■董理權(quán) 吳小高

引言

輔助器具服務是殘疾人補償和改善功能、提高生存質(zhì)量、增強社會參與能力最直接、最重要、最有效的手段之一，殘疾人在康復、教育、就業(yè)和日常生活等方面都離不開輔助器具。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》明確規(guī)定締約國要“從事或促進研究和開發(fā)適合殘疾人的新技術(shù)，并促進提供和使用這些新技術(shù)，包括信息和通信技術(shù)、助行器具、用品、輔助技術(shù)，優(yōu)先考慮價格低廉的技術(shù)”，“向殘疾人提供無障礙信息，介紹助行器具、用品和輔助技術(shù)，包括新技術(shù)，并介紹其他形式的協(xié)助、支助服務和設施”。 世界衛(wèi)生組織發(fā)布的社區(qū)康復指南（健康部分）中指出：“對大多數(shù)殘疾人來說，獲得輔助器具是必要的，而且是任何發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。沒有輔助器具，殘疾人絕無可能受到教育或得到工作，以致擺脫貧困”[1]。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出了“構(gòu)建輔助器具適配體系”的任務和目標，把輔助器具工作提到了國家戰(zhàn)略任務目標的新高度。因此，加快構(gòu)建輔助器具適配體系，保障殘疾人日益增長的輔助器具服務需求具有重要的意義。本文就“構(gòu)建輔助器具適配體系”進行探討，分析了輔助器具適配體系的現(xiàn)狀，并結(jié)合國內(nèi)外相關工作的情況，就如何全面構(gòu)建輔助器具適配體系提出了一些建議和意見，以期引起業(yè)內(nèi)的討論與交流，促進相關工作的開展。

1 概念詮釋及要素分析

“自有殘疾人，就有輔助器具”。運用輔助器具，幫助殘疾人更好地參與社會活動，可以追溯到公元紀年以前，在我國新疆古墓中就發(fā)現(xiàn)了世界上現(xiàn)存最早的實用假肢，距今已有二千多年的歷史?！稓埣踩溯o助器具分類和術(shù)語》（GB/T 16432-2004）關于“輔助器具”的定義是：“殘疾人使用的，特別生產(chǎn)的或一般有效的，防止、補償、減輕、抵消殘損、殘疾或殘障的任何產(chǎn)品、器械、設備或技術(shù)系統(tǒng)”[2]。關于輔助器具的概念其實一直是處于不斷發(fā)展的狀態(tài)，但其核心是圍繞人的功能障礙解決相關的問題，它不僅僅是物件，也包括相應的技術(shù)?！遁o助器具適配服務規(guī)范國家標準（報批稿）》關于輔助器具適配的概念是：“輔助器具適配是指在綜合評估殘疾人狀況的基礎上，為其選配合適的輔助器具，以最大限度地滿足殘疾人補償功能、改善狀況、提高生活質(zhì)量的需求”。這里的“適配”強調(diào)的是運用輔助器具解決人的功能障礙相關問題的專業(yè)化行為和過程。構(gòu)建輔助器具適配體系可以理解為幫助殘疾人得到專業(yè)化的輔助器具服務，綜合解決其功能障礙狀況，由相關事物構(gòu)建的全方位、多角度、深層次的一個體系。而構(gòu)成這個體系的相關要素主要包括以下幾個方面。

1.1 相關政策法規(guī)

在相關政策法規(guī)中，首先應該是保障殘疾人獲得基本輔助器具服務的政策法規(guī)。隨著社會文明的進步，人權(quán)保障的新理念也越來越被國際社會所認同，發(fā)達國家和地區(qū)普遍建立相應的保障制度，切實保障殘疾人輔助器具服務需求的滿足。比如，美國的《輔助技術(shù)法》、日本的《護理保險法》和《軀體殘疾人福利法》等都以法律的形式規(guī)定了殘疾人獲得基本輔助器具服務的意義、內(nèi)容和途徑等[3]。保障制度是包含多個層次和方面的，有社會福利、社會保險、社會救助；有長效機制，也有臨時的保障措施。目前，我國的殘疾人輔助器具服務保障制度建設剛剛起步，政府有關部門和社會也越來越關注和重視，不同層面、不同形式的輔助器具服務保障制度都在探索建設中。相關政策法規(guī)還包括鼓勵和支持輔助器具研發(fā)、推進和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進服務體系規(guī)范化建設等方面。

1.2 專業(yè)化輔助器具適配服務的機構(gòu)

服務機構(gòu)是直接為殘疾人提供輔助器具服務的場所，是殘疾人得到專業(yè)化輔助器具服務的保障，也是構(gòu)建輔助器具適配體系的核心內(nèi)容。輔助器具是具有防止、補償、減輕、抵消殘損、殘疾或殘障的技術(shù)產(chǎn)品。美國的《輔助技術(shù)法》中輔助技術(shù)包括輔助技術(shù)設備（輔助器具）和輔助技術(shù)服務兩個方面[4]。每個殘疾人的功能障礙、生活環(huán)境等方面的情況千差萬別，需求也是各式各樣，解決這些問題的辦法就是輔助器具專業(yè)化服務，而專業(yè)化的輔助器具服務主要是由輔助器具服務機構(gòu)來提供。只有建立了覆蓋城鄉(xiāng)的專業(yè)機構(gòu)服務網(wǎng)絡，建立了不同專業(yè)方向、不同專業(yè)水平的服務機構(gòu)，輔助器具適配服務才會有具體的載體，殘疾人的輔助器具適配需求才能落實。

1.3 專業(yè)人才隊伍

輔助器具服務涉及多個學科，需要從業(yè)人員具備康復醫(yī)學、工程設計、社會學、心理學等各類相關知識。發(fā)達國家和地區(qū)都建立了相應的專業(yè)體系，在高等院校設立了相應的專業(yè)。如加拿大安大略省《殘疾人無障礙法》規(guī)定，從事輔助器具配置的人員必須經(jīng)過專業(yè)培訓并通過輔助器具工程師執(zhí)業(yè)資格考核，國家有專門機構(gòu)進行任職資格的培訓、考核、評審和認證。臺灣2012年7月新修訂的《身心障礙者服務人員資格訓練及管理辦法》中也明確了輔助器具評估人員、輔助器具維修技術(shù)人員的資格訓練及管理辦法。除了適配服務專業(yè)人員外，還有研發(fā)、生產(chǎn)、管理等方面的專業(yè)人才。人才隊伍體系的建設同樣是構(gòu)建輔助器具適配體系的重要內(nèi)容之一，包括專業(yè)教育和人才培訓等內(nèi)容的人才培養(yǎng)、專業(yè)資格和專業(yè)水平考核認證，以及與之相適應的管理體系等。

1.4 其它方面

需要有與之相適應的研發(fā)體系、生產(chǎn)和流通體系，以及行業(yè)管理體系等，這些環(huán)節(jié)的內(nèi)容分別都在殘疾人輔助器具適配中發(fā)揮相應的作用。

2 現(xiàn)狀與問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

輔助器具的產(chǎn)生盡管可以追溯到公元以前，但真正的專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展還是到了第一次世界大戰(zhàn)以后。一戰(zhàn)和二戰(zhàn)后，大量殘疾軍人的康復需求催生了康復工程的誕生和發(fā)展，輔助器具是康復工程的重要內(nèi)容；二十世紀以來，科技迅猛發(fā)展和社會思想的進步促使輔助器具從研發(fā)生產(chǎn)到服務保障都得到了全方位的發(fā)展。

我國的輔助器具服務起步主要是解放后民政系統(tǒng)建立的榮軍假肢和輔助器具服務體系。改革開放后，經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國殘疾人聯(lián)合會的成立，使面向全社會的輔助器具服務作為中國殘疾人事業(yè)的一個重要組成部分，越來越得到黨和政府的重視，逐步納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局。特別是近年來，殘疾人輔助器具工作日益得到社會的關注，中國殘聯(lián)作為殘疾人事業(yè)管理的主要機構(gòu)，積極協(xié)調(diào)有關部門推動殘疾人輔助器具工作，先后制定了多個中國殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出了“構(gòu)建輔助器具適配體系”的任務和目標，出臺了一系列相關政策。目前，國家、?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（縣）和社區(qū)殘疾人輔助器具服務機構(gòu)近3000個，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的殘疾人基本輔助器具服務網(wǎng)絡雛形。各級殘聯(lián)在黨委和政府的支持下，先后組織實施了一系列公益性輔助器具服務項目，近千萬殘疾人得到了基本的輔助器具服務，輔助器具研發(fā)和生產(chǎn)也出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭。輔助器具專業(yè)建設已經(jīng)起步，部分學校已開設輔助器具專業(yè)課程。

但目前就總體而言，我國輔助器具服務工作與實際需求相比仍存在很大差距，據(jù)世界衛(wèi)生組織調(diào)查表明，114個提供數(shù)據(jù)的國家中，63個國家輔助器具服務相關保障制度能夠覆蓋貧困殘疾人，其中51個國家能覆蓋全國所有地區(qū)[5]。而在我國的覆蓋情況則相差較大，根據(jù)《2012年度全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》有關數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)為18.4%，農(nóng)村僅為12.8%。這只是得到服務的比率，其有效率和滿意率估計還要低。第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，實際得到輔助器具配置的比例為7%。而專家建議應當配置輔助器具的殘疾人比例為60%以上，殘疾人個人提出需求的為38%[6]，2011年4月，中國殘聯(lián)在全國范圍內(nèi)開展殘疾人康復需求實名制調(diào)查，調(diào)查的對象為持證殘疾人和功能障礙者，91.9%的殘疾人有輔助器具適配需求[7]，服務與需求缺口形成明顯反差，與發(fā)達國家相比差距相當大。

2.2 存在的主要問題與分析

2.2.1 輔助器具服務網(wǎng)絡尚未完善。雖然我國已經(jīng)初步建立了覆蓋全國省、市、縣的服務網(wǎng)絡，但地市級、縣級機構(gòu)建設還有很大缺口，社區(qū)和農(nóng)村的輔助器具服務是工作中的薄弱環(huán)節(jié)。由于起步晚、起點低、專業(yè)人員匱乏等原因，部分地區(qū)的服務機構(gòu)服務內(nèi)容單一、服務手段落后，可持續(xù)發(fā)展能力比較弱。

2.2.2 輔助器具服務相關政策法規(guī)有待健全。近年來相繼出臺的關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的相關政策法規(guī)和文件對輔助器具服務體系建設有著極大的推動作用，但輔助器具服務領域的政策法規(guī)尚不健全、不配套，一些重要的法規(guī)和文件雖涉及到輔助器具服務的內(nèi)容，但大多停留在宏觀層面，缺乏具體的、可操作性的內(nèi)容。

2.2.3 輔助器具產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、研發(fā)水平低。我國目前自主生產(chǎn)的輔具產(chǎn)品種類較少，市場上僅有不到500種輔具產(chǎn)品是自主生產(chǎn)的，主要集中在肢體殘疾人使用的輪椅、拐杖、假肢和矯形器等方面，且大多還停留在仿制國外同類產(chǎn)品的階段，缺乏具有自主知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新設計[8]。

2.2.4 服務人才嚴重匱乏。我國輔助器具學科教育還處于比較落后的狀態(tài)。目前國內(nèi)整個行業(yè)基礎培訓、職業(yè)培訓和學科建設都處在起步階段，現(xiàn)有的工作人員也參差不齊，大都沒有接受過系統(tǒng)專業(yè)培訓。僅有為數(shù)不多的幾所高校開設了輔助器具相關方面的專業(yè)，培養(yǎng)的人才數(shù)量極為有限，且所學習的理論知識與服務實踐無法緊密地聯(lián)系起來。此外，在輔助器具教學方面，尚未形成完備的理論與知識體系，缺乏可以作為教材的學術(shù)專著。與發(fā)達國家輔助器具專業(yè)技術(shù)人才完備的培養(yǎng)機制形成巨大的反差。

2.2.5 思想認識尚未統(tǒng)一和到位。我國殘疾人輔具服務工作起步較晚、發(fā)展水平不高，導致在相關領域出現(xiàn)一些思想偏差。一是對性質(zhì)認識不足，認為輔助器具服務只是一般的慈善活動，甚至還認為只是簡單的市場行為，沒有認識到輔助器具服務的公益性，以及政府在殘疾人基本輔助器具服務中應該承擔的責任；二是對構(gòu)建輔助器具適配體系的意義認識不足，對“以人為本”的社會理念理解不透，沒有充分認識到輔具服務與社會文明建設的關系；三是對輔助器具服務的專業(yè)性認識不足，把輔助器具等同于一般的普通商品，認為只要發(fā)給殘疾人就可以了；四是對構(gòu)建輔助器具適配體系的內(nèi)容認識不夠，造成實際工作中方向不明。

3 思考與建議

3.1 提高認識，明確方向

通過加強教育和積極引導，幫助從業(yè)人員從保障人權(quán)、踐行社會主義核心價值觀和現(xiàn)代文明社會殘疾人觀、推進社會文明與和諧的高度上認識構(gòu)建殘疾人輔助器具適配體系的重要作用與意義，增強使命感，明確努力方向。鄧樸方主席參觀2011年中國國際福祉博覽會時指出：“輔助器具發(fā)展不僅是市場問題，更關乎國家大局，關系到以人為本的發(fā)展理念，應注重綜合布局，不僅在量上有突破，更應有質(zhì)的飛躍?！边@是對新時期輔助器具服務工作思想認識的高度概括。應當明確在我國輔助器具適配體系的構(gòu)建過程中，必須充分發(fā)揮政府的主導作用，由政府來統(tǒng)籌事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導輔助器具行業(yè)的發(fā)展，最終形成成熟、有序的輔助器具服務體系，在服務廣大殘疾人的崇高事業(yè)中發(fā)揮應有的作用。

3.2 加快建設保障制度

3.2.1 亟待完善政策法規(guī)內(nèi)容。針對當前我國輔助器具相關政策法規(guī)不健全的現(xiàn)狀，應當盡快出臺相關的政策法規(guī)，包括殘疾人獲得基本輔助器具服務的保障制度，公益性輔助器具服務機構(gòu)的建設、定位和作用，各級政府如何更好地建設好公益性輔助器具服務機構(gòu)的具體措施；鼓勵和支持輔助器具研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和措施，推動我國輔助器具向國際水平靠攏，促進輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加快輔助器具服務規(guī)范化、標準化建設，從而推進服務水平的提高和政府購買公共服務的發(fā)展等。鼓勵社會力量參與輔助器具服務的具體措施。輔助器具服務相關政策法規(guī)體系的構(gòu)建，是確保殘疾人輔助器具服務水平不斷提高、全方位提供服務的重要舉措。

3.2.2 在制度建設中應把握好重要的原則和問題。首先要納入我國構(gòu)建新的社會保障體系中統(tǒng)籌規(guī)劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應；其次要借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，搞好頂層設計，減少不必要的彎路；三是要多層次、多形式的探索，各地在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地域文化、工作發(fā)展水平等方面存在一定的差異，應當實事求是，把握特點，因地制宜、因時制宜，加大探索力度，搞好經(jīng)驗總結(jié)。當前,雖然國家層面的保障制度尚未建立,部分地區(qū)已經(jīng)進行了一些積極有效的探索，上海、北京、深圳等地出臺了一系列輔助器具配置的補貼辦法，為殘疾人輔助器具基本配置服務提供了不同程度的保障；江蘇、安徽、新疆等地率先將部分輔助器具納入醫(yī)保和新農(nóng)合保障范疇；很多地方也出臺了各種形式的救助政策。部分地區(qū)先行一步，通過以點帶面，將為逐步完善我國輔助器具保障制度奠定基礎。

3.3 著力完善輔助器具服務機構(gòu)網(wǎng)絡

目前，我國的輔助器具服務網(wǎng)絡還比較薄弱，需要大力推進各級輔助器具機構(gòu)的規(guī)范化建設，橫向到邊、縱向到底，建立一個多層次、多形式的輔助器具服務網(wǎng)絡。這個網(wǎng)絡是多元的，不僅要有不同規(guī)模、不同專業(yè)方向、不同專業(yè)水平的機構(gòu)，也要有興辦主體上的多樣性，既要有政府的公益性機構(gòu)，更要有民營的市場機制機構(gòu)，也可以是股份制以及其它社會力量興辦的機構(gòu)。當前，政府興辦的公益性服務機構(gòu)要在廣大殘疾人的基本輔助器具服務需求上發(fā)揮基礎性作用，做好兜底保障；市場興辦的服務機構(gòu)是輔助器具服務機構(gòu)網(wǎng)絡的重要組成部分，在滿足廣大殘疾人不同層次的輔助器具服務需要方面具有決定性的作用。

為了確保服務網(wǎng)絡的健康運行，確保服務的專業(yè)化和規(guī)范化，還必須加強對各類機構(gòu)的管理，建立健全各類機構(gòu)參與輔助器具服務的準入機制，確保各類機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展；建立和完善以篩查評估、產(chǎn)品適配、適應性訓練、跟蹤回訪等為主要環(huán)節(jié)的服務程序，積極探索服務模式，不斷完善服務標準。

3.4 大力推進專業(yè)建設和人才隊伍建設

加快專業(yè)建設和人才隊伍建設的步伐，是構(gòu)建輔助器具適配體系的關鍵一環(huán)。要建立健全高層次輔助器具服務人才的培養(yǎng)機制，依托高校，完善現(xiàn)有輔助器具服務學科體系，開展學歷教育培養(yǎng)專業(yè)人才；通過舉辦培訓班、進修班、學術(shù)講座、學術(shù)會議、業(yè)務考察和遠程教育等多種方式，做好各級輔助器具機構(gòu)專業(yè)人員的繼續(xù)教育工作；建立健全輔助器具服務人才的就業(yè)機制，積極探索輔助器具服務相關職種的設立，建立健全專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員資格認定制度，提高從業(yè)人員的服務能力和水平。

3.5 積極推進輔助器具研發(fā)、生產(chǎn)和推廣，促進相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展

3.5.1 研發(fā)方面。一是建立健全輔助器具研發(fā)工作機制，實現(xiàn)殘疾人需求和市場研發(fā)生產(chǎn)行為的對接；二是打造研發(fā)平臺，通過國家科技支撐計劃、自然科學基金、哲學社會科學基金等渠道，支持、鼓勵高等院校、科研院所、企事業(yè)單位研究開發(fā)為殘疾人服務的輔助技術(shù)和產(chǎn)品，尤其是鼓勵研發(fā)生產(chǎn)適合我國國情的實用型輔助器具；三是加強國際交流，引進先進的技術(shù)與產(chǎn)品。

3.5.2 生產(chǎn)方面。一是要加強行業(yè)規(guī)劃和引導，引導行業(yè)向健康方向發(fā)展；二是要出臺相關政策，在財政、稅收、土地、融資等多方面支持企業(yè)發(fā)展，鼓勵社會資本參與行業(yè)發(fā)展。

[1]Community-based rehabilitation guidelines-Health component. Geneva，Word Health Organization, 2010. www.who.int/disabilities/cbr/guidelines/en/.

[2]《殘疾人輔助器具分類和術(shù)語》國家標準GB/T 16432-2004.

[3]何川. 美國輔助技術(shù)法律研究及對我國立法的啟示．重慶師范大學, 2010.4.

[4]劉丹, 鄭儉. 美國殘疾人輔助技術(shù)法及其對我國的啟示.中國康復理論與實踐, 2007.13(4)319-321.

[5]World Report on Disability. World Health Organization,2011. www.who.int/disabilities/world_report/2011/en/.

[6]陳振聲. 中國殘疾人輔助器具服務體系的構(gòu)建. 中國康復理論與實踐, 2011.17(06): 583-585.

[7]孫先德在全國聽力語言康復工作會議上的講話. 中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站,http://www.cdpf.org.cn/clldjh/content/2013-04/26/content_30446728.htm.2011.4.29.

[8]孫先德.構(gòu)建輔助器具適配服務體系推動殘疾人事業(yè)全面發(fā)展.中國康復理論與實踐,2012.11.