楊崇磊

（南京政治學(xué)院，江蘇南京 210003）

一、引言

“物有甘苦，嘗之者識，道有夷險，履之者知”，縱觀國家誕生到現(xiàn)在的歷史進程，建立一套能有效治理國家的制度一直是無數(shù)仁人志士傾盡畢生心血的奮斗理想。國家兩千多年風(fēng)起云涌的發(fā)展史，就是一部波瀾壯闊的制度建設(shè)史。無論在東方還是西方，無論是在雅典城邦制繁榮的過去還是代議制民主盛行的現(xiàn)在，一個政權(quán)要穩(wěn)定下來，一個社會要穩(wěn)定下來，就必須要加強制度建設(shè)。

新中國成立以來尤其是改革開放以來，我們黨在艱苦卓絕的社會主義建設(shè)、改革實踐中，探索出了一套與我國基本國情相符合、與發(fā)展要求相適應(yīng)的制度體系，在治理社會主義國家的實踐中，經(jīng)受住了時代發(fā)展要求的考驗，并取得了豐碩的成果。黨的十八屆三中全會站在一個嶄新的歷史起點，提出了以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，更是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。基層群眾自治制度作為中國特色社會主義四項基本政治制度之一，它的發(fā)展和完善既是國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之一，也是推進國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，這就要求我們要正確把握二者之間的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性，為推進國家治理現(xiàn)代化奠定重要的認(rèn)識基礎(chǔ)。

二、國家治理的提出:一個中國特色的治理概念

（一）西方語境中的國家治理

英語中“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意指控制、引導(dǎo)、和操縱。①1989年由世界銀行首次提出，隨后在西方學(xué)術(shù)界，尤其是在經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和管理科學(xué)領(lǐng)域逐漸流行起來。西方語境的“治理”是由國家“統(tǒng)治”發(fā)展而來，與“統(tǒng)治”相比，治理“不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散;不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理;不再是由國家‘指導(dǎo)’，而是由國家和私營部門合作?！雹谠?992年，“全球治理委員會”（Commission on Global Governance）在《我們的全球之家》的研究報告中對治理的涵義作出了界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。③

關(guān)于治理概念界定的相關(guān)成果可謂汗牛充棟，在此無須贅述。經(jīng)過對眾多關(guān)于治理觀點的梳理，不難發(fā)現(xiàn)在西方語境中治理強調(diào)政府放權(quán)和社會授權(quán)，提倡治理實現(xiàn)多主體、多中心，主張社會各個治理主體與政府實現(xiàn)平等共治，概念中具有鮮明的“社會中心主義”的傾向。值得注意的是西方現(xiàn)代國家語境中的國家治理，是針對在經(jīng)濟全球化帶來的社會、政治現(xiàn)代化變革中出現(xiàn)的各種社會問題的“處方”，具有鮮明的特殊性，我們不能完全照搬，但其中也蘊含著許多可取的一般經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（二）中國語境中的國家治理

中國傳統(tǒng)文化中雖然沒有西方現(xiàn)代化意義上的“治理”一詞，但這并不代表中國的“治理”脫胎于西方，相反中國的“治理”一詞不僅有鮮明的中國特色，還有豐富的中國內(nèi)涵。它既有我國兩千多年社會變革的歷史基因，又有我國社會主義建設(shè)六十多年艱苦探索時代特征。

1.中國現(xiàn)代化歷史進程中的國家治理。“國家治理”并非“舶來品”，它是在中國社會現(xiàn)代化進程中逐漸萌芽、發(fā)展、成熟的中國智慧。中國傳統(tǒng)文化中的“治國理政”、老子的“治大國若烹小鮮”等，其基本含義是統(tǒng)治者治理國家和處理政務(wù)，雖具有濃烈的封建色彩，但這并不影響它在社會發(fā)展變革中對國家治理方式探索的性質(zhì)，更不偏移其是我國國家治理理論產(chǎn)生的歷史根源的本色。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和商業(yè)繁榮發(fā)達，封建國家治理體系成為社會現(xiàn)代化進程中的阻礙，直接開啟了一代又一代有志之士對適應(yīng)中國國情的國家治理體系的探索之旅。這時的世界早已變幻了風(fēng)云，英國資產(chǎn)階級經(jīng)過1688年的“光榮革命”確立了君主立憲制;美國經(jīng)過1775年掀開的獨立戰(zhàn)爭到1865年打響的南北戰(zhàn)爭，逐步將議會總統(tǒng)制確立下來。面對西方世界業(yè)已取得一定成效的治理體系，中國無數(shù)仁人志士期望用同樣的體系來治愈破敗不堪、百般凋零、半殖民半封建的中國。君主立憲制、復(fù)辟帝制、議會制、總統(tǒng)制等都曾被作為希望的種子種在中國這塊土地上，遺憾的是它們未曾有過破土而出的日子。直到“孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命，推翻了中國幾千年的君主專制制度”④，“三民主義”讓沉睡的中國大地為之一振，籠罩在中國上空的陰霾中似乎透出了光亮，可惜歷史并沒有青睞中華民國的治理體系。終于十月革命一聲炮響，給中國送來了馬克思列寧主義，也給中國送來了一種全新的國家治理理念。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民經(jīng)過社會主義革命、建設(shè)、改革實踐的偉大變革，尤其是改革開放30 多年的艱辛探索，逐漸摸索出了符合中國國情的國家治理體系的雛形和構(gòu)架。國家治理就這樣在中國兩千多年跌宕起伏的社會現(xiàn)代化的歷史進程中逐漸“摔打”、“歷練”出雛形。

2.中國特色社會主義探索中的國家治理。國家治理既是中國社會現(xiàn)代化變革的一種歷史積淀，更是中國特色社會主義建設(shè)探索中的經(jīng)驗總結(jié)。雖然十月革命為中國送來了全新的國家治理體系，但是并沒有送來關(guān)于治理一個人口眾多、基礎(chǔ)薄弱的大國的具體方法，甚至連馬克思、恩格斯也未曾考慮到這樣的問題。所以，關(guān)于適應(yīng)中國國情的治理體系，就得靠我們黨在社會主義建設(shè)實踐中不斷摸索。經(jīng)過從領(lǐng)導(dǎo)人民奪取全國政權(quán)的革命黨，向領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)開展各項建設(shè)的執(zhí)政黨角色轉(zhuǎn)變，經(jīng)過外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟的考驗，到對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟帶來的新挑戰(zhàn)，經(jīng)過大躍進、文化革命錯誤決定導(dǎo)致的重大危害，到改革開放和全面深化改革發(fā)展重大戰(zhàn)略部署帶來的新契機，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾從錯誤中總結(jié)教訓(xùn)，從實踐中提煉經(jīng)驗，逐步培育了適應(yīng)中國這塊沃土的國家治理體系。黨的十八屆三中全會提出的“國家治理”概念，實際上是社會主義建設(shè)幾十年以來治國理政概念的深化發(fā)展和完善，是改革開放積累的寶貴經(jīng)驗的升華，更是中國共產(chǎn)黨人治國理政的執(zhí)政邏輯和改革開放的發(fā)展規(guī)律相互結(jié)合、共同演進的歷史必然。習(xí)近平總書記在省部級研討班的講話（以下簡稱“講話”）中強調(diào)，全面深化改革的總目標(biāo)是兩句話組成的一個整體，“兩句都講，才是完整的。只講第二句，不講第一句，那是不完整、不全面的”⑤，這正是對國家治理在全面深化改革階段的重要闡釋，就是在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的前提下，優(yōu)化和創(chuàng)新國家治理的主體格局、體制機制等，提升治國理政的能力，把我國的根本制度和基本制度內(nèi)含的巨大能量和活力充分釋放出來。⑥隨著全面深化改革的開展，國家治理體系定會日臻完善。

三、基層群眾自治制度建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路

基層群眾自治制度是我國城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在居住范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實踐。⑦它既是基層社會治理體制的創(chuàng)新源頭，又是中國特色社會主義制度的重要組成部分，在我國社會主義民主政治建設(shè)的歷史實踐中起到了重大作用。在全面深化改革的重要戰(zhàn)略機遇期，無論從理論邏輯還是從實踐經(jīng)驗來考量，完善和發(fā)展基層群眾自治制度都是推進國家治理現(xiàn)代化一條必經(jīng)之路，因為二者之間交織著一張緊密的聯(lián)動關(guān)系網(wǎng)，存在著深刻的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性。

（一）基層群眾自治制度建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的核心要義

展開中華人民共和國的歷史畫卷，每一幅綺麗的風(fēng)景圖對應(yīng)每一個風(fēng)云變幻的歷史階段，不同的歷史階段有著相異的社會實情，正如每一幅風(fēng)景圖都被歷史的畫筆點綴著不同的顏色一般。我們當(dāng)前面臨的國家治理現(xiàn)代化進程，就是時代交予我們的畫卷，要在這幅畫卷上留下最精致的景觀，我們就必須從社會實情中采取素材，這就要求我們要立足中國實際，從基層中汲取經(jīng)驗，從群眾中獲取智慧，所以完善和發(fā)展基層群眾自治制度則成為畫好國家治理現(xiàn)代化這幅歷史巨作的重要素材。

1.從馬克思主義國家與社會理論之維看，完善和發(fā)展群眾自治制度是推進國家治理現(xiàn)代化的切入點。國家作為人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物和階級矛盾不可調(diào)和的表現(xiàn)，并不是永世長存的，隨著社會的發(fā)展，國家必將回歸社會，社會必然會重新收回政權(quán)，這也正是國家“自行”消亡的過程。⑧正如恩格斯指出:“階級不可避免地要消滅，正如從前他們不可避免的產(chǎn)生一樣。隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失。以生產(chǎn)者的平等的聯(lián)合體為基礎(chǔ)、按新方式來組織社會生產(chǎn)，將把全部國家機器放到它應(yīng)該去的地方即放到古物陳列館去，同紡車青銅斧陳列在一起?！雹釃抑卫憩F(xiàn)代化正是對國家回歸社會這一客觀規(guī)律的遵循，既是國家給社會“松綁”、還權(quán)于民的過程，又是對社會自治提出更高要求的過程，這正契合了基層群眾自治制度的發(fā)展目標(biāo)，所以完善和發(fā)展基層群眾自治制度是推進國家治理現(xiàn)代化的重要切入點。

2.從宏觀國家制度之維看，完善和發(fā)展基層群眾自治制度是國家治理現(xiàn)代化的突破點。習(xí)近平同志在講話中強調(diào):“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。”⑩可以看出，無論是治理體系還是治理能力的現(xiàn)代化，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。那么，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度就成為了“主旋律”、“重頭戲”?；鶎尤罕娮灾沃贫茸鳛橹袊厣鐣髁x制度的重要組成部分，一個扎根于中國民主政治現(xiàn)實的制度，必然成為推進國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)?；A(chǔ)不牢，地動山搖?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼闹匾A(chǔ)，基層治理的現(xiàn)代化必然是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)涵，而實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化只有在不斷發(fā)展基層群眾自治制度過程中才能實現(xiàn)，只有國家向社會放權(quán)，政府鼓勵基層群眾自治組織開展自治活動，才能實現(xiàn)基層秩序穩(wěn)定、生機盎然，這就使基層群眾自治制度成為推進國家治理現(xiàn)代化的重要突破點。

3.從中國政治生態(tài)之維看，完善和發(fā)展群眾自治制度是推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)聯(lián)點。我國社會主義仍處于并將長期處于社會主義初級階段，社會生產(chǎn)力尚未發(fā)展到國家自行消亡的階段，國家及其政府在可預(yù)見的將來仍然是最重要的政治權(quán)力主體?！罢匀皇巧鐣斑M的火車頭，官員依然是政治列車的駕駛員，”?這就意味著在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，政府仍然起著決定性作用。國家治理現(xiàn)代化進程中就是要發(fā)揮政府作用與社會自治相結(jié)合，構(gòu)造一種國家和市民社會共同管理公共事務(wù)的良好政治秩序和和諧的社會氛圍。其核心在于政府與社會之間的合作與協(xié)調(diào)，欲實現(xiàn)政府與社會之間的和諧協(xié)調(diào)與合作，必須要有一種能聯(lián)接二者的有效機制，基層群眾自治制度正是擔(dān)負(fù)著這樣一個關(guān)聯(lián)點角色。一方面能保障政府對基層群眾自治活動實現(xiàn)科學(xué)的指導(dǎo)，另一方面又能保證基層群眾自治組織達成有效的自治。因此，在國家治理現(xiàn)代化進程中更需要充分發(fā)揮這個制度優(yōu)勢，并切實有效的完善和發(fā)展基層群眾自治制度，充分發(fā)揮和利用這個關(guān)聯(lián)點的重要作用。

（二）基層群眾自治制度建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實選擇

國家治理的提出是60 多年來中國特色社會主義建設(shè)的偉大實踐的產(chǎn)物，更是30 多年來改革開放寶貴經(jīng)驗的結(jié)晶，是扎根于中國特色社會主義基本國情，致力于推進全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略設(shè)計。正如發(fā)展中的問題需要通過發(fā)展來解決，源于改革開放實踐的國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，更是要回歸到我國改革開放多年的實踐探索中尋覓可靠路徑。完善和發(fā)展基層群眾自治制度正是一條經(jīng)受實踐檢驗的可靠路徑，是推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實選擇。

第一，完善和發(fā)展基層群眾自治制度是國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合的戰(zhàn)略選擇。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略藍圖就是全面深化改革的頂層設(shè)計，基層群眾自治制度的完善和發(fā)展就是基層治理的探索和摸石頭。習(xí)近平同志在2012年12月31日的中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)中指出:“摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進行，加強頂層設(shè)計要在推進局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃”，“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法”。?在黨的十八屆三中全會上，不僅第一次提出了要將頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，這是對改革開放三十多年實踐經(jīng)驗的深刻總結(jié)，更是我國當(dāng)下全面深化改革、如何推進國家治理現(xiàn)代化的一個重要原則，還作出了全面深化改革的總體部署，即進行以經(jīng)濟體制改革為重點的各領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計。至于全面深化改革中的“摸石頭”就在于在各領(lǐng)域基層實踐中的探索，基層群眾自治制度就是政治體制改革領(lǐng)域一塊需要好好摸的“石頭”。

第二，完善和發(fā)展群眾自治制度是國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)制度機制創(chuàng)新發(fā)展的重要舉措。中國基層群眾自治的發(fā)展，除了來自政府的推動外，主要力量則來自基層人民群眾，來自民間社會的實踐則提供了現(xiàn)實的和實際的經(jīng)驗。?他們生活在基層，對基層生活的變化具有高度的敏感性，同時又具有對基層治理方式的巨大創(chuàng)新能力。改革開放以來，我國一系列重大的改革突破和體制機制的創(chuàng)新，正是從基層人民群眾的社會實踐中實現(xiàn)的，是人民群眾智慧結(jié)晶的體現(xiàn)。如1980年代初期在安徽鳳陽小崗村誕生的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國推行，掀開了我國改革開放的大幕。以及在村委會選舉實踐中創(chuàng)造的選舉辦法，如“海選”、“一步法”、“組合競選”等?，都是人民群眾在基層治理實踐中的經(jīng)驗總結(jié)和智慧結(jié)晶，是人民群眾首創(chuàng)精神的重要體現(xiàn)。正如列寧所指出的:“生氣勃勃的創(chuàng)造性的社會主義是由人民群眾自己創(chuàng)立的”?，國家治理現(xiàn)代化過程中一整套適合國情的制度體系，須由人民群眾自己創(chuàng)立，這就需要完善和發(fā)展基層群眾自治制度，充分釋放人民群眾的能力和智慧，為推進國家治理現(xiàn)代化提供創(chuàng)新活力。

四、結(jié)語

習(xí)近平同志多次強調(diào):一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。國家治理現(xiàn)代化的推進，須牢牢扎根于中國發(fā)展實情，在充分發(fā)揮中國特色社會主義制度能量與活力的基礎(chǔ)上，不失時機地革除弊端、創(chuàng)新發(fā)展。我國基層群眾自治制度就是這樣一個既扎根于中國特色社會主義基本國情，又在民主政治建設(shè)實踐中不斷完善發(fā)展的治理體系，無論是從馬克思主義政治理論邏輯，還是從中國政治發(fā)展規(guī)律來看，它都是推進國家治理現(xiàn)代化的一個重要著力點。正確認(rèn)識基層群眾自治制度與國家治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)生關(guān)聯(lián)性，以完善和發(fā)展基層群眾自治制度不僅是推進國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，更是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的歷史重任。

注釋:

①俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2000:1.

②弗朗索瓦·梅里安.治理問題與現(xiàn)代福利國家［J］.國際社會科學(xué)（中文版），1999，（2）:59.

③閆建.民主是個好東西 俞可平訪談錄［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2006:45.

④十五大以來重要文獻選編（上）［M］.北京:人民出版社，2000:2.

⑤完善和發(fā)展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.人民日報，2014－2－18，第1 版.

⑥王浦劬.科學(xué)把握“國家治理”的含義［N］.光明日報，2013－12－29，第7 版.

⑦李學(xué)舉.我國基層群眾自治制度地位的重大提升［J］.求是，2008（3）.

⑧王滬寧.政治的邏輯［M］.上海:上海人民出版社，2004:125.

⑨馬克思恩格斯選集（第四卷）［M］.北京:人民出版社，1972:170.

⑩完善和發(fā)展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.人民日報，2014－2－18，第1 版.

?閆建.民主是個好東西－俞可平訪談錄［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2006:59.

?新華網(wǎng).習(xí)近平強調(diào):以更大的政治勇氣和智慧深化改革［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－ 01/01/c_114223419.htm，2014－3－31.

?俞可平，李侃如等.中國的政治發(fā)展 中美學(xué)者的視角［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2013:191.

?史衛(wèi)民等.中國基層民主政治建設(shè)發(fā)展報告［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2008:99.

?列寧全集（第33 卷）［M］.北京:人民出版社，1985:57.

［1］馬克思恩格斯選集（第四卷）［M］.北京:人民出版社，1972:170.

［2］列寧全集（第33 卷）［M］.北京:人民出版社，1985:57.

［3］十五大以來重要文獻選編（上）［M］.北京:人民出版社，2000:2.

［4］史衛(wèi)民等.中國基層民主政治建設(shè)發(fā)展報告［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2008:99.

［5］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2000:1.

［6］俞可平，李侃如等.中國的政治發(fā)展 中美學(xué)者的視角［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2013:191.

［7］閆建.民主是個好東西 俞可平訪談錄［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2006:45.

［8］王滬寧.政治的邏輯［M］.上海:上海人民出版社，2004:125.

［9］完善和發(fā)展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.人民日報，2014－2－18.

［10］王浦劬.科學(xué)把握“國家治理”的含義［N］.光明日報，2013－12－29.

［11］弗朗索瓦·梅里安.治理問題與現(xiàn)代福利國家［J］.國際社會科學(xué)（中文版），1999，（2）:59.

［12］李學(xué)舉.我國基層群眾自治制度地位的重大提升［J］.求是，2008，（3）.

［13］新華網(wǎng).習(xí)近平強調(diào):以更大的政治勇氣和智慧深化改革［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－01/01/c_114223419.htm，2014－3－31.