□劉展超 柳九邦

在一線城市土地市場火爆的映襯下，“土地財政”依舊是2013年的關(guān)鍵詞。

據(jù)《第一財經(jīng)日報》記者粗略統(tǒng)計，2013年全國土地出讓收入有望再度超過3萬億元，并創(chuàng)下歷史新高。

盡管土地出讓收入中有相當一部分將用于征地拆遷支出等，真正的土地收益并沒3萬億這么多，但迅猛增長的土地出讓數(shù)據(jù)，仍令地方財政轉(zhuǎn)型顯得“路漫漫”。

有望再超3萬億

截至發(fā)稿，尚無官方機構(gòu)發(fā)布2013年全國的土地出讓收入情況。按照慣例，此類數(shù)據(jù)會由國土資源部和財政部發(fā)布。前者一般會在次年的1月份發(fā)布，而后者一般會在次年3月份的全國兩會期間發(fā)布。

因統(tǒng)計口徑不同（國土部依照土地成交時間統(tǒng)計，財政部依照土地出讓金入庫時間統(tǒng)計），兩個部委發(fā)布的數(shù)據(jù)略有不同，但差額不大。2014年1月上旬，國土部會召開全國國土資源工作會議，屆時土地出讓數(shù)據(jù)便會對外公布。

2011年全國土地出讓收入曾達到3.15萬億元的歷史高峰，2012年回落到2.7萬億元。

雖然2013年的數(shù)據(jù)尚未出爐，但依照此前官方和民間機構(gòu)的統(tǒng)計，可以推斷2013年土地出讓收入有望創(chuàng)下歷史新高。

一是財政部的數(shù)據(jù)。財政部部長樓繼偉曾表示，2013年1～7月，國有土地使用權(quán)出讓收入20151億元，增長49.4%。此后財政部也發(fā)布數(shù)據(jù)稱，今年前三季度全國國有土地使用權(quán)出讓收入26836億元，同比增加8900億元，增長49.6%。

一般而言，每年的三四季度是地方土地出讓的高峰期，如果全年土地出讓收入能維持40%以上的增速，則2013年土地出讓收入將達到3.78萬億元。

對于2013年土地收入有望再破3萬億元，另一個民間數(shù)據(jù)可以進行佐證。

中國指數(shù)研究院的報告顯示，2013年1～11月全國300個城市土地出讓金總額為2.7萬億元，同比增長62.2%。

中指院所統(tǒng)計的城市范圍為300個，而我國現(xiàn)有城市超過600個，按照近3年的規(guī)律，其余300多個城市全年土地出讓收入為6000億元～7000億元。簡單匯總計算，2013年全國土地出讓收入也有望達到3.3萬億～3.4萬億元。

這個數(shù)據(jù)區(qū)間也大致符合2013年房地產(chǎn)市場的整體走勢。2013年大中城市房價一直處于漲勢，年中之后更為明顯，京滬廣深四個一線城市房價已經(jīng)數(shù)月同比漲幅超過20%。

房價漲勢兇猛， 作為“原料”的土地市場自然水漲船高，無論是土地單價抑或地塊總價之高，均數(shù)番突破歷史紀錄。

如中指院統(tǒng)計，2013年1～11月，全國300個城市各類用地樓面均價為1174元/平方米，較去年同期上漲32.5%。其中住宅用地樓面均價為1610元/平方米，同比上漲25.9%。

如果從1999年統(tǒng)計至2013年，則15年來的全國土地出讓收入總額將達到19萬億元左右。當然，土地出讓收入的增長高峰是在2004年后，因為當時土地招拍掛政策出爐，土地出讓的市場化進程開始提速，此后土地出讓收入便不斷創(chuàng)下新高。

占地方財政收入比例最高七成

土地出讓收入增加，一方面給外界營造房價可能還將上漲的預期，另一方面使得地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中騰挪的空間更加寬松。

自1994年分稅制改革后，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。土地收入在地方政府本級財政收入中占了較大比例，一些城市甚至會超過50%。

土地財政成因已久，且多為外界詬病，其理由多為推高房價或者釀成征地糾紛。但也有觀點認為，現(xiàn)有中央地方財政體制下，地方事權(quán)多而財力小，缺少稅源，不得不借助變現(xiàn)土地資源發(fā)展經(jīng)濟。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2012年地方財政收入（本級）為61077.33億元。2013年1～11月累計地方財政收入（本級）62567億元，同比增長13.1%。如果依照這個比例推算，2013年全年地方財政收入（本級）將達到6.9萬億元。

結(jié)合上述推算出的今年土地出讓收入數(shù)據(jù)，2013年土地收入占地方財政收入（本級）的比例將在50%左右。

北京工商大學貿(mào)易經(jīng)濟系副主任徐振宇此前提供給記者的一份統(tǒng)計顯示，2004～2012年的九年間，土地出讓收入占地方財政收入（本級）的比例多數(shù)在四成到七成之間，最低的是2008年的36.21%，最高的是2010年的71.68%，其余有3年比例超過了50%，另外四年比例低于50%。

不過，徐振宇并不完全認同上述數(shù)據(jù)能完整體現(xiàn)地方土地財政的現(xiàn)狀，而是認為還應該從土地出讓純收益的角度來看問題。

2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元。按照徐振宇的統(tǒng)計，這五年，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元。土地出讓純收入占地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過了兩位數(shù)，最高的2010年超過了38%。

此外，自2010年以來，土地出讓純收入占地方財政收入比重已經(jīng)連續(xù)兩年下降。在徐振宇看來，除地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而開始有意識地“打埋伏”外，另一個重要因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，以及農(nóng)村居民維權(quán)意識的不斷增長，地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標準，導致土地出讓純收入迅速降低。

隨著土地資產(chǎn)化進程的加快，從土地出讓收入的角度來理解土地財政已略顯簡單。另一種分析框架是土地財政=土地稅收收入+土地出讓收入+土地貸款收入。如果將三者相加，則地方財力依賴土地的程度將更加明顯。

更值得關(guān)注的是，隨著土地出讓市場化程度的提高，土地出讓收入更加公開透明，但支出的公開透明程度卻原地踏步多年。

在財政部年中公布的“2012年全國財政決算”中，包括了2012年中央政府性基金收入決算表和2012年中央政府性基金支出決算表。但包括土地出讓收入的地方政府性基金，則只有2012年收入決算表，而沒有2012年地方政府性基金支出決算表。

換言之，外界只能知道地方政府從土地出讓過程中獲得了多少收入，而不知道這些資金具體的支出情況。 （摘自2013年12月30日《中國國土資源報》）