于金龍++張廣++張海蘭

摘 要：權力結(jié)構科學化配置體系建設是廉政風險防控管理“三個體系”建設的重要基礎性工作。經(jīng)過實踐探索，試點單位概括總結(jié)出幾點經(jīng)驗：把握權力結(jié)構科學化配置體系建設的關鍵環(huán)節(jié)；把權力結(jié)構科學化配置工作與信息化建設工作有機結(jié)合起來；創(chuàng)新性地引入BPMN2.0規(guī)范助力突破工作中的難點。

關鍵詞：高校權力 權力結(jié)構 科學化配置

為貫徹落實中央紀委、監(jiān)察部，北京市委、市政府和北京市委教育工委、市教委相關文件精神，推進權力結(jié)構科學化配置體系、權力運行規(guī)范化監(jiān)督體系、廉政風險信息化防控體系（以下簡稱“三個體系”）建設，推動堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構和運行機制，北京航空航天大學制定了《關于推進廉政風險防控管理“三個體系”建設的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），對規(guī)范和深化學校廉政風險防控管理工作提出了明確要求和建設目標。

“三個體系”建設中，首要的和基礎性的工作是權力結(jié)構科學化配置體系建設，主要是梳理權力運行流程，統(tǒng)一編制職權目錄，從而為科學配置各類職權，分解落實防控責任奠定基礎。如何做好權力結(jié)構的科學化配置體系建設工作，是擺在“三個體系”建設面前的重點問題和難點問題。學校的“三個體系”建設試點單位經(jīng)過近一年的實踐探索，總結(jié)出幾點經(jīng)驗：正確把握權力結(jié)構科學化配置體系建設的關鍵環(huán)節(jié)；把權力結(jié)構科學化配置工作與學校信息化建設工作有機結(jié)合起來；引入OMG（對象管理組織）發(fā)布的BPMN（業(yè)務流程建模和標準）2.0規(guī)范作為工具，助力突破工作中的難點。

正確把握權力結(jié)構的科學化配置體系建設的關鍵環(huán)節(jié)和具體內(nèi)容

學校在開展“三個體系”建設工作前期，圍繞理清工作思路、明晰權力結(jié)構、探討風險節(jié)點、構建防控體系、形成推進方案等內(nèi)容進行了相關調(diào)研工作，全面系統(tǒng)地把握工作的整體性和有機性。根據(jù)《實施方案》，第一階段的核心任務是“推進權力結(jié)構科學化配置體系”建設，重點把握科學化配置體系建設的關鍵環(huán)節(jié)，即梳理權力運行流程，統(tǒng)一編制職權目錄，從而為科學配置各類職權，分解落實防控責任奠定基礎。

將權力結(jié)構科學化配置體系的建設工作內(nèi)容具體化和細化為：一是梳理權力事項。按照職權法定、權責一致的要求，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)及規(guī)章，全面梳理各類職權，編制職權目錄，明確職權名稱、行使對象和范圍、行使依據(jù)、主責部門和協(xié)辦部門。二是規(guī)范權力運行流程。根據(jù)編制的職權目錄，按照各項權力的運行步驟，繪制業(yè)務流程圖，編制權力運行流程圖，確定權力運行的重要環(huán)節(jié)。將各個環(huán)節(jié)的辦理職責分解到相應部門和崗位，明確辦理條件、權限、時限等內(nèi)容。加強對辦理流程的監(jiān)控，對權力運行過程實行痕跡管理。三是科學配置各類職權。研究權力運行的規(guī)律和特點，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構和權力運行機制，通過科學配置權力，加強分權制約和程序制約機制建設。四是分解落實防控責任。在科學配置權力的基礎上，根據(jù)優(yōu)化后的權力運行程序，按照“全、準、精”的要求再次排查廉政風險點，確定重點防控環(huán)節(jié)，明確權力事項辦理流程各個環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，完善風險防控措施。將廉政風險防控責任層層分解落實到相關工作人員，做到全員防控、全過程防控。

注重權力結(jié)構科學化配置體系建設工作與相關工作的有機整體性

權力結(jié)構科學化配置體系是“三個體系”建設內(nèi)容之一，也是“三個體系”建設最基礎性的工作，決定著權力運行規(guī)范化監(jiān)督體系和廉政風險信息化防控體系建設的成功與否，學校在試點建設工作中重點把握了兩個方面的有機整體性。

1.把握權力結(jié)構科學化配置與其他兩個體系建設的有機整體性

權力結(jié)構科學化配置體系建設過程中，試點單位不僅著眼于當前的工作內(nèi)容本身，而且注重本階段工作內(nèi)容與下一階段，即權力運行監(jiān)督體系建設與廉政風險信息化防控體系建設的銜接性，特別強調(diào)這種銜接的可操作性，而不是僅僅停留在原則層面。例如，在編制職權目錄中，要求試點單位對每一項職權的正確行使、涉權事項的正確運行給出明確的條件或程序，對職權或涉權事項是否正確運行作出明確判斷。這一要求的目的，在于為順利進行下一階段建設工作奠定基礎。

2.實現(xiàn)權力結(jié)構科學化配置工作與學校信息化建設大環(huán)境的有機融合

近年來，學校不斷推動和加快學校的信息化建設步伐，注重對各職能部門、各院系的信息化建設投入，啟動了若干業(yè)務信息系統(tǒng)的開發(fā)和完善工作。學校將“三個體系”建設工作思路融入到信息化建設過程之中。一方面，各單位在進行業(yè)務信息系統(tǒng)的開發(fā)和完善過程中，要對權力點進行必要的制約和監(jiān)督，從總體上體現(xiàn)廉政風險防控的功能；另一方面，對于當前不能實現(xiàn)而未來信息化建設可以實現(xiàn)的廉政風險防控工作，試點單位要在職權目錄中作為建議明確填寫將要實施的信息化防控措施，為后續(xù)工作提供方向。

引入BPMN2.0流程專業(yè)工具助力突破工作難點

準確提取業(yè)務流程中的權力點，編制完善的職權目錄，是權力結(jié)構科學化配置體系建設工作的難點，也是繼續(xù)推進后兩個體系建設的關鍵。試點單位在規(guī)范權力運行、繪制職權目錄工作中，成功地引入了BPMN2.0規(guī)范對業(yè)務流程圖進行編制，創(chuàng)造性地突破了工作難點。對照“三個體系”建設的要求，要研究學校權力運行的規(guī)律和特點，既堅持職能職權職責法定，又要對過于集中的權力進行分解，實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相對分離又有效制衡的格局，這就需要優(yōu)化、編制內(nèi)部權力運行流程圖，明確同一流程內(nèi)各個環(huán)節(jié)辦理職責、權限、時限等內(nèi)容，使分權制約措施在涉權事項的辦理流程中得到有效落實?！叭齻€體系”建設的要求與BPMN2.0規(guī)范的內(nèi)在邏輯是完全一致的，可以充分發(fā)揮其工具價值。

1.BPMN2.0簡介

BPMN2.0規(guī)范將標記的圖形化分為特定的類別，提供了4種基本類型，構成了BPMN流程圖的核心元素。

流對象包括事件、活動和網(wǎng)關，其中事件表示一個業(yè)務流程期間發(fā)生的東西，活動是要處理工作的一般術語，網(wǎng)關用于控制流的分支與合并，其內(nèi)部的標記會給出控制流的類型。連接對象是將流對象連接起來形成一個業(yè)務流程的基本結(jié)構，其中順序流用于指定活動執(zhí)行的順序，消息流用于描述兩個獨立的業(yè)務參與者之間發(fā)送和接受的消息流動，連接線用于將相關的數(shù)據(jù)、文本和其他人工信息與流對象聯(lián)系起來。泳道的概念用于將活動劃分到不同的類別中來描述不同參與者的責任，其中泳池描述流程中的一個參與者，泳道是在泳池里再細分，用于組織和分類活動。附件在業(yè)務流程中作為信息備注，便于人員理解，其中數(shù)據(jù)對象顯示活動是如何需要或產(chǎn)生數(shù)據(jù)的，文本注釋為讀者提供附加文本信息，對象分組用于記錄或分析目的，不影響順序流。在上述過程中，網(wǎng)關往往構成了流程圖的關鍵環(huán)節(jié)，核心是把工作分解為不同的事件和活動，明確其中的網(wǎng)關及網(wǎng)關的類型。

2.BPMN2.0規(guī)范在提取權力圖中的具體應用

為進一步說明BPMN2.0規(guī)范的內(nèi)涵及應用方法，下面以學校資產(chǎn)經(jīng)營公司招商合同審批流程為例說明權力圖提取過程。

第一，根據(jù)工作情況，繪制業(yè)務部門辦事流程圖。部門的具體辦事過程包含權力運行過程。為了能夠全面掌握部門所行使的權力，就要對業(yè)務部門的辦事流程進行全面梳理，并繪制辦事流程圖。在繪制部門業(yè)務流程圖時，要確保兩方面的全面性和準確性：一是本部門的涉權業(yè)務事項梳理要全面準確，二是所繪制的業(yè)務流程圖要全面準確。

第二，運用BPMN2.0規(guī)范形成規(guī)范的權力運行流程圖。業(yè)務流程圖是具體辦事行為過程的圖示化表達，其中內(nèi)含了辦理本業(yè)務所行使的權力運行過程。為了在業(yè)務流程中提取權力點，并有效控制該權力點的廉政風險，需要把辦事業(yè)務流程轉(zhuǎn)換為圖示化的權力運行流程圖，而權力點的提取是權力結(jié)構科學化配置體系建設的難點之一。通過引入BPMN2.0規(guī)范，能夠有效地把業(yè)務辦事流程和權力運行過程有機統(tǒng)一起來，并且能夠準確全面顯示權力運行流程，方便提取權力點。

第三，提取權力點。根據(jù)BPMN2.0規(guī)范繪制的權力運行流程圖，可以發(fā)現(xiàn)每一個判斷網(wǎng)關之前的活動都是一個權力點，如果刪除其他的元素，只保留判斷網(wǎng)關及其之前的活動，就可以準確提取某項涉權業(yè)務中的權力點。對形成的權力圖進行分析，對涉權事項摸清底數(shù)，列出清單，定崗、定人、定責。在此基礎上，逐項明確職權名稱、行使對象和范圍、行使依據(jù)、主管部門和協(xié)辦部門，進一步對權力圖進行說明：（見表）

權力說明表

招商合同審批流程權力說明

編號 業(yè)務活動編號 權力部門/崗位 涉權事項 權力運行說明

1 1 招商部業(yè)務主管 初步洽談，確定是否需要前置審批 與客戶初步確定招商價格，如價格低于資產(chǎn)公司總經(jīng)理辦公會確定的權限，則填制特殊審批單，報送相關領導審批。

2 2 招商部業(yè)務主管 起草合同初稿 依據(jù)招商合同模板，與客戶逐項進行洽商，初步確定合同條款。

3 15 資產(chǎn)財務管理部經(jīng)理 相關財務信息審核 對合同金額、結(jié)算方式等相關信息進行審核。超出招商部權限合同是否履行特殊審批程序。

4 18 資產(chǎn)財務經(jīng)理部經(jīng)理 部門經(jīng)理審批 對基本信息進行審核。針對合同模板的補充修改條款進行審核，確認是否存在法律風險、經(jīng)營風險、財務風險。

5 22 公司主管領導 前置審批 確認招商價格及優(yōu)惠條件是否恰當

6 25 公司主管領導 合同審批 對出租的基本信息進行審核。針對合同中對原來合同模板的補充修改條款進行審核，確認是否存在法律風險、經(jīng)營風險、財務風險。

3.編制職權目錄

為了進一步明確流程，規(guī)范權力，根據(jù)學校黨委和紀委的統(tǒng)一部署，需要完成繪制流程圖和編寫職權目錄兩項任務。其中，繪制流程圖是編寫職權目錄的前提和基礎，編寫職權目錄是規(guī)范權力流程的進一步落實。

職權目錄是對具體崗位職權的清晰描述，便于工作人員理解、操作和監(jiān)督。職權目錄的形成過程分為兩部分：初始職權目錄和優(yōu)化權力目錄。

第一，初始職權目錄。這是職權的定義過程，具體應從以下六個要素角度進行：職權名稱、行使對象、范圍、行使依據(jù)、主管部門和協(xié)辦部門。在實踐過程中，容易在行使對象、范圍和行使依據(jù)三個方面缺乏清晰界定，從而導致職權邊界模糊，容易出現(xiàn)錯用、濫用職權的現(xiàn)象。

第二，優(yōu)化職權目錄。在對職權進行清晰描述，形成初始職權目錄的基礎上，需要進一步優(yōu)化職權目錄。具體優(yōu)化的方式有兩種：一是對職權進行內(nèi)部牽制，可以考慮從時限角度進行時序牽制，或從權限角度進行分權牽制；二是從決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個方面實現(xiàn)崗位分離。上述兩種方式均體現(xiàn)了職權的分權制衡原則，避免職權完全屬一個環(huán)節(jié)、一個崗位或一個人。

在優(yōu)化職權目錄的過程中，可以采取從時序牽制、分權牽制、決策、執(zhí)行和監(jiān)督五個相關權力要素對職權進行檢查，修訂其中不符合分權制衡原則的權力要素。最終形成的職權目錄六要素清晰、五個相關權力要素符合分權制衡原則。至此，優(yōu)化職權目錄環(huán)節(jié)完成。

在完成具體崗位的職權目錄后，可以根據(jù)學校、學院和部門三個層次對具體崗位職權目錄進行匯總梳理，明確不同層次不同崗位的業(yè)務流程和權力點，形成全校范圍內(nèi)的職權目錄。

權力結(jié)構科學化配置體系建設，重在把握關鍵環(huán)節(jié)，把權力結(jié)構科學化配置工作與當前信息化建設工作有機結(jié)合起來，是做好此項工作的基礎。引入 BPMN2.0規(guī)范為工具，對高校廉政風險進行防控，是在預防腐敗工作過程中，以“風險管理”為引導，以領導干部、重點崗位人員為對象，以關鍵環(huán)節(jié)為重點，對權力運行過程中的人和事進行規(guī)范和控制，是一項監(jiān)督方法的創(chuàng)新，從中凸顯了信息化防腐的科技力量。它落實了“大小有界、權責清晰、程序嚴密、決策規(guī)范”的權力運行機制要求，為下一步推進權力運行規(guī)范化監(jiān)督體系建設、推進廉政風險信息化防控體系建設提供了有力的支持。

本文系北京市委教育工委重點課題“高校重點領域預防腐敗風險防范機制研究”，編號：AAA11002；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助，編號：YWF-14-FGC-036

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（作者單位：北京航空航天大學）

[責任編輯：于 洋]