的財產權益，按照礦產品銷售收入的一定比例計征的費用。礦產資源補償費由采礦權人繳納。

石油特別收益金是指國家對石油開采企業(yè)銷售國產原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。石油特別收益金與礦產資源補償費的征收方法類似，都是按礦產銷售收入的一定比例計征。石油特別收益金僅針對石油，且只有當油價高于一定程度才征收。

資料來源:根據《中華人民共和國礦產資源法實施細則》(1994年國務院令第152號)、《關于印發(fā)〈探礦權采礦權使用費和價款管理辦法〉的通知》(財綜字[1999]74號)、《中華人民共和國資源稅暫行條例》(國務院令[1993]第139號)、《國務院關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》(國務院令第605號)、《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》(中華人民共和國國務院令第150號)、《石油特別收益金征收管理辦法》(財企[2006]72號)整理。

10.石油和天然氣資產:油氣儲量的概念及對估算的影響。按照資源稅、礦產資源補償費、石油特別收益金來估算油氣資產價值，涉及兩個主要方面。一是油氣儲量，只有尚未開采的油氣才可能屬于存量資產范疇。二是油氣銷售價格，無論是資源稅、礦產資源補償費還是石油特別收益金的計算，都與售價有關。

油氣儲量主要有兩類，一是技術可采儲量，是指“在給定的技術條件下，經理論計算或類比估算的，最終可采出的油氣數量”，①中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局 中國國家標準化管理委員會，《石油天然氣資源/儲量分類》(GB/T 19492－2004)，2004－04－30.第2.5款。與之相聯系的另一個概念是經濟可采儲量，指“在當前已實施的或肯定要實施的技術條件下，按當前的經濟條件(如價格、成本等)估算的，可經濟開采的油氣數量”。②《石油天然氣資源/儲量分類》(GB/T 19492－2004)，2004－04－30.第2.6款。比較二者定義可知，經濟可采儲量其實是技術可采儲量的一部分。從資產的角度來看，顯然經濟可采儲量更加適合。

但是，從現有油氣儲量的相關統(tǒng)計資料來看，無法獲得有關全國油氣經濟可采儲量的數據。例如，《中國統(tǒng)計年鑒》中，石油天然氣的儲量是指剩余技術可采儲量。因此，需要考慮替代性的估算對象。從現實情況看，中石油、中石化、中海油這三家石油企業(yè)在企業(yè)財務報表中反映的油氣儲量，更加接近經濟可采儲量(參見專欄11)。這樣，可以進一步考察中國石油天然氣儲量的集中程度，如果這三家石油企業(yè)所有的油氣儲量在全國油氣儲量中占較大比例，那么就有理由用對這三家石油企業(yè)油氣儲量的分析來近似替代對全國石油天然氣資產的分析。

專欄11

中石油、中石化和中海油的財務報表中的油氣儲量概念

按照《中國石油天然氣股份有限公司年度報告2010》的說明，探明油氣儲量是指“自給定日期至合同約定權利到期日(除非有證據合理保證該權利能夠得到延期)，通過地球科學和工程數據的分析，采用確定性評估或概率性評估，以現有經濟、作業(yè)和政府管制條件，可合理確定已知油氣藏經濟可采的原油、天然氣的估計量”。

其中，探明已開發(fā)油氣儲量是指:

(1)利用現有設備和作業(yè)方法，或者開采儲量所需的開發(fā)設備成本明顯低于鉆探一口新井所需成本，可從現有油氣井中進行開采的儲量;

(2)當通過除油氣井開采外的其他方式進行開采，利用儲量估計時點已安裝的開采設備和基礎設施可開采的儲量。

探明未開發(fā)儲量指“在尚未鉆井的礦區(qū)或利用現有油井仍需較大資本支出的地區(qū)已探明的儲量”。

《中國石油化工股份有限公司年度報告2010》中指出:“探明石油和天然氣儲量是指一些原油和天然氣的估計數量。這些數量通過地質和工程資料相當肯定地顯示出在目前的經濟和經營條件及政府法規(guī)下，在開采合同終止之前，不管評估所用的方法是定性法還是概算法，除非有證據表明修改合同是相當必要的，本集團在未來年度可從已知的油藏開采的石油和天然氣數量”。而探明已開發(fā)儲量是指“預期可用現有設備的經營方法從現有油井或新購置設備開采的數量。新購置設備的成本與新井的成本相比，相對較小”。

根據《中國海洋石油有限公司2010年年報》，探明儲量是指“在現有經濟和作業(yè)條件下，根據地質和工程資料，可合理確定的、在未來年份可從已知油氣層開采出的石油或天然氣資源量估計值”。

資料來源:三家石油企業(yè)的年報。

11.石油天然氣資產:考察油氣集中度。為考察油氣集中度，我們將2011年中石油、中石化、中海油的油氣儲量與2011年全國油氣儲量進行對比，結果反映在表17中。

從表17可看出，2011年三家石油企業(yè)所擁有的油氣儲量之和超過了全國基礎儲量的一半。由經濟可采儲量與技術可采儲量的關系可知，三家石油企業(yè)的油氣儲量在實際全國經濟可采儲量中占比更高。因此，相當程度上可以用對這三家企業(yè)油氣儲量的分析來替代對全國油氣經濟可采儲量的分析。

12.石油和天然氣資產:油氣銷售價格。在銷售價格方面，本文以中石油、中石化和中海油三家石油企業(yè)2011年的平均實現價格為基礎，按照三家企業(yè)的銷售量進行加權，以得到的加權價格作為油氣銷售價格。具體結果反映在表18和表19中。

13.石油和天然氣資產:價值估算。將表18和表19中的加權價格作為銷售價，以2011年年末三家企業(yè)的油氣儲量作為銷售量。就可按照現行有關規(guī)定分別計算截至2011年年末，三家企業(yè)油氣儲量的資源稅、礦產資源補償費和石油特別收益金，加總三者即可得到2011年的石油和天然氣資產的價值。有關結果反映在表20至表24中。

14.財力性資產的估算結果。2011年財力性資產的估算結果反映在表25中。

表17 中國的油氣集中度(2011年)

表18 石油的平均銷售價格(2011年) 元/噸、噸

表19 天然氣的平均銷售價格(2011年) 元/千立方米、億立方米

表20 石油資源稅(2011年)

表21 天然氣資源稅(2011年)

表22 礦產資源補償費(2011年)

表23 石油特別收益金(2011年)

表24 礦產資產(石油天然氣)的價值(2011年) 億元

表25 2011年財力性資產的估算結果 億元

三、中國政府負債規(guī)模估算:以2011年為例

(一)對直接顯性負債的討論。

按照表5，直接顯性負債包括國債內債余額、地方政府負有償還責任的債務、財政部代地方政府發(fā)行的債券、國務院部委所借外債和中資金融機構承擔的外國政府貸款。這部分負債大都有較為可靠的統(tǒng)計資料，因而估算過程較為簡單。

1.內債余額。按照財政部網站《2011年和2012年中央財政國債余額情況表》的數據，2011年年末國債余額實際數(執(zhí)行數)為72 044.51億元，其中內債余額71 410.80億元，外債余額633.71億元。

2.地方政府負有償還責任的債務。目前，地方政府負債的統(tǒng)計數據以審計署2011年發(fā)布的《審計結果公告2011年第35號:全國地方政府性債務審計結果》最為全面，按照該公告的數據，截至2010年年末，全國地方政府性債務余額107 174.91億元，其中政府負有償還責任的債務67 109.51億元。扣除掉債權人為上級財政的2130.83億元，則截至2010年年末，地方政府負有償還責任的債務64 978.68億元。

2011年地方政府債務的情況不明，只能推算。按照審計署2013年發(fā)布的《2013年第24號公告:36個地方政府本級政府性債務審計結果》，截至2012年年底，36個地方政府本級政府性債務余額比2010年增長12.94%。我們假設這個增長率即為2010年至2012年地方政府債務的整體增長率，并假設2011年和2012年的債務增長率相同，那么容易計算，地方政府債務在2011年和2012年的平均增長率約為6.273%。在數據可得性受限的情況下，我們以這個增長率進行估算具有一定的可行性。這樣，截至2011年年底，地方政府負有償還責任的債務約為69 054.79億元。

3.財政部代地方發(fā)行的債券。按照財政部網站上財政部代地方發(fā)行債券的各種公告和通知，①見財政部網站，“地方政府債務發(fā)行”，http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/guozaigu anli/difangzhengfuzhaiquan/index_4.html。2009年財政部一共代地方發(fā)行了2000億元債券，期限全部為3年。2010年財政部也一共代地方發(fā)行了2000億元債券，期限為3年或5年。2011年財政部一共代地方發(fā)行了1771億元債券，期限為3年或5年，因此，截至2011年年底，財政部代地方發(fā)行的債券共5771億元。另外，根據《2012年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，上海、浙江、廣東、深圳2011年自行發(fā)行了229億元的債券。這部分債券不是由財政部代地方發(fā)行的，但按照試點辦法這部分債券需由財政部代辦還本付息，并且發(fā)行額度仍包含在中央代地方發(fā)債的2000億元之內，因此可以將這部分債券仍歸于財政部代地方發(fā)行債券之中。這樣，截至2011年年底，財政部代地方發(fā)行的債券共6000億元。

4.國務院部委所借外債及中資金融機構承擔的外國政府貸款。國務院部委所借外債的數據來自國家外匯管理局提供的《全國所欠外債簡表——2010年年末》。依照該表的數據，截至2011年年末，國務院部委所借外債為373.71億美元。中資金融機構承擔的外國政府貸款為332.99億美元。國務院部委所借外債與中資金融機構承擔的外國政府貸款合計達706.70億美元。按照同樣來自外管局的2011年年末人民幣兌美元匯率中間價100美元兌換630.09元人民幣，則國務院部委所借外債折合人民幣約為2354.71億元。中資金融機構承擔的外國政府貸款合計折合人民幣約為2098.14億元。

5.直接顯性負債的估算結果。綜合前面的估算，可以得到截至2011年年底直接顯性負債的總規(guī)模，如表26所示。

(二)對隱性和或有負債的討論。

按照表5，隱性和或有負債包括其他公共部門發(fā)行的債券、地方政府負有擔保責任的或有債務、地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務、國有金融機構不良資產、政府和部門擔保(非地方)以及外債余額中的其他部分，另外還有以隱性養(yǎng)老金負債為主的社?；鹑笨?。其中各種擔保由于缺乏數據，無法估算，所以只估算其他幾類負債。

1.其他公共部門發(fā)行的債券。這一部分負債主要包括政策性銀行、原鐵道部發(fā)行的債券。雖然國家開發(fā)銀行已改制為商業(yè)銀行，但目前仍可將其視作政策性銀行處理。①如銀監(jiān)會2011年年報中就將國開行與政策性銀行歸為一類。三家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行，其債券余額的有關數據，可從這三家銀行的2011年年度報告中獲得。原鐵道部發(fā)行債券的情況，可以從《中華人民共和國鐵道部2012年度第一期中期票據發(fā)行辦法》中獲得。具體情況詳見表27。

2.地方政府負債:隱性和或有負債部分。這部分負債的估算思路與前面估算地方政府負有償還責任債務時相同?！秾徲嫿Y果公告2011年第35號:全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2010年年末，政府負有擔保責任的或有債務23 369.74億元，政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，扣除債權人為上級財政的2347.10億元，②均為政府負有擔保責任的債務。并按照6.273%的增長率計算，則截至2011年年底，地方政府負債中，政府負有擔保責任的或有債務約為22 341.39億元，政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務約為17 742.98億元，二者合計為40 084.37億元。

3.國有金融機構不良資產。由于數據可得性限制，需要先考慮2010年的情況，再推算2011年的情況。這一部分負債包括兩個部分，一是當前國有商業(yè)銀行的不良資產。按照中國銀監(jiān)會《2010年商業(yè)銀行不良貸款情況表》，2010年四季度末，大型商業(yè)銀行的不良貸款余額為3081.0億元。

表26 直接顯性負債(2011年) 億元

表27 其他公共部門發(fā)行的債券(2011年) 億元

另一部分則是國有金融機構處置不良資產過程中，以不良資產轉化形式存在的或有負債。主要包括不良資產剝離、銀行注資、不良資產核銷和農信社改革成本等。①按照孫濤、張曉晶(2007)，本應還包括證券公司重組中的注資。但他們并沒有提供明確的數據，所以略去這一部分。

不良資產剝離部分。按照孫濤、張曉晶(2007)的口徑和數據，包括截至2006年3月四大資產管理公司處置不良資產的實際損失近10 000億元，以及2003年到2005年中國銀行、建設銀行和工商銀行財務重組過程中的5000多億元不良資產剝離。我們以同一口徑，按他們研究之后的現實發(fā)展更新數據:一是截至2006年年末四大資產管理公司處置不良資產的實際損失為9992.82億元。②苗燕:《四大資產管理公司完成政策性不良資產處置》，載于《上海證券報》，2007年1月16日第A04版。按照該文所述，截至2006年年末，四家資產管理公司已完成政策性不良資產處置任務，累計處置政策性不良資產12 102.82億元，累計回收現金2110億元。二者相減，實際損失為9992.82億元。二是2008年從農業(yè)銀行新剝離不良資產近8000億元。③劉煜輝:《中國政府的真實債務水平到底多高》，http://www.21cbh.com/HTML/2010－3－31/xOMDAwMDE 3MTAxOA.html。則不良資產剝離所產生的或有負債共約為22 992.82億元。

銀行注資、不良資產核銷部分，仍按照孫濤、張曉晶(2007)的數據，共計約9900億元。農信社改革成本部分，孫濤、張曉晶(2007)并未提供明確的數據。按照劉煜輝(2010)，用于該項改革的專項央行票據金額為1378億元。

綜上，截至2010年年末，國有金融機構不良資產及以不良資產轉化形式存在的或有負債，共計約37 351.82億元。

再基于2010年的數據推算2011年的情況，主要是用2010年的數據，減去2011年與2010年大型商業(yè)銀行不良貸款的差額來得到近似的結果。④2011年大型商業(yè)銀行不良貸款的數據來自《中國銀監(jiān)會年報2011》。這樣，2011年國有金融機構的不良資產共約37 266.72億元。

4.外債余額的其余部分。按照國家外匯管理局的《2011年末中國對外債務簡表》，除前文討論的幾項外債以外，剩余的外債主要包括中資金融機構(扣除中資金融機構承擔的外國政府貸款)、外資金融機構、中資企業(yè)和外資投資企業(yè)所欠的外債以及貿易信貸等。根據已有研究，這些外債應屬于可能由政府兜底的或有負債。⑤如孫濤、張曉晶(2007)認為中外資銀行、中外資企業(yè)等私人部門所借外債，最后都要由國家兜底，因此計算總外債比較合適。

根據該表數據，2011年年末，這幾項外債合計約為6243.27億美元。同樣按照2011年年末人民幣兌美元匯率中間價100美元兌換630.09元人民幣計算，則截至2011年年末，外債余額的其他部分折合人民幣39 338.23億元。

5.社?；鹑笨?。社?；鹑笨诘闹饕糠譃殡[性養(yǎng)老金負債，缺乏統(tǒng)計數據。而已有研究則由于對應時間點、精算假設等方面的不同也未得到比較一致的結果。因此該項負債的規(guī)模只能作為一定的參考，我們選取較新的研究成果直接借鑒。按照沈沛龍、樊歡(2012)提供的數據，2010年社保基金缺口約為10萬億元左右，本文取11萬億元作為2011年社保基金缺口的規(guī)模。

6.隱性和或有負債的估算結果。綜合以上分析，可以得到截至2011年年底的隱性和或有負債的估算結果，具體如表28所示。

四、小結

將前文的估算結果集中到本文構建的框架中，就可以得到一張完整的中國政府資產負債表主表。依前述，本文還估算和推算了2010年及2012年的中國政府資產負債表，為了直觀地反映三年的資產負債狀況，本文不分別列示三個年份的資產負債表，而是分別反映三個年份的政府資產、政府負債和政府凈值的情況，①需要指出的是，政府凈值是政府資產與政府負債的差額，而政府負債中的或有負債不一定會全部轉化為直接負債;但是轉化比例是無法估計的，本文出于保守性原則將或有負債轉化為直接負債的比例定為，即所有或有負債都會轉化為直接負債，這種處理實際上是減少了政府凈值。具體如表29至表31所示。

表28 隱性和或有負債(2011年) 億元

表29 政府資產 億元

表30 政府負債 億元

續(xù)表

表31 政府凈值 億元

本文對中國政府資產負債表的構建和估算，更多是一種探索性的工作，但一定程度上依然能夠反映出一些問題。在財稅體制改革方面，1993年、1994年分稅制改革及之后的若干相關調整中，以國有經濟、資源性資產收入為代表的大量政府可支配財力并未進入財力分配框架。由表29可以清楚地看出這種“大量”的程度，2010年至2012年，國有經濟和資源性資產都具有十分龐大的規(guī)模，這一方面決定了由這些資產直接或間接產生的財力必然也十分龐大，另一方面則決定了大量財力游離于財力分配框架之外的情況很可能維持較長時期，這對于中央地方財政關系的進一步調整乃至重構均十分不利。因此，在進一步推進財稅改革的過程中，將所有財力實質性納入分配框架應當是需要著重考慮的一項內容。

在政府會計改革方面，應建立一整套完善、合理的政府財務會計準則體系。長遠看，這是使政府資產負債狀況真正能夠得到清晰反映的必要前提。這一準則體系應包括所有主要的概念、定義、范疇、行為規(guī)則以及相關解釋說明等，并且必須注重實際運用。即這一體系不能僅是規(guī)章制度式的樣本，更不能僅是偏重原則性、指導性的原則類規(guī)定，而應該是操作性較強的操作指南或工作手冊。就此而言，美國的做法是比較值得借鑒的。

但從實際來看，目前中國很難迅速建立起一整套完善的政府財務會計體系。因此，通過由易到難、循序漸進，由局部到整體的方式來逐步建設、完善并最終建立起符合中國實際的政府財務會計準則體系。

[1]曹遠征等:《重塑國家資產負債能力》，http://misc.caijing.com.cn/chargeFullNews.jsp?id=111886688＆time=2012－06－11＆cl=106.

[2]叢樹海、鄭春榮:《國家資產負債表:衡量財政狀況的補充形式》，載于《財政研究》2002年第1期，第39～41頁。

[3]樊綱:《論“國家綜合負債”——兼論如何處理銀行不良資產》，載于《經濟研究》1999年第5期，第11～17頁。

[4]樊綱、姚枝仲:《中國財產性生產要素總量與結構的分析》，載于《經濟研究》2002年第11期，第12～19頁。

[5]賈康、趙全厚:《國債適度規(guī)模與我國國債的現實規(guī)?！?，載于《經濟研究》2000年第10期，第46～54頁。

[6]李建發(fā)等:《政府財務報告研究》，廈門大學出版社2006年版。

[7]李迅雷、王虎:《從資產負債表角度來看我國財政政策空間》，國泰君安證券研究報告，2009年6月11日。

[8]李揚等:《中國主權資產負債表及其風險評估(上)》，載于《經濟研究》2012年第6期，第4～19頁。

[9]李揚等:《中國主權資產負債表及其風險評估(下)》，載于《經濟研究》2012年第7期，第4～21頁。

[10]聯合國等編，國家統(tǒng)計局國民經濟核算司譯:《國民經濟核算體系(SNA1993)》，中國統(tǒng)計出版社1995年版。

[11]劉尚希、趙全厚:《政府債務:風險狀況的初步分析》，載于《管理世界》2002年第5期，第22～32頁。

[12]劉尚希:《財政風險:從經濟總量角度的分析》，載于《管理世界》2005年第7期，第31～39頁。

[13]劉煜輝:《中國政府的真實債務水平到底多高》，http://www.21cbh.com/HTML/2010－3－31/xOMDAwMDE3MTAxOA.html。

[14]陸建橋:《關于加強我國政府會計理論研究的幾個問題》，載于《會計研究》2004年第7期，第3～9頁。

[15]馬駿等:《化解國家資產負債中長期風險》，http://misc.caijing.com.cn/chargeFullNews.jsp?id=111 886697＆time=2012－06－11＆cl=106.

[16]馬駿等:《中國國家資產負債表研究》，社會科學文獻出版社2012年版。

[17]馬拴友:《中國公共部門債務和赤字的可持續(xù)性分析——兼評積極財政政策的不可持續(xù)性及其沖擊》，載于《經濟研究》2001年第8期，第15～24頁。

[18]苗燕:《四大資產管理公司完成政策性不良資產處置》，載于《上海證券報》，2007年 1月 16日第A04版。

[19]沈沛龍、樊歡:《基于可流動性資產負債表的我國政府債務風險研究》，載于《經濟研究》2012年第2期，第93～105頁。

[20]孫濤、張曉晶:《開放視角下的國家綜合負債風險與市場化分擔》，載于《經濟研究》2007年第7期，第64～73頁。

[21]張春霖:《如何評估我國政府債務的可持續(xù)性》，載于《經濟研究》2000年第2期，第66～71頁。

[22]張國生:《改進我國政府資產負債表的思考》，載于《財經論叢》2006年第3期，第74～78頁。

[23]張海星:《政府或有債務問題研究》，東北財經大學博士論文，2006年。

[24]中華人民共和國國家統(tǒng)計局:《中國國民經濟核算體系(2002)》，中國統(tǒng)計出版社2003年版。

[25]趙建勇:《中美資產負債表比較研究》，載于《經濟科學》1999年第1期，第113～118頁。

[26]趙志耘、張德勇:《論地方政府或有負債》，載于《財貿經濟》2002年第12期，第20～27頁。

[27]FASAB.FASAB Handbook of Federal Accounting Standards and Other Pronouncements，as Amended(as of June 30， 2012)， http://www.fasab.gov/accounting-standards/authori-tative-source-of-gaap/accounting-standards/fasab-handbook/.

[28]FASAB.Statements of Federal financial accounting concepts and standards(as of June 30 2010)，http://www.fasab.gov/codifica.html.

[29]IFAC.2010 IFAC Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements，http://web.ifac.org/publications/international-public-sector-accounting-standards-board.2010－05.

[30]IFAC.Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements 2013edition，http://www.ifac.org/publications-resources/2013-handbook-international-public-sector-accounting-pronouncements.