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        牽住棚改資金“牛鼻子”

        2014-08-18 07:01:09鄭智維郭鐵
        民生周刊 2014年10期
        關(guān)鍵詞:牛鼻子棚戶區(qū)融資

        鄭智維 郭鐵

        凡是能用來融資的渠道,幾乎都被拿來探索;各地棚改融資模式之多,從側(cè)面也反映出融資之難。

        各地大規(guī)模的棚改,始于2005年的遼寧。過去幾年的棚改中,各地紛紛探索融資新模式。模式之多,從側(cè)面反映出融資之難。

        截至2013年7月,即新一輪1000萬戶棚改任務下達之前,全國已改造完成各類棚戶區(qū)1200多萬戶。棚改任務重,融資壓力大,越往后越是難啃的硬骨頭。新一輪棚改中,各地政府面臨著很大的難題。

        壓力之下,通過大量舉債來搞棚改,勢必會加大地方政府債務風險。要創(chuàng)造條件讓商業(yè)化資金進入,除中央和地方政府外,需要吸引商業(yè)銀行、市場、企業(yè)和居民等社會資金的進入。

        此外,作為棚改融資的渠道之一,國家開發(fā)銀行提供貸款的主力地位將更加突出。不過,其曾因兼具商業(yè)化運作和政策性銀行的雙重身份,而受到各界質(zhì)疑。此次試水“住房銀行”,被解讀為“向政策性金融職能的良性回歸”。

        各地探路

        談及遼寧在我國棚改進程中的地位,中經(jīng)匯成(北京)城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院院長兼產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所所長印建平評價道:“遼寧是我國棚戶區(qū)全面改造的先行者,具有里程碑的意義?!?/p>

        “遼寧模式依然是需要堅持的方向。”溫來成說,在政府引導下,走市場化融資的道路,這對各地棚改融資都有借鑒意義?!罢鉀Q少部分,多數(shù)資金還是要通過市場化渠道解決?!?/p>

        除“遼寧模式”外,其他省份的棚改也都在“摸著石頭過河”,一些新的融資模式不斷涌現(xiàn)。對于棚改,印建平在其著作《棚戶區(qū)改造案例研究》中詳細介紹了全國各地的20個案例,在地理位置上兼顧了全國情況。

        在探索融資模式方面,毗鄰遼寧的吉林省也曾引起媒體關(guān)注。據(jù)了解,從2010年開始,吉林市對城區(qū)西北部哈達灣老工業(yè)區(qū)進行搬遷改造。該項目的融資模式特點,一是“投貸一體”;二是成立“公私合營”的SPV(國際上通常所說的PPP融資模式),由國開金融與地方政府共同參股成立特殊目的公司,并以此項目公司作為融資主體。

        據(jù)報道,組建SPV經(jīng)歷了如下過程:2010年7月,吉林市政府融資平臺吉林城市建設控股集團有限公司出資1億元,注冊成立吉林城建發(fā)展有限公司,該公司為特殊目的公司的原型。2011年5月,該公司通過增資擴股引入國開金融,注冊資本增至10億元,國開金融拿出3.5億元,占增資擴股后總股本的35%,企業(yè)更名為國開吉林投資有限公司。至此,哈達灣項目特殊目的公司完成組建。此后三年,通過連續(xù)增資,吉林市政府、國開金融分別以現(xiàn)金的形式注資19.5億元和10.5億元,使得國開吉林現(xiàn)金出資達到30億元。

        在溫來成看,公司合營模式有其可行性,被廣泛采用,但須防范兩方面的風險?!耙环矫妫胶蠣I的過程中,政府須防范企業(yè)將所有的風險轉(zhuǎn)嫁給政府;另一方面,政府要講信用,避免‘新官不理舊債’?!?/p>

        與吉林的情況不同,安徽銅陵將公租房、廉租房和棚戶區(qū)統(tǒng)一納入保障房體系,規(guī)定保障對象租賃五年后可向其出售,出售時以國有產(chǎn)權(quán)和當時市場價為原則,按證券化方式向民資開放,甚至能將平臺公司一并銷售。

        對于這種模式,溫來成表示,目前處于探索階段,尚未看到成功的案例。成敗的關(guān)鍵在于,資產(chǎn)證券化后,能否在市場上銷售出去。

        中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所博士高廣春曾參與調(diào)研遼寧模式,并專注于棚改融資模式研究。談及各地融資模式創(chuàng)新時,他對湖北黃石等一些城市試點的“共有產(chǎn)權(quán)”模式比較推崇,認為這種模式讓棚戶區(qū)居民也參與進來,勢必有利于化解“棚改”資金難題。

        “凡是能用來融資的渠道,幾乎都被拿來探索;各地棚改融資模式之多,從側(cè)面也反映出融資之難?!备邚V春對《民生周刊》記者說。

        融資壓力

        資金缺口大,無疑成為本輪棚改的最大難題。據(jù)估計,2013年至2017年要完成各類棚戶區(qū)改造1000萬戶,所需資金規(guī)模大約在2.5萬億元左右。這個數(shù)額還僅僅是房屋建設成本,并不包括前期的土地整理和后續(xù)的基礎(chǔ)設施配套。

        在溫來成看來,由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同,各地棚改所面對的資金壓力也不同?!芭c經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比,中西部的棚改融資難度更大。西部一些地區(qū)的財政基本是‘吃飯財政’,這種情況下,希望靠地方財政解決棚改問題顯然比較困難。”他分析說。

        除政府財力懸殊外,土地出讓收益的不同也加劇這種差距。溫來成說,土地開發(fā)紅利比較可觀的主要是一線城市、省會城市,到了中西部的地級市、縣級市、縣城,就逐步遞減了。

        由于事權(quán)和財權(quán)不對等,一些棚改任務重的地方政府缺乏有效的融資平臺。按照國家政策,目前只有省一級政府才可建專門以保障性住房為主的投融資平臺,市縣則無此權(quán)限。雖然明確了棚改中“省級政府是責任的主體”,但省、市、縣之間的跨級的資金互動很少。

        “今年全國要改造各類棚戶區(qū)470萬套以上,是近年來任務最重的,越往后越是難啃的硬骨頭?!?月27日,國務院總理李克強在內(nèi)蒙古赤峰鐵南棚戶區(qū)考察時說。

        為解決棚改資金壓力,今年加大了中央政府財政投入。4月4日,財政部下發(fā)保障性安居工程專項資金,包括中央財政對廉租房、公租房和城市棚戶區(qū)改造三項補助資金,今年共計1158億元,相比去年執(zhí)行資金數(shù)額增長了14.3%。

        即便如此,與住建部計劃的今年投入1萬億元用于改造棚戶區(qū)的計劃相比,依然存在較大缺口。對此,溫來成建議,要創(chuàng)造條件讓商業(yè)化資金進入,除中央和地方政府外,需要吸引商業(yè)銀行、市場、企業(yè)和居民等社會資金的進入。

        不過,由于棚改項目風險較大,商業(yè)化資本進入此類項目并不積極。談及如何吸引社會資本進入,專家們均建議,棚改項目可能本身難以盈利,但可以通過項目打包、捆綁一些適合商業(yè)化運作項目,從而實現(xiàn)整體盈利。

        為了鼓勵民資參與棚改,早在2012年6月,住建部等七部門發(fā)布了《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關(guān)問題的通知》,鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。

        棚改工作的推進,離不開政策支持。之前中央層面陸續(xù)出臺的《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》等政策在資金、土地、稅費減免等方面向棚戶區(qū)改造傾斜。

        “推進棚改需要系統(tǒng)化的政策設計,不同階段要有相適應的政策。”高廣春舉例說,前些年強調(diào)地方融資平臺要“消腫”、“減肥”,設置負面清單,現(xiàn)在則強調(diào),保障性住房與商業(yè)化住房開發(fā)的融資區(qū)別看待。

        除了政策方面的支持,也要對地方性融資平臺進行監(jiān)管,不過如何把握監(jiān)管的尺度是個問題?!氨O(jiān)管過嚴,沒有錢辦不了事;監(jiān)管過松,就容易出現(xiàn)問題。”高廣春說。

        防范地方債

        如果對地方融資缺乏監(jiān)管,盲目擴大棚改規(guī)模,其中的一個風險就是容易引發(fā)新一輪的地方債。

        “如果將棚改做成形象工程、政績工程,形成新地方債的可能性就比較大?!睖貋沓蓳鷳n,尤其是工礦區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、老城區(qū)等改造任務比較重,如果通過大量舉債來搞棚改,勢必會加大地方政府債務風險。

        按照財政部此前給出的棚改定義,棚戶區(qū)改造是指國有土地上集中連片簡易結(jié)構(gòu)房較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設施簡陋、建設年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。

        不過,據(jù)一些地區(qū)公布的棚改項目材料顯示,一些并不屬于棚改的工程被納入到棚改任務中。對此,溫來成認為,一些地方政府有搭棚改政策便車之嫌,故意將棚改概念擴大化。“如果缺乏足夠的監(jiān)管,棚改資金也難做到??顚S??!?/p>

        據(jù)審計署日前公布的數(shù)據(jù),截至2013年6月末,全國各級政府債務總量30.27萬億元,其中全口徑地方政府性債務合計17.89萬億元。地方債的增長勢頭仍然在蔓延,并沒有得到有效的控制。2010年以后,尤其是今年,監(jiān)管地方政府債務將作為財政部一項重點任務。

        中央嚴格要求,各地要建立地方債的預警機制,例如在一些省份設有明確的預警線?!鞍雅飸魠^(qū)改造過程中,新引發(fā)的債務納入地方債務控制的整體計劃,超過預警線城投公司將不能再向銀行借債?!睖貋沓山ㄗh說。

        此外,從防范的角度來講,要明確政府在棚改過程中的定位,即在政策上給予支持,在資金上引導,采取多途徑融資,絕不能由地方政府財政來承擔過多?!叭绻袚^多,地方債的風險必然增加?!彼f。

        “面對指標分解下的硬性考核,地方政府面對的資金壓力非常大。”在高廣春看來,這是個兩難的問題。他透露,在調(diào)研的過程中,曾有地方政府表示,棚改任務太重,壓力太大。

        政策性金融

        通過住宅政策性金融機構(gòu)發(fā)行住宅金融專項債券,從而替代現(xiàn)有地方政府大規(guī)模鋪開的棚改債和企業(yè)債,這將化解棚改過程中的地方債風險。十八屆三中全會公告就提出,“研究建立城市基礎(chǔ)設施、住宅政策性金融機構(gòu)?!?/p>

        4月2日的國務院常務會議確定,由國家開發(fā)銀行成立專門機構(gòu),實行單獨核算,采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券,向郵儲等金融機構(gòu)和其他投資者籌資,鼓勵商業(yè)銀行、社?;稹⒈kU機構(gòu)等積極參與,重點用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設施等相關(guān)工程建設。

        作為對中央政策的落實,國開行開始試水“住房銀行”,正加快組建住宅金融事業(yè)部。對此,溫來成分析說,這相當于給予單獨的政策,通過國開行的資金運作,使得商業(yè)銀行、社?;?、保險機構(gòu)等參與,更大規(guī)模的棚改資金將在資本市場實現(xiàn)。未來,國開行在棚改融資中的地位將更加突出。

        實際上,作為我國的三大政策性銀行之一的國家開發(fā)銀行,一直是棚戶區(qū)改造貸款的主力銀行。據(jù)媒體報道,自2005年開始支持遼寧棚改至2013年10月,國開行已累計發(fā)放保障性安居工程貸款5301億元,惠及700萬戶、2200萬名中低收入群眾,其中累計發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款3423億元,同業(yè)占比60%以上。

        在解決棚改融資方面,國開行一直被寄予厚望。此前,國開行方面明確表示,未來五年每年提供不低于1000億元貸款支持,且其棚改總貸款中包括1000億元軟貸款回收再貸,用以補足地方政府資本金缺口。

        2008年12月,國家開發(fā)銀行整體改制成國家開發(fā)銀行股份有限公司,開始了商業(yè)化運作,此事一度引起爭議。高廣春曾在《國開行:尷尬前行》一文中談及,商業(yè)化運作的國有銀行在行使政策性金融的職能時,地位是尷尬的,建議將國開行職能回歸到政策性金融。

        “而現(xiàn)在專門機構(gòu)的設立,恰是向政策性金融職能的良性回歸,這才是正確的方向?!备邚V春說。

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