郭鐵 鄭智維

盡力擴(kuò)大民間資本的參與，既能化解和縮小地方債風(fēng)險(xiǎn)，又能加快推進(jìn)棚改步伐，是一舉多得的好事。

新一輪棚改被寄望成為撬動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的杠桿。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，2013年—2017年我國要完成各類棚戶區(qū)改造1000萬戶。今年4月初，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再一次強(qiáng)調(diào)加大保障房建設(shè)特別是棚戶區(qū)改造。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受《民生周刊》記者專訪時(shí)認(rèn)為，棚戶區(qū)改造，從遼寧等省份開始走過了一個(gè)先易后難、逐步推開的過程?！笆濉?、“十三五”期間，還有1400多萬棚戶區(qū)改造任務(wù)，這是李克強(qiáng)總理向全國人民的一個(gè)承諾，是新型城鎮(zhèn)化一項(xiàng)基本任務(wù)?！翱梢哉f，這項(xiàng)工作是開弓沒有回頭箭，已是不得不發(fā)?！?/p>

棚改可盤活資源

民生周刊：如此大規(guī)模的棚改規(guī)劃，在執(zhí)行過程中需要警惕哪些問題和風(fēng)險(xiǎn)？

馮奎：如今棚戶區(qū)改造的難度比前幾年增大了。現(xiàn)在需要改造的一些棚戶區(qū)，三線城市比例更大一些，資源枯竭型城市也有不少。未來幾年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度比前些年有所下降，地方財(cái)力的困難也較大，骨頭比以前更硬、啃起來更難，這些都是基本現(xiàn)實(shí)。

在這種情況下，首先要警惕棚戶區(qū)改造質(zhì)量降低的問題，不能為完成目標(biāo)而出現(xiàn)“豆腐渣工程”；要警惕有的地方虛報(bào)棚戶區(qū)規(guī)模，或者用別的工程項(xiàng)目冒充棚戶區(qū)工程，騙上級(jí)財(cái)政支持；還要警惕對(duì)拆遷戶補(bǔ)償不到位；當(dāng)然也要警惕為了追求政績，搞獻(xiàn)禮工程，未批先建，或是對(duì)開發(fā)商違規(guī)補(bǔ)償?shù)取?/p>

民生周刊：新一輪棚改被多地政府視作難啃的硬骨頭，“政府平臺(tái)+土地財(cái)政”的模式目前難以為繼。面對(duì)棚改資金壓力，有地方政府官員指出，應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，更多地體現(xiàn)國家責(zé)任。您如何看待這一問題？

馮奎：對(duì)于居住在棚戶區(qū)里的人來說，他不管你是中央的，還是地方的，只希望政府負(fù)起盡快改造棚戶區(qū)責(zé)任。這個(gè)要求是合理的。作為政府部門來說，首先不能去分中央政府責(zé)任，還是地方政府的責(zé)任。在棚戶區(qū)改造這件事上，我認(rèn)為這是共同事權(quán)。地方政府是實(shí)施棚戶區(qū)改造的直接實(shí)施者，中央政府既是監(jiān)管者，又是推動(dòng)者。

從資金來說，過去比較行之有效的做法就是“五個(gè)一點(diǎn)”，也就是中央補(bǔ)一點(diǎn)、地方政府出一點(diǎn)、銀行貸一點(diǎn)、市場籌一點(diǎn)、企業(yè)和居民拿一點(diǎn)。預(yù)計(jì)今后，中央政府在棚改補(bǔ)助方面會(huì)加大力度，確保最終完成棚改目標(biāo)。作為地方政府，也要多渠道想辦法。比如可從規(guī)定的城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、土地出讓收入等渠道，應(yīng)籌盡籌。

過去幾年，棚戶區(qū)改造在有的地方做得好，有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得地方政府深思，那就是：棚戶區(qū)改造，不能只看作是“成本”，也應(yīng)看作是盤活“資源”。這件事做好了，得民心，能獲得政治上資源，能改善城市形象，能節(jié)約出土地促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展等等，這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的紅利。有些地方，光講棚改的“難”，不講可能帶來的“利”，結(jié)果就是裹足不前。

擴(kuò)大民間資本參與

民生周刊：目前國家金融政策縮緊，嚴(yán)控地方融資平臺(tái)，基建類信托近年來也被嚴(yán)格整肅，目前的政策環(huán)境與鼓勵(lì)金融支持棚改的需求似乎存在矛盾，如何平衡嚴(yán)控地方債和鼓勵(lì)金融、民企參與棚改之間的關(guān)系？

馮奎：不規(guī)范的融資平臺(tái)、基建類信托受到整肅，這合法合理，并不影響創(chuàng)新各類金融工具去支持棚改。

銀行等金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評(píng)估后，認(rèn)為某個(gè)棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)，他們就會(huì)提供貸款。這個(gè)做法，無論是從國務(wù)院的指導(dǎo)意見，還是在各個(gè)省的具體操作文件中，一直都是受到鼓勵(lì)的。

地方政府融資平臺(tái)公司在棚改中發(fā)揮了很大的作用。在符合規(guī)定的前提下，他們也可以發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

棚戶區(qū)改造，是新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)內(nèi)容，要體現(xiàn)十八屆三中會(huì)全的改革精神，也要體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向?；镜囊粭l，就需要發(fā)揮市場的決定性作用。具體來說，對(duì)于能夠市場化運(yùn)作的棚改項(xiàng)目，一定要讓市場這只手起作用，讓民企業(yè)多參與做好事、并從做好事中獲利。當(dāng)然也有一些項(xiàng)目無法進(jìn)行市場化運(yùn)作，政府就必須擔(dān)起自身的職責(zé)。

今后的目標(biāo)，就是要讓更多的民間企業(yè)作為投資主體加入，并且民間資本的投資規(guī)模還要爭取比以前更大。民間企業(yè)可以從事開發(fā)出售、開發(fā)配建，也可以通過私募股權(quán)基金型信托計(jì)劃等方式參與棚改。政府作為投資主體，與民間企業(yè)機(jī)構(gòu)要建立各種合作關(guān)系，比如配建回購、BT、委托代建等等。

盡力擴(kuò)大民間資本的參與，既能化解和縮小地方債風(fēng)險(xiǎn)，又能加快推進(jìn)棚改步伐，是一舉多得的好事。政府要把主要精力用于創(chuàng)造好的制度環(huán)境、做好棚改規(guī)劃方面，這樣才能更好地承擔(dān)起責(zé)任人、監(jiān)督者的角色。

REITs難產(chǎn)原因

民生周刊：早在2009年，央行和證監(jiān)會(huì)就對(duì)REITs模式有過探討，但后因財(cái)稅制度、上市交易和退出機(jī)制等制度缺乏而難產(chǎn)。在鼓勵(lì)地方創(chuàng)新保障房融資模式的當(dāng)下，財(cái)稅制度、退出機(jī)制等法律、配套機(jī)制目前是否完善？頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)解決什么問題？

馮奎：REITs的本質(zhì)就是專門持有房地產(chǎn)、抵押貸款相關(guān)的資產(chǎn)或同時(shí)持有兩種資產(chǎn)的投資基金。國際上一直都有REITs操作，做得好的，一般能有較好的分紅，流動(dòng)性也較高，還能分散風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)年天津、北京一些城市都試點(diǎn)過。按照天津“準(zhǔn)REITs”做法，信托基金公司向符合條件的低收入家庭提供房源，同時(shí)以低于市場價(jià)很多的價(jià)格收取租金。這其中存在一個(gè)差價(jià)怎么辦？就由政府提供相應(yīng)的資金補(bǔ)助返還，確保信托基金公司能夠運(yùn)行。

REITs當(dāng)初有過熱熱鬧鬧的探索，后來難產(chǎn)。出現(xiàn)這個(gè)問題，不是這種操作本身在金融邏輯上講不通，而是因?yàn)橄嚓P(guān)的制度環(huán)境不完備，另外信托公司自身的治理機(jī)構(gòu)也跟不上。還有，REITs試點(diǎn)與實(shí)驗(yàn)選擇的區(qū)域過大，在特大城市做實(shí)驗(yàn)是一個(gè)失誤。

未來二三十年，REITs應(yīng)該在還會(huì)有較好的發(fā)展前景。這有賴于房地產(chǎn)信托公司自身的治理機(jī)構(gòu)不斷完善，有賴于各種頂層設(shè)計(jì)的成熟，還有賴于投資者的培育。

在目前情況下，棚改時(shí)間緊、任務(wù)重，要迅速找到依法合規(guī)、操作便捷、成本適當(dāng)、來源穩(wěn)定的融資渠道，由國家開發(fā)銀行成立專門機(jī)構(gòu)，發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，相對(duì)封閉獨(dú)立去運(yùn)行，是一個(gè)重要的舉措。它可以向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，吸引商業(yè)銀行、社?；稹⒈ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)等積極參與，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。目前，這項(xiàng)工作已經(jīng)啟動(dòng)。

小城鎮(zhèn)基金像杠桿

民生周刊：您之前就北京市小城鎮(zhèn)基金問題發(fā)表過文章，這一模式是否可以用于棚改項(xiàng)目？應(yīng)用的條件和應(yīng)規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)有哪些？

馮奎：小城鎮(zhèn)發(fā)展和棚戶區(qū)改造，都會(huì)面臨資金壓力的難題，需要用各種手段來破解。北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金總規(guī)模100億元，首期25億元。從基金出資構(gòu)成來看，國開金融出資占80%，北京市政府出資占20%。小城鎮(zhèn)基金就像一個(gè)杠桿，它能撬動(dòng)幾十倍的社會(huì)資金參與。這對(duì)于化解小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的資金難題，是非常有益的。

棚戶區(qū)項(xiàng)目面臨著資本金不足的問題，也可以參照這種小城鎮(zhèn)發(fā)展基金模式，建立棚戶區(qū)改造政府引導(dǎo)基金。棚改中，政府引導(dǎo)資金，也是以小搏大，以一引十，吸引社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造進(jìn)程?？梢钥紤]政府融資平臺(tái)作為棚改的開發(fā)建設(shè)主體，吸引社會(huì)資金以股權(quán)方式介入。主體業(yè)務(wù)就是進(jìn)行棚改的安置房建設(shè)、商品房開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營等。收益也來自于這些業(yè)務(wù)項(xiàng)目。

需要考慮和注意的問題，一是要考慮政府的角色。政府的邊界要有所界定，以防范風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)避免政府力量太強(qiáng)，擠出民間投資。

二是形成科學(xué)的基金治理與管理結(jié)構(gòu)。在項(xiàng)目來源、受理、初審、專家評(píng)估、評(píng)審、決策、投資管理等環(huán)節(jié)，要發(fā)揮專家、委員會(huì)、公眾參與的作用。

三要考慮退出機(jī)制。具體退出的方式很多，并購、回購、特定契約退出、信托或證券化退出、清算等都是成熟的退出模式。成立時(shí)就要預(yù)謀好退出的機(jī)制與路徑，才是長遠(yuǎn)之計(jì)。