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        土地管理要由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變——對(duì)節(jié)約集約用地的探索與思考

        2014-08-15 00:51:44洛陽(yáng)市國(guó)土資源局黨組書記局長(zhǎng)丁新務(wù)
        資源導(dǎo)刊 2014年7期
        關(guān)鍵詞:集約節(jié)約用地

        □洛陽(yáng)市國(guó)土資源局黨組書記、局長(zhǎng) 丁新務(wù)

        黨的十八屆三中全會(huì)《決定》作出了全面深化改革的總體部署,對(duì)土地制度改革提出了新思想、新思路、新要求。今年4月底,我隨市考察團(tuán)赴深圳考察學(xué)習(xí),改革開放前沿城市30年來(lái)的發(fā)展成就令我驚嘆不已,尤其是地鐵地上地下建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)置、分別出讓的用地模式令我耳目一新。對(duì)照先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合洛陽(yáng)市情,我感到實(shí)現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變,既是創(chuàng)新之舉,更是長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。

        一、由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變的含義

        “平方”和“立方”的概念不僅人們耳熟能詳,而且與每個(gè)人的生產(chǎn)生活緊密相連、息息相關(guān)。通俗地講,“平方”表達(dá)的是長(zhǎng)和寬的關(guān)系,通常代表的是數(shù)量,如大小、多少,反映的是一個(gè)面的問題;“立方”表達(dá)的是底和高的關(guān)系,顯示的是體積、容積,它不僅僅只是面的問題、量的問題,更是一個(gè)總體的問題,表達(dá)的是風(fēng)格風(fēng)貌、特色特點(diǎn)、最大最小和高、精、尖,反映的是質(zhì)的問題。把“平方”和“立方”的概念引入到國(guó)土資源管理當(dāng)中,就是把土地管理的理念由過去的重“平方”引向重“立方”的轉(zhuǎn)變。

        由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變,就是由平面的管理向立體的管理轉(zhuǎn)變,由量的管理向質(zhì)的管理轉(zhuǎn)變。主要包含三層意思:一是節(jié)約用地。即各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省土地,千方百計(jì)地為不占或少占耕地提供平臺(tái),充分體現(xiàn)資源有限、共享無(wú)限。二是集約用地。即在每宗建設(shè)用地嚴(yán)把高強(qiáng)度投入、高效益產(chǎn)出的同時(shí),又要注重提高土地利用的集約化程度。三是拓展空間??臻g是個(gè)概念,有具體的空間和抽象的空間之分。具體的空間既有地上空間,也有地下空間,以往注重的是地上空間,現(xiàn)在開始注重地下空間,無(wú)論是地上空間還是地下空間,實(shí)質(zhì)上都是科學(xué)界定、合理使用的具體空間;抽象的空間就是利用政策和措施,通過土地的轉(zhuǎn)換和儲(chǔ)備,合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏,改善建設(shè)用地的布局和結(jié)構(gòu),向循環(huán)利用要空間,向減增量、增減量要空間。

        實(shí)現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變,是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程,實(shí)施過程中關(guān)鍵是要抓住和處理好四個(gè)環(huán)節(jié)。

        節(jié)約的觀念。節(jié)約與粗放是兩個(gè)不同的概念,是矛盾的兩個(gè)方面,但不是不可逾越的鴻溝。一念之間即可轉(zhuǎn)換,轉(zhuǎn)換了的理念代表著不同的發(fā)展思路,反映著不同的發(fā)展結(jié)果。全社會(huì)的節(jié)約用地觀念提高了,參與的主動(dòng)性、積極性也就高了。但節(jié)約觀念的培養(yǎng)并非一朝一夕,需要長(zhǎng)期的教育引導(dǎo)。應(yīng)開展制度化、系統(tǒng)化、大眾化的節(jié)約用地教育,達(dá)到知國(guó)情,懂市情,明法律,曉節(jié)約用地光榮、浪費(fèi)用地可恥。使全社會(huì)特別是領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到保護(hù)耕地的緊迫性、艱巨性、長(zhǎng)期性和節(jié)約集約用地的重要性。

        集約的方法。思路一轉(zhuǎn)天地寬。被動(dòng)的集約是低效的,主動(dòng)的集約是高效的;約束的集約是規(guī)范的,靈活的集約是無(wú)限的。高強(qiáng)度的投入和高效益的產(chǎn)出是基本要求,用途的組合、資源的共享、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、利用的持續(xù)則是集約利用的全新思路。在社會(huì)實(shí)踐中,土地利用方式的轉(zhuǎn)變不僅僅是工作方法的轉(zhuǎn)變,更是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的有效途徑,也是引導(dǎo)工業(yè)向工業(yè)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中、用途向多功能集中、效應(yīng)向集聚化匯攏的有效舉措。

        政府的主導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部起著指導(dǎo)作用、決策作用。因此,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要有大眼光、大境界、大思路、大胸襟,既要任內(nèi)的GDP,更要有持續(xù)發(fā)展的GDP;既要有當(dāng)年的金山和銀山,更要有子孫后代的青山和綠山。絕不能一葉障目,不見森林,更不能良田起高樓、子孫無(wú)地耕。人類生存的次序、生活質(zhì)量的保證是吃穿住行,沒有吃就沒有穿,沒有吃穿就沒有住行,民以食為天,食比天大。領(lǐng)導(dǎo)的決策影響著企業(yè)的需要,左右著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的勢(shì)態(tài),關(guān)乎著經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的貫徹落實(shí)。

        企業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的高速發(fā)展,帶來(lái)了對(duì)國(guó)土資源的剛性需求,東企西移的發(fā)展走勢(shì),為承接沿海一帶的工業(yè)企業(yè)帶來(lái)了發(fā)展契機(jī);以GDP為考核政績(jī)、提拔使用干部的剛性條件則掀起了開放招商、全民招商、以商招商、大員招商、零地價(jià)招商的招商熱潮。在“拾到籃里都是菜”的混沌思想里,企業(yè)發(fā)展的理念則成為關(guān)鍵:若企業(yè)是真心實(shí)意發(fā)展生產(chǎn)的,它會(huì)精打細(xì)算考量投資、考察市場(chǎng)、追求效益,斟酌用地;若是以拿地為目的,先有地再考慮發(fā)展的方向、發(fā)展的索求,則會(huì)出現(xiàn)要地時(shí)多多益善,談條件逾越底線;“使用時(shí),粗放閑置,收益時(shí),改變條件,特別是為了追求利益最大化時(shí),不時(shí)會(huì)有土地零地價(jià)、入駐有廠房、稅收收后返、行政費(fèi)用免”等過分奢求,甚至將工業(yè)用地變成了商住用地,從而工廠則變成了居民區(qū)。過去的發(fā)展實(shí)踐充分證明了企業(yè)的發(fā)展理念,是能否節(jié)約集約用地的關(guān)鍵。

        二、由“平方”到“立方”轉(zhuǎn)變的必要性

        首先,土地的稀缺和不可再生性決定了轉(zhuǎn)變的必然性。土地是人類生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),人多地少、耕地資源稀缺是我市的基本市情。改革開放以來(lái),市委、市政府高度重視土地管理工作,全市國(guó)土系統(tǒng)善治善為,科學(xué)統(tǒng)籌保資源、保發(fā)展、保權(quán)益,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。同時(shí),我市土地管理仍面臨著不少新情況新問題。我們的發(fā)展,既要考慮滿足當(dāng)代人的需要,更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。實(shí)現(xiàn)土地管理由“平方”向“立方”的轉(zhuǎn)變,堅(jiān)持節(jié)約集約用地,是促進(jìn)洛陽(yáng)持續(xù)發(fā)展的題中之義,是確保糧食安全的戰(zhàn)略之舉,是造福子孫后代、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安和永續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。我們一定要以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的精神,十分珍惜和合理利用每一寸土地,促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展。

        其次,土地的資本和資產(chǎn)作用決定了轉(zhuǎn)變的必要性。資源是物質(zhì)基礎(chǔ),資產(chǎn)是權(quán)屬顯現(xiàn),資本是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行手段。當(dāng)今社會(huì),土地資源、資產(chǎn)和資本的本質(zhì)特性越來(lái)越凸顯,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響也不斷加深,土地的占有數(shù)量和區(qū)位直接影響財(cái)富的分配。土地抵押成為融資手段,放大了市場(chǎng)流動(dòng)性,增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。政府手中有了足量的儲(chǔ)備土地后,既能隨時(shí)保障發(fā)展項(xiàng)目用地,又可以用土地貸款融資,籌措發(fā)展資金。為此,要把土地管理與土地資本屬性更加有效地結(jié)合起來(lái),以土地資本化為重點(diǎn),著力提高市場(chǎng)化運(yùn)作水平,實(shí)現(xiàn)從單純的土地資源管理向土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”轉(zhuǎn)變,使有限的國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)效益最大化。

        三、如何實(shí)現(xiàn)由“平方”向“立方”轉(zhuǎn)變

        (一)充分利用新增建設(shè)用地。一是提高項(xiàng)目用地門檻。根據(jù)我市實(shí)際情況,合理確定各區(qū)域土地開發(fā)強(qiáng)度,嚴(yán)格控制用地標(biāo)準(zhǔn),做好項(xiàng)目的甄別篩選,注重引進(jìn)與培育低投入、高產(chǎn)出、高附加值的項(xiàng)目和高新項(xiàng)目。各類項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工和建設(shè)用地審批時(shí),不僅要滿足功能和安全要求,而且要嚴(yán)格執(zhí)行建筑密度、容積率、綠地率、投資強(qiáng)度等指標(biāo)控制標(biāo)準(zhǔn),最大限度地提高用地效率,充分發(fā)揮土地使用價(jià)值。二是擴(kuò)大市場(chǎng)配置范圍。我市加強(qiáng)土地有形市場(chǎng)建設(shè),讓市場(chǎng)這只無(wú)形的手充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用,在地域位置上顯示其經(jīng)濟(jì)價(jià)值,在功能區(qū)分上顯示其效能價(jià)值,在空間利用上顯示其載體價(jià)值,在資源配置上顯示其權(quán)益價(jià)值。三是促進(jìn)土地循環(huán)利用。土地是不可再生資源,必須遵循循環(huán)利用原則。循環(huán)利用資源是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,只有土地做到可持續(xù)利用,經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能科學(xué)、有序、健康地發(fā)展。四是加強(qiáng)批后監(jiān)管。對(duì)新增建設(shè)用地開發(fā)利用中存在的供而未用,要多用少,圈地、囤地、閑置用地等突出問題,我市通過清理整改,促進(jìn)有效、高效、集約、依法合理使用土地,切實(shí)保證新增建設(shè)用地一分一毫都不浪費(fèi)。

        (二)有效盤活存量土地。一是促進(jìn)批而未用土地盡快利用。據(jù)土地利用年度變更調(diào)查顯示,全市存量土地主要有如下幾種情況:城市建設(shè)預(yù)留用地,因規(guī)劃調(diào)整而暫不能使用的土地,因宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控?cái)R置的已立項(xiàng)工業(yè)項(xiàng)目用地,因?qū)嵙Σ粷?jì)未按期建設(shè)項(xiàng)目用地,部分單位和開發(fā)商囤積或變相囤積的土地等。在土地日益緊張的情況下,讓這些“閑”地、“死”地變成城市建設(shè)用地的增量,既符合嚴(yán)控增量、盤活存量的政策導(dǎo)向,又能解城市燃眉之急。要有效盤活存量土地,就要對(duì)征而未用、征而少用、超期閑置、拋荒、已辦土地證但未在規(guī)定期限開工的項(xiàng)目土地,堅(jiān)決依法收回。對(duì)尚不構(gòu)成收回條件的閑置土地,通過整合、調(diào)劑、置換等手段,切實(shí)加以盤活。二是盤活低效利用土地。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比,我市土地利用效益不高,特別是存在大量布局分散、土地利用效益低下的城中村、城邊村、城郊村和舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居。如果老城區(qū)和新城區(qū)的城中村、城邊村、城郊村改造多搞高層居民小區(qū),體現(xiàn)要素集聚、品位提升,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約,解決土地緊缺問題就不難。因此,對(duì)這些“三村”“三舊”用地進(jìn)行重新規(guī)劃、二次開發(fā),正是我們節(jié)約集約用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)宜居城市的出路所在。三是嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制。城區(qū)的土地都有控制性詳規(guī),土地使用條件已經(jīng)有權(quán)一級(jí)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),要充分發(fā)揮規(guī)劃的管控作用,未經(jīng)政府批準(zhǔn)不得擅自改變使用條件;在企事業(yè)單位改制中,發(fā)揮國(guó)資委的作用,在安置與留足發(fā)展用地后,多余的土地政府應(yīng)當(dāng)依法收回;城市主次干路兩側(cè)的土地,政府要通過規(guī)劃控制,做到能收盡收,再通過儲(chǔ)備整理成凈地后擇機(jī)出讓,讓其發(fā)揮其金角銀邊的作用。

        (三)發(fā)揮經(jīng)營(yíng)城市理念的正能量。一是完善土地收儲(chǔ)制度。以城市規(guī)劃為依據(jù),對(duì)擬開發(fā)的地塊特別是對(duì)增值潛力較大和區(qū)位較好的土地, 由市政府出資,統(tǒng)一組織完成土地報(bào)批征收等前期工作,征收后的土地全部納入土地儲(chǔ)備,完善土地供應(yīng)前期條件,隨時(shí)供項(xiàng)目使用,避免出現(xiàn)項(xiàng)目等用地的現(xiàn)象。二是用好融資平臺(tái)。嚴(yán)格執(zhí)行市政府〔2011〕110號(hào)文件,借助市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管理土地資源,有效壟斷土地開發(fā)一級(jí)市場(chǎng),統(tǒng)一組織出讓,實(shí)行“一個(gè)渠道進(jìn)水,一個(gè)池子蓄水,一個(gè)龍頭放水”的規(guī)范運(yùn)作模式,避免多頭管地、一區(qū)一個(gè)政策、賠償標(biāo)準(zhǔn)不一而引發(fā)矛盾,充分實(shí)現(xiàn)價(jià)值,提高供地效率;暫時(shí)不具備出讓條件的土地,可以進(jìn)行土地融資貸款,為城市建設(shè)提供資金保障,從而多方面保障政府收益。三是堅(jiān)持“節(jié)流”與“開源”并舉。一手抓“節(jié)流”,節(jié)約用地、盤活存量,新上項(xiàng)目凡能不用地的就不用,能少用地的就不多用地,能用劣地的就不用好地,節(jié)約每一寸土地尤其是耕地;一手抓“開源”,多渠道多途徑千方百計(jì)地拓展耕地和建設(shè)用地的來(lái)源。無(wú)論是對(duì)存量用地,還是新增建設(shè)用地,都要節(jié)約和集約使用。

        (四)依法依規(guī)利用土地。一要靠依法保高效。在國(guó)家土地管理和督察執(zhí)法的高壓態(tài)勢(shì)下,土地開發(fā)中的一些違規(guī)操作,短期看似乎提高了效率,實(shí)質(zhì)上不僅擾亂了市場(chǎng)秩序,還降低了土地的實(shí)際使用效益,更加劇了用地中的各種矛盾,使土地開發(fā)特別是征地拆遷工作越做越難,最終使整個(gè)土地開發(fā)走向“慢”甚至停滯。因此,必須通過完善土地經(jīng)營(yíng)制度體系,嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī),整頓打擊擾亂市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的違法違規(guī)行為,打好土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)的制度基礎(chǔ),使土地開發(fā)駛上又好又快發(fā)展的“快車道”。二要贏當(dāng)前謀長(zhǎng)遠(yuǎn)。城市土地開發(fā)這一關(guān)系洛陽(yáng)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要工作,重點(diǎn)難點(diǎn)都在基層和基礎(chǔ),說(shuō)到底還是要依靠各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部著眼全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),從全局利益出發(fā)來(lái)處理好局部利益的矛盾,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)做好當(dāng)前利益的工作,來(lái)?yè)Q取洛陽(yáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

        土地是生命之根、萬(wàn)物之源、自然萬(wàn)象之本、文明升騰之基,沒有土地就沒有一切。合理利用、循環(huán)利用、由“平方”到“立方”利用,既是創(chuàng)新之舉,更是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

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