張麗萍

（壽陽縣林業(yè)局，山西 壽陽 0454000）

壽陽縣退耕還林工程自2002年實施以來，已成為政策性最強、任務量最重、投資規(guī)模最大、涉及面最廣、成林率最高的林業(yè)生態(tài)工程，如何鞏固好、發(fā)展好，關系到生態(tài)安全、小康社會建設、和諧社會構建，是一項十分重要、艱巨的任務。

1 基本情況

截至2012年年底，壽陽縣共完成退耕還林工程1.28 萬 hm2，其中退耕 3 067hm2、還林 8 267hm2、封山育林1 500hm2。經(jīng)過壽陽縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府、有關單位連續(xù)幾屆的不懈努力，加之退耕農(nóng)戶的辛勤付出，退耕還林工程取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。在加快造林綠化步伐和恢復林草植被、增強全縣人民生態(tài)意識、增加農(nóng)民收入、調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構等方面，發(fā)揮了積極作用，取得了階段性成果。

2 存在問題

2.1 退耕戶補助與農(nóng)田收入差距大

壽陽縣種植農(nóng)作物以玉米、土豆為主，是全省糧食生產(chǎn)大縣。2008年全縣糧食播種面積4.54萬hm2，糧食產(chǎn)量25萬t，平均畝產(chǎn)量366.50kg，農(nóng)戶平均畝收入700元；2012年糧食播種面積4.55萬hm2，糧食產(chǎn)量28.84萬t，平均畝產(chǎn)量422kg，農(nóng)戶平均畝收入800元。2004年國家糧食直補政策的推廣，對提高糧食產(chǎn)量和增加農(nóng)民收入起到了促進作用。從2006年1月1日起，國家廢止農(nóng)業(yè)稅條例的草案，農(nóng)民種地不再繳稅，并領取國家糧食直補，而鞏固階段退耕還林工程補助標準不變，仍為每公斤糧食折合現(xiàn)金1.40元，退耕農(nóng)戶感覺退耕收入比不上種糧食的收入。

按照《退耕還林條例》第23條“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80%規(guī)定”，壽陽退耕地造林3 067hm2，其中生態(tài)林 2 687hm2、經(jīng)濟林 380hm2。生態(tài)林面積占到總面積的87.60%，生態(tài)林樹種以刺槐、油松、山杏為主，采伐周期較長，每畝林地給退耕戶帶來的經(jīng)濟效益甚微。壽陽縣地處半干旱地區(qū)，年降水量平均500mm，全年災害性天氣較多，經(jīng)濟林收益受氣候、市場、管理等因素影響，效益也不是很樂觀?？梢娡烁r(nóng)戶的收益與農(nóng)戶耕種農(nóng)田的收入差距較大。

2.2 工程管護補助與農(nóng)戶生態(tài)補償之間的矛盾

2008年壽陽縣退耕還林工程進入鞏固成果階段，依照財政部《完善退耕還林政策補助資金管理辦法》第三條的補助標準為：“黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補助現(xiàn)金70元；原每畝退耕地每年20元現(xiàn)金補助，繼續(xù)直接補助給退耕農(nóng)戶，并與管護任務掛鉤。管護任務的認定、檢查和驗收等具體辦法，由省級林業(yè)主管部門商省級財政部門研究制定?！睂⒐茏o任務落實到退耕戶，管護補助每畝20元與生態(tài)補助相掛鉤，除草、修枝、補植等大量的管護任務與農(nóng)戶的勞動力所得相結合。在勞動力價值日益上漲的經(jīng)濟大潮中，管護補助不能補償退耕戶的實際勞動量所得，降低了退耕戶管護林地的積極性，降低了國家生態(tài)補償政策的激勵作用。

2.3 部分工程區(qū)與護林防火之間存在安全生產(chǎn)隱患

壽陽縣退耕還林工程涉及104個村，比較分散，面廣、點多，大部分集中在陡坡梁地段，與平緩處耕地農(nóng)田相接，與溝地的農(nóng)田相鄰，隨著成林地塊的增加，防火形勢極其嚴峻。春季是風干物燥、干旱少雨、森林火險等級較高的時期，同時也是農(nóng)戶整理田地燒秸稈、燎地邊農(nóng)田活動較多的時期，無疑給護林防火增加了安全生產(chǎn)隱患。

2.4 工程缺乏科技指導

退耕還林工程沒有配套科技推廣、病蟲害防治和后期管護等科技項目，退耕還林區(qū)由于市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村年輕勞動力的轉移，留守的勞動力大多為老、幼、病，部分退耕戶由于水資源缺乏、科技意識淡薄，普遍存在重栽輕管、粗放型經(jīng)營管理現(xiàn)象。特別是干果經(jīng)濟林收益在五年以上，前期不論從資金、技術、勞力等方面投入大，而農(nóng)戶的投入有局限性，加之沒有科技力量支撐，只憑農(nóng)戶的自我管理很難收到預期的經(jīng)濟效益。

2.5 后期成效監(jiān)管不到位

壽陽縣荒山造林面積是退耕地造林面積的3倍，尤其是進入鞏固成果階段，退耕地造林任務停止，荒山造林、封山育林任務繼續(xù)。荒山造林一般是一年栽植，遇到干旱、野兔等不確定因素影響，造成造林失敗的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，需經(jīng)多次補植后才能達到國家合格標準。政府后期成效監(jiān)管不到位，隨著林權制度的改革林地劃分給了農(nóng)戶，但大部分農(nóng)戶造林失敗后無投資能力進行補植補造，造成荒山造林成活率低，部分地塊雜草叢生，林木成林率較低，難以達到良好的生態(tài)預期和鞏固退耕還林成果目標。

3 對策建議

3.1 實施生態(tài)補償，關注退耕戶利益

保護農(nóng)民利益始終是退耕還林政策法規(guī)的重要組成部分。但是僅有的錢糧補助根本不符合我國目前實施的生態(tài)補償機制的要求，這部分補助僅僅是退耕戶的糧食損失。所以應重視退耕戶的發(fā)展權，以經(jīng)濟發(fā)展大潮中勞動力價值去衡量退耕戶的勞動價值，國家繼續(xù)給退耕戶補償，期限以土地承包30年合同到期為止。除了國家補償外，還應探索橫向生態(tài)補償?shù)姆椒ê屯緩健?/p>

3.2 創(chuàng)新工程管理，加強管護工作

管護任務艱巨，特別是荒山造林、生態(tài)移民區(qū)的林地，不僅要除草、修枝，而且要防火、補植補種，單靠退耕戶自我管理很難實現(xiàn)。必須加強組織領導，增加管護經(jīng)費，實行縣政府統(tǒng)一領導下的逐級負責制?？h、鄉(xiāng)、村層層建立管護組織，簽定管護委托書，實行獎勵與懲罰并舉的機制，年度逐級考核，實現(xiàn)管護組織配置的合理化、作用的最大化、效率的最優(yōu)化。

3.3 依靠科技支撐，保證后期效益

以縣林業(yè)技術服務單位為主體，組建專業(yè)科技隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立科技示范基地、示范村和示范戶，全方位開展經(jīng)濟林生產(chǎn)實用技術的普及和推廣。采取現(xiàn)場培訓的方法傳授嫁接、修剪、苗木撫育等實用操作技術，提高農(nóng)戶科學經(jīng)營管理水平。同時，廣泛發(fā)動和組織群眾，積極開展農(nóng)村技術合作，成立相關服務協(xié)會和組織，搞好經(jīng)濟林社會化技術服務和生產(chǎn)服務，確保經(jīng)濟林后期效益早見成效。

3.4 采取綜合措施，創(chuàng)新荒山造林模式

縣、鄉(xiāng)政府退耕還林辦公室要嚴把造林質量關，發(fā)現(xiàn)質量問題及時糾正，實行“誰驗收、誰簽字、誰負責”，建立各種質量責任追究制。同時，要認真組織開展退耕還林工作“回頭看”，結合造林驗收，對存在問題的造林主體簽發(fā)“整改通知單”，限期采取切實可行措施，做好補缺補差工作，提高造林質量，鞏固造林成果。要成立造林專業(yè)隊，整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林防火應急分隊資源，對造林失敗農(nóng)戶無能力補植補造的地塊實施承包造林，造林費用一部分從農(nóng)戶退耕補助中支出，一部分由當?shù)卣a助，保障工程的連續(xù)性。安排退耕農(nóng)民開展退耕還林撫育間伐和林下經(jīng)濟種植等經(jīng)營項目，并享受相關扶持政策，不僅能提高林分質量，還可以拓寬退耕農(nóng)民的收入渠道。

3.5 多部門聯(lián)合，全面加強社會保障

教育部門、相關農(nóng)業(yè)科技單位應加強對現(xiàn)有、未來潛在勞動力的技能和教育培訓，確實提高生存技能；民政部門依照相關政策應對生活困難的退耕戶，優(yōu)先納入低保對象，享受低保戶待遇；農(nóng)委等部門應對工程區(qū)農(nóng)田水利基本建設、林下經(jīng)濟發(fā)展、大棚蔬菜種植等項目重點扶持，培養(yǎng)當?shù)匦碌慕?jīng)濟增長點。如利用優(yōu)勢樹種刺槐資源發(fā)展養(yǎng)蜂業(yè)，利用大面積荒坡發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)，多渠道拓寬增收，全面加強社會保障，不斷提高退耕戶的生活水平。