蔡斐

摘要：指出了澳大利亞國家環(huán)境保護(hù)委員會的法律依據(jù)主要有《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》、《國家環(huán)境保護(hù)委員會法》。該委員會的主要職責(zé)是制定國家環(huán)境保護(hù)措施，包括國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、國家環(huán)境保護(hù)指南、國家環(huán)境保護(hù)議定書。該委員會由聯(lián)邦及各州、各領(lǐng)地所指定的部長組成，下設(shè)理事會、其他理事會以及服務(wù)公司。國家環(huán)境保護(hù)委員會是環(huán)境政策的制定者，而環(huán)境部則是環(huán)境政策的實(shí)施者。澳大利亞以專門立法建立行政機(jī)關(guān)，并明確規(guī)定其職能與權(quán)限的立法模式值得我國加以借鑒。

關(guān)鍵詞：澳大利亞國家環(huán)境保護(hù)委員會；國家環(huán)境保護(hù)措施；制度借鑒

中圖分類號：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：16749944（2014）06020703

1 引言

澳大利亞國家環(huán)境保護(hù)委員會是該國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的部長級別的委員會，其主要職能在于制定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)政策。其在該國的環(huán)境保護(hù)管理體系中占有重要地位。本文旨在對該機(jī)構(gòu)進(jìn)行考察，從而為我國環(huán)境保護(hù)的行政管理體制立法提供建議。

2 澳大利亞的政治體制概述

為更好地介紹澳大利亞國家環(huán)境保護(hù)委員會在國家體系中的位置，本文首先對澳大利亞的政權(quán)作一概述。澳大利亞，全稱澳大利亞聯(lián)邦（Commonwealth of Australia），屬于君主立憲制國家（Constitutional Monarchy）：該國的政權(quán)由成文憲法規(guī)定，而英國女王伊麗莎白二世則為其國家元首。

2.1 橫向關(guān)系：三權(quán)分立

《澳大利亞憲法》分別在第一章、第二章、第三章規(guī)定了國會、政府、法院的職責(zé)與權(quán)力，從而確立了該國的三權(quán)分立體制。

（1）國會：澳大利亞的國會分為參議院與眾議院。國會主要行使立法權(quán)，只有國會能夠制定法律（Act），但是國會常常授權(quán)政府制定規(guī)章（Regulation）、規(guī)則（Rules）、附則（By-laws）。例如，國會制定了《關(guān)稅法》規(guī)定：不得將禁止進(jìn)口的物品帶進(jìn)本國。但是具體什么是“禁止進(jìn)口的物品”，則由政府通過《關(guān)稅條例》予以確定。如此一來，政府便擁有了廣泛的行政立法權(quán)，但是國會仍然保持了否決政府立法的權(quán)力。

（2）政府：在法理上澳大利亞的行政權(quán)力屬于英國女王，由總督（Governor-General）代表女王行使。①該國的《憲法》中并無一處提到總理（Prime Minister），但是在實(shí)際上該國遵循了英國的威斯特敏斯特體系，由總理作為政府的最高領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)慣例，總理由總督指定，但總督總是會指定在眾議院占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟的議會領(lǐng)袖提任總理。

（3）法院：《憲法》第三章規(guī)定了由法院系統(tǒng)來行使司法權(quán)。與立法權(quán)和行政權(quán)出現(xiàn)交叉的現(xiàn)象不同，司法權(quán)與另外二者高度獨(dú)立。

2.2 縱向關(guān)系：三級政權(quán)

澳大利亞《憲法》中的Government一詞采廣義，包括議會（Parliament）、政府（Executive Government）、司法系統(tǒng)（Judicature）。本文將Government一詞翻譯為政權(quán)，即國家機(jī)關(guān)的整體，區(qū)別于政府（Executive Government）。澳大利亞的政權(quán)分為三級：最高一級為聯(lián)邦；第二級則為8個(gè)州級政權(quán)，包括6個(gè)州（State）和2個(gè)領(lǐng)地（Territory）；第三級則稱為地方政權(quán)（Local government）。

（1）澳大利亞的州是具有主權(quán)的實(shí)體，凡是沒有明確通過《憲法》交給聯(lián)邦的權(quán)力仍然歸屬各州。各個(gè)州雖然共同組成聯(lián)邦，但是仍然保留其立法權(quán)。②州政權(quán)也擁有自己的憲法，以及完整的立法、行政、司法結(jié)構(gòu)。

（2）領(lǐng)地是澳大利亞境內(nèi)不屬于任何一個(gè)州的土地。領(lǐng)地可以由聯(lián)邦政府進(jìn)行管理，也可以被授予一定的自治權(quán)。自治領(lǐng)地可以建立起與州類似的政權(quán)體系。澳大利亞現(xiàn)有的2個(gè)自治領(lǐng)地是北領(lǐng)地與首都領(lǐng)地。

（3）地方政權(quán)則由州政權(quán)或者領(lǐng)地政權(quán)設(shè)立，主要負(fù)責(zé)一定數(shù)量的社區(qū)服務(wù)。地方政權(quán)的權(quán)限由設(shè)立他們的州政權(quán)或領(lǐng)地政權(quán)來限定，包括立法權(quán)和行政權(quán)，但不包括司法權(quán)。

3 建立國家環(huán)境保護(hù)委員會的法律依據(jù)

如上所述，澳大利亞是一個(gè)聯(lián)邦制國家，中央與地方之間并不是絕對的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各州對自己的事務(wù)享有很大程度的自治權(quán)。因此，國家環(huán)境保護(hù)委員會作為一個(gè)聯(lián)邦性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)部門的建立，必須取得各州的同意，并最終由國會通過立法加以建立。國家環(huán)境保護(hù)委員會的建立過程中，主要有以下兩個(gè)法律依據(jù)。

3.1 《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》（Intergovernmental

Agreement on the Environment）

1992年5月1日，澳大利亞聯(lián)邦、6個(gè)州、2個(gè)領(lǐng)地、澳大利亞地方政府協(xié)會等10個(gè)參加 方，共同簽訂了《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》。該協(xié)定的10個(gè)參加方均注意到“環(huán)境問題產(chǎn)生的影響不受物理邊界或者政治邊界的限制，表現(xiàn)出日益跨行政區(qū)域的、全球性的特征，這些都超出了澳大利亞憲法所預(yù)期的效果”。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定的“中央—地方分權(quán)體制” 不能夠提供一個(gè)有效治理環(huán)境污染的體制，因此10個(gè)參加方共同簽訂協(xié)定，以明確聯(lián)邦、州級政府、地方政府在環(huán)境保護(hù)上的職責(zé)與權(quán)限。③

《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》是澳大利亞聯(lián)邦和其兩級地方政權(quán)在環(huán)境事務(wù)上的分權(quán)約定，在一定程度上是對憲法規(guī)定的體制的改良。在協(xié)定的附件四《國家環(huán)境保護(hù)措施》（National Environment Protection Measures）中，各個(gè)參加方均同意成立一個(gè)國家環(huán)境保護(hù)權(quán)力機(jī)構(gòu)部長委員會，以制定國家環(huán)境保護(hù)措施。該份附件對于這個(gè)委員會的組成也做出了初步的規(guī)定，并提出盡快促進(jìn)議會通過法案，以成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)。

3.2 《國家環(huán)境保護(hù)委員會法》（National Environment Protection Council Act）endprint

《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》簽訂以后，各參加方積極推動(dòng)議會通過立法建立國家環(huán)境保護(hù)權(quán)力機(jī)構(gòu)部長委員會，最終促成了澳大利亞議會在1994年10月18日通過了《國家環(huán)境保護(hù)委員會法》，該法于1995年9月15日生效。此部法律是澳大利亞國際環(huán)境保護(hù)委員會建 立的基礎(chǔ)性法律依據(jù)，其中規(guī)定了國家環(huán)境保護(hù)委員會的設(shè)立與組成、職責(zé)與權(quán)限、工作程序、籌資機(jī)制等方面的內(nèi)容。本文將在以下幾個(gè)部分，對其進(jìn)行詳細(xì)介紹。

4 國家環(huán)境保護(hù)委員會的職責(zé)與權(quán)限

國家環(huán)境保護(hù)委員會的最為重要的職權(quán)，是制定國家環(huán)境保護(hù)措施（Environment Protection Measures），以及對各個(gè)參加方執(zhí)行這些措施的情況進(jìn)行評估④。所謂國家環(huán)境保護(hù)措施，包括4項(xiàng)內(nèi)容：國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；國家環(huán)境保護(hù)指南；國家環(huán)境保護(hù)議定書⑤。一個(gè)國際環(huán)境保護(hù)措施，既可以是以上4項(xiàng)中的一項(xiàng)，也可以是其中幾項(xiàng)的結(jié)合。在后來的《國家環(huán)境保護(hù)措施（實(shí)施）法》中，對于這四者做了立法上的定義：“1）國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，是指一個(gè)包括量化的環(huán)境特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，通過它可以對環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。2）國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是國家所希望達(dá)到的環(huán)境結(jié)果。3）國家環(huán)境保護(hù)指南是指導(dǎo)可能實(shí)現(xiàn)期望的環(huán)境結(jié)果的行動(dòng)的指南。4）國家環(huán)境保護(hù)議定書是指一個(gè)關(guān)于程序的議定書?！雹?/p>

國家環(huán)境保護(hù)委員會制定的國家環(huán)境保護(hù)措施，可以涉及以下幾個(gè)方面：大氣環(huán)境質(zhì)量、海洋環(huán)境質(zhì)量、江湖環(huán)境質(zhì)量、淡水環(huán)境質(zhì)量、防治噪聲污染、點(diǎn)源污染評估的一般綱要，危險(xiǎn)廢物相關(guān)的環(huán)境影響，廢舊物資的再使用和循環(huán)利用，機(jī)動(dòng)車噪聲和排放管理。⑦

為了便于國家環(huán)境保護(hù)委員會制定良好的國家環(huán)境保護(hù)措施，法律賦予了該機(jī)構(gòu)一定的行為權(quán)限，包括：與適當(dāng)?shù)娜藛T或團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商；自行從事研究或者委托其他機(jī)構(gòu)從事研究工作；發(fā)表與委員會職責(zé)和權(quán)限相關(guān)的報(bào)告；為公眾（包括產(chǎn)業(yè)界）提供信息；與聯(lián)邦、州或者地區(qū)內(nèi)相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商；與澳大利亞地方政府協(xié)會進(jìn)行協(xié)商；指導(dǎo)服務(wù)公司為其他的部長委員會提供服務(wù)和支持工作。⑧

由國家環(huán)境保護(hù)委員會做出的國家環(huán)境保護(hù)措施將在全國范圍內(nèi)發(fā)生法律效力，它不僅涉及到聯(lián)邦權(quán)力的行使，也涉及到各州的權(quán)力，也與公眾的權(quán)利密切相關(guān)。因此，法律亦規(guī)定了制定國家環(huán)境保護(hù)措施的嚴(yán)格程序。

（1）如果委員會有意制定一項(xiàng)國家環(huán)境保護(hù)措施，委員會必須先發(fā)布公告，以告知公眾擬定該措施的意向、該措施的主題。該公告需在政府公告上公開刊登。

（2）擬定措施草案，并對該草案可能造成的影響進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)的內(nèi)容包括對環(huán)境的影響、對經(jīng)濟(jì)和社會的影響、不采取該措施可能產(chǎn)生的后果等等。

（3）公眾協(xié)商環(huán)節(jié)：將措施的草案及影響在政府公報(bào)上公開刊登，在特定期限內(nèi)接收公眾提交的建議和意見。⑨

但是，為了保障制定國家環(huán)境保護(hù)措施的效率性，《國家環(huán)境保護(hù)委員會法》規(guī)定：一項(xiàng)國際環(huán)境保護(hù)措施，如果僅僅違反了程序性規(guī)定，而完全遵守了實(shí)體性規(guī)定，那么對程序性規(guī)定的違反不影響其有效性。⑩

5 國家環(huán)境保護(hù)委員會的人員組成與機(jī)構(gòu)設(shè)置

5.1 組成人員與代表人

如上所述，國家環(huán)境保護(hù)委員會主要是一個(gè)政策制定機(jī)構(gòu)而非政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地，其人員組成主要為政府的高級官員，包括：

（1）總理指定的一位聯(lián)邦部長；

（2）相關(guān)參加方州（指澳大利亞6個(gè)州）州長指定的一位州部長；

（3）相關(guān)參加方地區(qū)（指北領(lǐng)地和首都領(lǐng)地）行政長官指定的一位地區(qū)部長。

可見，國家環(huán)境保護(hù)委員會在人員組成上是一個(gè)部長級委員會，該委員會由總理指定的聯(lián)邦部長擔(dān)任委員會主席B11。

5.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置

國家環(huán)境委員會是政府的決策機(jī)構(gòu)，并非常設(shè)性的行政機(jī)關(guān)，作為其組成人員的各個(gè)部長仍然有其自己的工作職責(zé)。委員會僅在兩種情況下召開會議：一種是委員會主席召集召開時(shí)；一種是2/3以上委員會組成人員書面提交要求時(shí)B12。

除了委員會會議，國家環(huán)境委員會還設(shè)立以下幾個(gè)機(jī)構(gòu)以幫助其履行職權(quán)。

（1）理事會：理事會的主要職能是在委員會發(fā)揮職能及行使職權(quán)方面，提供幫助性的服務(wù)和建議。理事會的組成人員包括：國家環(huán)境保護(hù)委員會執(zhí)行長官；委員會每一位組成人員所指定的人員B13。

（2）其他理事會：委員會可以根據(jù)制定國家環(huán)境保護(hù)措施的需要，設(shè)立其他理事會，其他理事會的職能、組成人員和議事程序均由委員會確定。

（3）國家環(huán)境保護(hù)委員會服務(wù)公司：澳大利亞國家環(huán)境保護(hù)委員會還設(shè)立了一個(gè)非常獨(dú)特的機(jī)構(gòu)，其名稱為國家環(huán)境保護(hù)委員會服務(wù)公司（NEPC Service Corporation）。從名字可以看出，該公司的主要宗旨在于服務(wù)國家環(huán)境保護(hù)委員會履行職能，但是服務(wù)公司具有其獨(dú)立的法律資格和訴訟主體資格。服務(wù)公司可以行使一家普通澳大利亞公司可以從事的任何法律行為，如簽訂合同、接受贈(zèng)與、處置私人財(cái)產(chǎn)等，由此服務(wù)公司亦為國家環(huán)境保護(hù)委員會提供了一個(gè)籌資機(jī)制。

6 國家環(huán)境保護(hù)委員會與澳大利亞環(huán)境部的關(guān)系

設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)委員會的同時(shí)，澳大利亞也設(shè)立了環(huán)境部（Department of the Environment）。澳大利亞環(huán)境部的職權(quán)與我國的環(huán)境保護(hù)部職權(quán)大致相同，屬于環(huán)境領(lǐng)域的行政主管機(jī)關(guān)，由其行使環(huán)境領(lǐng)域的管理、許可、評價(jià)，以及環(huán)境稅費(fèi)等方面的事務(wù)。環(huán)境部與環(huán)境保護(hù)委員會最大的不同，在于環(huán)境保護(hù)委員會是環(huán)境政策的制定者，而環(huán)境部則是環(huán)境政策的執(zhí)行者。

正如上文所述，國家環(huán)境保護(hù)委員會在性質(zhì)上屬于聯(lián)邦政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，其主要職能是制定國家環(huán)境保護(hù)措施，包括國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、國家環(huán)境目標(biāo)、國家環(huán)境指南、國家環(huán)境議定書。制定上述4種文件，均屬于我國行政法上的抽象行政行為，即“行政機(jī)關(guān)針對不特定多數(shù)人制定的，具有普遍性約束力的行為規(guī)則”[1]。而具體在個(gè)案中使用該國家環(huán)境保護(hù)措施，確定具體行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，則是澳大利亞環(huán)境部的職責(zé)。與此相對應(yīng)，關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)措施的制定，主要見于《國家環(huán)境保護(hù)委員會法》，該法主要是明確國家環(huán)境保護(hù)委員會的職權(quán)；而關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施，主要規(guī)定于《國家環(huán)境保護(hù)措施（實(shí)施）法》，該法主要是明確環(huán)境部的職權(quán)。endprint

根據(jù)《國家環(huán)境保護(hù)措施（實(shí)施）法》，環(huán)境部的職責(zé)包括：

（1） 對于國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，要求并保證遵守這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；

（2）對于國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，需鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)；

（3）對于國家環(huán)境保護(hù)指南，要保證指南被考慮；

（4）對國家環(huán)境保護(hù)議定書，要保證遵守議定書B15。

7 專門立法模式對于我國的啟示

觀察澳大利亞的國家環(huán)境保護(hù)委員會制度，其最大的特點(diǎn)在于，該國以制定專門法律的方式來建立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)。國家環(huán)境保護(hù)委員會的制定，先是有《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》的授權(quán)，然后由《國家環(huán)境保護(hù)委員會法》對于該委員會的職權(quán)作出明細(xì)規(guī)定，最后再由《國家環(huán)境保護(hù)措施（實(shí)施）法》進(jìn)一步規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施事項(xiàng)。該機(jī)關(guān)從設(shè)立到履行職權(quán)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，均由法律明確規(guī)定其職權(quán)范圍。法律明確規(guī)定了其人員組成方式、會議召集方式、可以從事的行為范圍、履行職權(quán)的程序、人員工資的支付、籌集資金 的途徑。這種事無巨細(xì)的立法模式，體現(xiàn)了嚴(yán)格的法治精神。

在現(xiàn)代法治國家，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力（Power）應(yīng)遵循“法無授權(quán)即為禁止”的原則。依“控權(quán)派”行政法學(xué)者們的觀點(diǎn)，“行政權(quán)力本身就帶有很多危險(xiǎn)的可讓其用于壓迫和作惡的機(jī)會。如果我們要實(shí)行憲政的話，這些管理機(jī)關(guān)自身必須受到規(guī)制，它們管理公民的權(quán)力范圍必須固定、明確?！盵2]反觀我國在環(huán)境保護(hù)職權(quán)方面的法律規(guī)定，則明顯體現(xiàn)出了一種概括授權(quán)式的粗線條立法。例如我國的《環(huán)境保護(hù)法》僅僅是在第七條概括性地授予環(huán)境保護(hù)部門、海洋部門、港務(wù)監(jiān)督部門、漁港漁政監(jiān)督部門等國家機(jī)關(guān)對于環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理權(quán)，并無進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。這種粗線條的立法模式，可能是因?yàn)橄嚓P(guān)部門不愿意看到自己的職權(quán)被嚴(yán)格限定，而其導(dǎo)致的不利后果是：在有利可圖的領(lǐng)域出現(xiàn)“行政競爭”，在無利可圖的領(lǐng)域則出現(xiàn)“行政懈怠”。

王燦發(fā)教授曾于2002年的《論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑》一文中指出，我國的環(huán)境管理體制立法存在以下幾點(diǎn)問題：環(huán)境管理體制立法體系不完整；各種立法規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)和配合；單行立法對環(huán)境管理體制的規(guī)定過于簡單；規(guī)范性文件經(jīng)常代替正式的立法[3]。時(shí)隔十年有余，上述問題仍然存在于我國的環(huán)境法體系中。對此，我國可以借鑒澳大利亞設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)委員會的模式，制定專門立法，對于各個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)限做出“細(xì)線條”式的規(guī)定，清晰、明確地分配各個(gè)行政機(jī)關(guān)的分工范圍，從而提高環(huán)境保護(hù)的行政效率。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王燦發(fā).論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑[A]//2002年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集[C]，2002：9～17.endprint