蔡隴海

(北京市昌平區(qū)水務(wù)局，102200，北京)

近年來，隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，特別是在國家擴(kuò)大內(nèi)需等經(jīng)濟(jì)政策的影響下，全國范圍內(nèi)各類新建、在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目激增。由生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為我國人為造成水土流失的重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，全國范圍內(nèi)各類規(guī)模新建、在建開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目達(dá)7.7 萬個(gè)之多，擾動(dòng)地表面積5.53 萬km2，棄土棄渣量92.1 億t［1］。據(jù)亞洲開發(fā)銀行估算，中國每年因水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于同年GDP 的4%［2］。2011 年3 月1 日，新修訂的《中華人民共和國水土保持法》正式施行，標(biāo)志著國家對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作進(jìn)一步加強(qiáng)。編制水土保持方案是為了解決好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，有效控制因生產(chǎn)建設(shè)可能引起的水土流失，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。編報(bào)的水土保持方案經(jīng)審批后，具有強(qiáng)制實(shí)施的法律效力，水土保持措施須納入主體工程的設(shè)計(jì)文件，并與主體工程同步實(shí)施和驗(yàn)收。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，我國已經(jīng)在水土保持方案的編制—審查—批復(fù)環(huán)節(jié)形成了十分完善的體系，也取得了令人注目的成果:2012 年，全國共審批各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案2.2 萬個(gè)，其中水利部審批水土保持方案達(dá)253 個(gè)［3］。但在水土保持方案的落實(shí)這一重要環(huán)節(jié)中，無論是在落實(shí)“三同時(shí)”的要求方面，在建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工企業(yè)的具體工作方面，還是在經(jīng)費(fèi)的保障方面，都還存在著一些值得進(jìn)一步探討的問題。筆者結(jié)合近年來在水土保持方案落實(shí)及驗(yàn)收階段的工作實(shí)踐，通過歸納水土保持方案落實(shí)階段存在的問題并分析其中的原因，提出具體的解決問題的對(duì)策和建議，以期為今后生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持工作提供參考。

1 水土保持方案落實(shí)階段存在的問題

1.1 組織機(jī)構(gòu)流于形式

經(jīng)過批準(zhǔn)的水土保持方案報(bào)告是建設(shè)單位落實(shí)方案的依據(jù)。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照方案報(bào)告落實(shí)組織機(jī)構(gòu)，并設(shè)立專人負(fù)責(zé)。在實(shí)際落實(shí)工作中，這種組織機(jī)構(gòu)、專人管理往往流于形式，或“在其位而不謀其政”，對(duì)項(xiàng)目的水土保持工作知之甚少或很少過問，主要用于應(yīng)付監(jiān)督檢查;有些項(xiàng)目所落實(shí)的組織機(jī)構(gòu)和專人等內(nèi)容甚至只會(huì)出現(xiàn)在驗(yàn)收階段的總結(jié)報(bào)告中。這種現(xiàn)象在生產(chǎn)建設(shè)過程中可以直接表現(xiàn)為:在建設(shè)單位組織的各類會(huì)議上，建設(shè)單位可以花大量時(shí)間聽取建設(shè)各方對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量、資金、周邊協(xié)調(diào)等一系列主體工程建設(shè)的問題匯報(bào)，卻極少聽取監(jiān)測(cè)單位對(duì)水土流失情況、水土保持措施的具體建議。

1.2 設(shè)計(jì)銜接難以保障

2009 年，北京市水務(wù)局、北京市環(huán)境保護(hù)局、北京市發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的通知》(京水務(wù)農(nóng)［2009］20號(hào))［4］，把生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的前置條件，其他省市也有類似的文件出臺(tái)。這些政策在促進(jìn)水土保持方案編制工作的同時(shí)，也給方案編制尤其是措施設(shè)計(jì)提出了更高的要求;因?yàn)榇藭r(shí)的主體工程設(shè)計(jì)階段處于項(xiàng)目建議書或可行性研究階段，隨主體工程設(shè)計(jì)階段編制的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案也處于可行性研究階段。隨著主體工程立項(xiàng)批復(fù)的完成，同步進(jìn)行的設(shè)計(jì)工作在接下來的工作中卻呈現(xiàn)出截然不同的狀況:一方面是主體工程根據(jù)可行性研究報(bào)告細(xì)化并完成主體工程初步設(shè)計(jì)，隨后會(huì)進(jìn)一步細(xì)化為施工圖設(shè)計(jì);另一方面是水土保持措施設(shè)計(jì)仍然維持在可行性研究階段，無法達(dá)到或滿足建設(shè)單位實(shí)施水土流失防治措施的要求。

1.3 施工組織落實(shí)不到位

施工企業(yè)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)破壞土地的直接實(shí)施者，而施工企業(yè)對(duì)于水土流失防治工作的認(rèn)識(shí)和重視程度不夠，特別是在施工組織方面，難以從預(yù)防為主的原則出發(fā)落實(shí)水土流失防治任務(wù)。施工投標(biāo)文件中很少有水土保持相關(guān)篇章，或所寫的水土保持實(shí)施內(nèi)容很少從水土保持方案報(bào)告的具體內(nèi)容出發(fā)，或很少聯(lián)系本項(xiàng)目的實(shí)際情況，水土保持內(nèi)容“只言片語，千篇一律，放之四海皆準(zhǔn)”。對(duì)施工隊(duì)伍水土保持知識(shí)、法規(guī)、政策的宣傳普及上遠(yuǎn)不及對(duì)本企業(yè)商業(yè)廣告宣傳的力度。在施工過程中，還沒有從水土流失預(yù)防的大局出發(fā)，將水土保持方案報(bào)告的各項(xiàng)防治措施融入到施工現(xiàn)場(chǎng)的管理制度建設(shè)、規(guī)程建設(shè)當(dāng)中去。最終形成的結(jié)果只能是水土流失防治措施在施工中難以落實(shí)。

1.4 監(jiān)理管理嚴(yán)重缺失

從預(yù)防為主的水土流失防治原則出發(fā)，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)成為水土保持方案落實(shí)保障的主要力量。但在實(shí)際工作中，監(jiān)理單位對(duì)主體工程的施工管理通常能夠嚴(yán)格履行自身的職責(zé)，而對(duì)水土保持措施的落實(shí)，往往“敬而遠(yuǎn)之”或者“信手拈來”。最直接的體現(xiàn)是:監(jiān)理例會(huì)、監(jiān)理月報(bào)、監(jiān)理月支付證書幾乎沒有水土保持的相關(guān)內(nèi)容;水土保持措施實(shí)施數(shù)量和質(zhì)量缺乏監(jiān)理單位的認(rèn)證;水土保持投資無法從監(jiān)理資料中獲得。這種管理形成的結(jié)果是:整個(gè)生產(chǎn)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的水土保持監(jiān)理職能不能發(fā)揮或部分職能由監(jiān)測(cè)單位甚至行政監(jiān)督管理部門代勞，對(duì)水土保持方案的完成投資難以找到相應(yīng)的監(jiān)理文件，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的任務(wù)就成了在驗(yàn)收階段編制一份并不合格的監(jiān)理工作報(bào)告。

1.5 監(jiān)測(cè)工作脫離預(yù)防為主的原則

從預(yù)防為主的水土流失防治原則出發(fā)，監(jiān)測(cè)單位應(yīng)當(dāng)履行其“對(duì)水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)的水土流失數(shù)量、強(qiáng)度、成因及動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T”的重要職則，但在實(shí)際工作中，水土流失監(jiān)測(cè)工作與主體工程開工、水土保持方案批復(fù)等時(shí)序難以同步，造成水土保持監(jiān)測(cè)工作往往滯后于主體工程實(shí)施。水土保持監(jiān)測(cè)方法仍然沿用科學(xué)研究的方式方法，造成在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，對(duì)水土流失實(shí)際情況、水土保持措施的不落實(shí)情況等難以及時(shí)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。對(duì)已經(jīng)發(fā)生的水土流失事件進(jìn)行的監(jiān)測(cè)，也僅僅是為了給下一步行政處罰提供依據(jù)，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的水土流失已經(jīng)于事無補(bǔ)，無法滿足水土保持法以預(yù)防為主的根本要求。

1.6 監(jiān)督管理鞭長(zhǎng)莫及

對(duì)于已經(jīng)批復(fù)水土保持方案報(bào)告的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，水行政主管部門應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》履行監(jiān)督檢查職能;但實(shí)際情況是，水行政主管部門日常的監(jiān)督檢查所聞所見的往往是結(jié)果，并且監(jiān)督管理的直接對(duì)象是建設(shè)單位，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位往往是鞭長(zhǎng)莫及，難以直接管理。對(duì)于水土保持措施沒有落實(shí)、水土流失已經(jīng)發(fā)生的事件，水行政主管部門對(duì)建設(shè)單位的停止違反行為和處罰往往只是亡羊補(bǔ)牢，未能真正實(shí)現(xiàn)以預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)。

2 水土保持方案落實(shí)階段存在問題的原因分析

針對(duì)以上提出的問題，筆者根據(jù)近年來水土保持方案編制、落實(shí)、驗(yàn)收工作的實(shí)際，結(jié)合項(xiàng)目參建單位對(duì)水土保持工作的實(shí)際理解，分析其原因有以下幾方面。

2.1 建設(shè)單位對(duì)水土保持的認(rèn)識(shí)不足

政策性是水土保持工作的一個(gè)重要特點(diǎn)，水土流失治理政策的取向和定位將直接影響水土保持、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展［5］。從1991 年《中華人民共和國水土保持法》頒布實(shí)施以來，特別是2011 年《中華人民共和國水土保持法》修訂以來，國家將水土保持準(zhǔn)入制度逐步納入了立項(xiàng)管理制體系，建設(shè)單位的水土保持意識(shí)有了一定的提高;但這種提高是停留在法律意識(shí)上的提高，是存在于頭腦中的抽象認(rèn)識(shí)，還沒有從建設(shè)項(xiàng)目本身出發(fā)理解和體會(huì)如何做好水土流失防治工作。在實(shí)際工作中，將水土流失理解為“水土流失是山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的事”，“水土流失是塌方和泥石流”，將水土保持方案落實(shí)直接理解為“本項(xiàng)目已經(jīng)取得了水土保持方案報(bào)告書的批復(fù)文件”等。而對(duì)水土保持方案的落實(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有納入到實(shí)際管理工作中，還沒有要把參與水土保持方案落實(shí)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位的思想意識(shí)和管理工作統(tǒng)一到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作這一共同的目標(biāo)之中。

2.2 設(shè)計(jì)領(lǐng)域、設(shè)計(jì)任務(wù)存在著差異性

1)設(shè)計(jì)領(lǐng)域的差異性。主體工程設(shè)計(jì)與水土保持設(shè)計(jì)往往是不同的設(shè)計(jì)領(lǐng)域(水利水電工程與水土保持相近)，目前的設(shè)計(jì)任務(wù)分擔(dān)原則是“由主體工程設(shè)計(jì)單位在下階段設(shè)計(jì)(初步設(shè)計(jì))中作為設(shè)計(jì)專章細(xì)化水土保持措施設(shè)計(jì)”。由于主體工程設(shè)計(jì)在設(shè)計(jì)理念、對(duì)水土保持工作的理解等專業(yè)方面有別于水土保持設(shè)計(jì)，而且這些單位往往缺乏水土保持專業(yè)的設(shè)計(jì)人員，對(duì)水土保持的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)理念不了解［6］，造成主體工程設(shè)計(jì)單位很難理解并將水土保持預(yù)防為主的設(shè)計(jì)原則落實(shí)到設(shè)計(jì)中，甚至將方案設(shè)計(jì)作為初步設(shè)計(jì)直接引用，或者以主體工程中接近于方案設(shè)計(jì)的東西作為替代產(chǎn)品。其結(jié)果是實(shí)質(zhì)上割裂了水土保持設(shè)計(jì)的完整性，從而在實(shí)施過程中讓建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位“無米下鍋，無從下手”，無法落實(shí)水土保持措施，難以達(dá)到預(yù)防為主的水土流失防治目的，更為建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位不落實(shí)方案找到了借口。

2)設(shè)計(jì)任務(wù)的差異性。由于方案設(shè)計(jì)的階段所限，在可行性研究階段編制的水土保持方案很難給出面面俱到的措施設(shè)計(jì)。隨著施工階段的到來，需要依據(jù)施工進(jìn)度、施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化、改進(jìn)或增加方案階段的措施設(shè)計(jì)才能達(dá)到預(yù)防為主的防治目的。而這部分設(shè)計(jì)往往沒有實(shí)際的承擔(dān)主體，或者作為承擔(dān)主體的方案編制單位不具備設(shè)計(jì)資質(zhì)，從而造成事實(shí)上的設(shè)計(jì)缺失，給水土流失防治埋下了隱患，也給水土流失防治責(zé)任追究埋下了隱憂。

本研究發(fā)現(xiàn)年齡＞60歲、冠心病、下肢動(dòng)脈疾病是頸動(dòng)脈狹窄的主要影響因素，P＜0.05；頸動(dòng)脈狹窄與冠心病、下肢動(dòng)脈疾病之間存在相關(guān)性，這也為腦卒中高危人群的篩查提供了依據(jù)。本研究顯示重度頸動(dòng)脈狹窄多發(fā)于冠心病、下肢靜脈疾病的人群中，且年齡＞60歲的老年人成為高發(fā)人群。研究結(jié)果提示年齡＞60歲、冠心病和下肢靜脈疾病患者成為頸動(dòng)脈狹窄和腦卒中的高危人群，臨床上對(duì)該群體進(jìn)行頸動(dòng)脈篩查后，能實(shí)現(xiàn)頸動(dòng)脈狹窄和腦卒中的早發(fā)現(xiàn)和早治療。

2.3 施工企業(yè)缺乏水土保持的直接管理

對(duì)于施工企業(yè)來講，其主要的任務(wù)和義務(wù)來自主體工程的施工，而水土保持工作往往是附屬工作、附帶的義務(wù)?，F(xiàn)階段，施工企業(yè)的水土保持方案落實(shí)管理一般經(jīng)歷了主體工程招投標(biāo)、方案落實(shí)、方案驗(yàn)收3 個(gè)階段，由于3 個(gè)階段管理機(jī)構(gòu)的差異，造成在3 個(gè)階段中施工企業(yè)均未能納入水土保持工作的直接管理。

1)施工招投標(biāo)階段。水土保持方案編制和批復(fù)一般情況下早于施工招標(biāo)階段，但多數(shù)情況下，針對(duì)本項(xiàng)目的水土保持方案報(bào)告在建設(shè)單位手中而不能及時(shí)有效地傳遞到招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)手中。造成招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)文件中的水土保持內(nèi)容脫離水土保持方案;施工企業(yè)所編制的投標(biāo)文件中的水土保持相關(guān)內(nèi)容缺乏針對(duì)性和可行性，于是只能用廣泛性、標(biāo)準(zhǔn)性的水土保持內(nèi)容以應(yīng)對(duì)招標(biāo)文件。而在評(píng)標(biāo)階段，由于評(píng)標(biāo)內(nèi)容主要涉及主體工程內(nèi)容，且評(píng)標(biāo)委員會(huì)專業(yè)技術(shù)成員多數(shù)為本行業(yè)專家，缺乏對(duì)水土保持方案相關(guān)章節(jié)內(nèi)容的專業(yè)性審核;因此，在施工管理的第1 階段就實(shí)際已經(jīng)喪失了對(duì)施工企業(yè)水土保持方案落實(shí)工作的第1次直接管理。

2)方案落實(shí)階段。這一階段中，由于水土保持設(shè)計(jì)銜接問題的存在，施工企業(yè)水土流失防治意識(shí)的薄弱，造成施工中實(shí)際管理出現(xiàn)真空，施工企業(yè)既沒有認(rèn)真閱讀(或根本沒有閱讀)、貫徹水土保持方案的技術(shù)內(nèi)容，也沒有按照招投標(biāo)文件的要求認(rèn)真落實(shí)水土保持相關(guān)要求，加上建設(shè)單位管理工作的缺失，順理成章地喪失了對(duì)施工企業(yè)水土保持方案落實(shí)的第2 次直接管理。

3)方案驗(yàn)收階段。這一階段中，主體工程施工已經(jīng)結(jié)束，施工企業(yè)基本脫離了現(xiàn)場(chǎng)管理，加之現(xiàn)行的驗(yàn)收管理辦法中并沒有針對(duì)施工企業(yè)的具體驗(yàn)收要求，如要求施工企業(yè)編制水土保持工作驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等，使得驗(yàn)收階段也喪失了對(duì)施工企業(yè)水土保持方案落實(shí)的最后一次直接管理，同時(shí)也錯(cuò)失了一次重要的對(duì)施工企業(yè)進(jìn)行水土保持落實(shí)工作的宣貫機(jī)會(huì)。

2.4 監(jiān)理單位存在著行業(yè)差異性

1)行業(yè)的差異性。由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目涉及行業(yè)的多樣性，使得主體工程監(jiān)理工作存在著行業(yè)的差異性。主體工程的監(jiān)理工作往往立足于本行業(yè)的監(jiān)理資質(zhì)和監(jiān)理單位，且在項(xiàng)目立項(xiàng)后的招標(biāo)工作中就已經(jīng)選定了符合本行業(yè)管理的監(jiān)理單位。而水土保持監(jiān)理資質(zhì)從屬于水利水電行業(yè)，從招投標(biāo)開始就難以進(jìn)入并參與到其他行業(yè)的監(jiān)理工作中。如房地產(chǎn)項(xiàng)目的監(jiān)理單位需要有建筑行業(yè)監(jiān)理資質(zhì)，極少有水利水電行業(yè)的水土保持監(jiān)理資質(zhì)，在招投標(biāo)工作中也只針對(duì)建筑行業(yè)進(jìn)行監(jiān)理招標(biāo);因此，在中小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目(水利水電行業(yè)除外)的建設(shè)過程中，實(shí)施水土保持監(jiān)理工作的監(jiān)理單位往往不具備水土保持監(jiān)理資質(zhì)，也不一定具有水土保持監(jiān)理資質(zhì)的人員，并且現(xiàn)階段從國家的宏觀管理上還沒有對(duì)所有行業(yè)出臺(tái)水土保持監(jiān)理工作進(jìn)行單獨(dú)招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，使得監(jiān)理行業(yè)的差異性影響了水土保持監(jiān)理工作的落實(shí)。

2)業(yè)務(wù)管理的差異性。由于跨行業(yè)的監(jiān)理工作在技術(shù)手段、管理制度、管理水平上也存在行業(yè)差異，造成從招投標(biāo)工作開始直至項(xiàng)目驗(yàn)收的整個(gè)建設(shè)過程中，難以很好落實(shí)水土保持監(jiān)理工作。目前，北京市提出了“主體工程監(jiān)理單位要有水土保持監(jiān)理工程師參與監(jiān)理”的要求，從管理要求上是合理的;但在實(shí)際工作中，特別是招投標(biāo)工作結(jié)束后，又有多少監(jiān)理單位具備或?qū)崿F(xiàn)了這一條件，并能夠認(rèn)真按要求完成呢?由于業(yè)務(wù)管理的差異性，使得非水土保持專業(yè)的監(jiān)理單位在項(xiàng)目建設(shè)的全過程中，難以理解和按照水土保持要求實(shí)施“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的監(jiān)理職責(zé)，使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)的數(shù)量、質(zhì)量、投資失去控制，對(duì)方案落實(shí)的合同管理、信息管理缺失，不能很好地協(xié)調(diào)參建單位實(shí)施水土保持方案的落實(shí)工作。

2.5 監(jiān)測(cè)工作缺乏科學(xué)性和有效性

1)監(jiān)測(cè)工作缺乏科學(xué)性。水土流失監(jiān)測(cè)作為水土保持方案落實(shí)的重要組成部分，其主要目的是驗(yàn)證措施體系的合理性并及時(shí)修正、實(shí)現(xiàn)既定的防治目標(biāo)，為同類項(xiàng)目提供借鑒，為監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)等。就目前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失監(jiān)測(cè)的方式方法而言，仍然沿用著科學(xué)研究的方法，如目前在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失監(jiān)測(cè)工作中，依舊采用的簡(jiǎn)易徑流小區(qū)、侵蝕溝量算法等，都是水土流失發(fā)生后獲得數(shù)據(jù)的科學(xué)方法。這些方法用于科研工作已經(jīng)成熟并經(jīng)過檢驗(yàn);但用于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，由于行業(yè)的多樣性、項(xiàng)目的多變性，使得項(xiàng)目實(shí)施階段拿出的監(jiān)測(cè)成果往往是事后的監(jiān)測(cè)評(píng)估，監(jiān)測(cè)成果缺乏針對(duì)本項(xiàng)目水土流失情況的真實(shí)反映，其科學(xué)性本身就受到建設(shè)單位的質(zhì)疑。對(duì)于預(yù)防為主的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作來講，其所起的作用是有限的。

2.6 獎(jiǎng)罰機(jī)制尚不明確

新《中華人民共和國水土保持法》對(duì)違法行為的處罰作了具體的規(guī)定，為方案落實(shí)工作奠定了法律基礎(chǔ)。客觀地講，完全依靠項(xiàng)目參建單位的自律難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主的水土流失防治工作。造成水土流失的后果，僅僅以建設(shè)單位作為處罰對(duì)象確實(shí)有失公允;因施工企業(yè)不落實(shí)措施、監(jiān)理單位不履行監(jiān)理職責(zé)造成的后果往往不能直接受到處罰，不但未能達(dá)到預(yù)防為主的水土流失防治目的，還可能縱容施工企業(yè)、監(jiān)理單位無視自身的水土流失防治責(zé)任。同時(shí)，水行政主管部門依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》履行監(jiān)督檢查職能，對(duì)于措施沒有落實(shí)、水土流失事件真實(shí)發(fā)生所采取的行政處罰，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)于事無補(bǔ)，停止違反行為和處罰只是亡羊補(bǔ)牢而已，未能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)。

反之，對(duì)于嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案，對(duì)防止、減輕水土流失發(fā)生，對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位、監(jiān)測(cè)單位，還沒有建立起激勵(lì)全社會(huì)關(guān)注水土流失防治工作的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。

2.7 方案落實(shí)的經(jīng)費(fèi)難以保障

建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測(cè)單位和施工企業(yè)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)方，防治經(jīng)費(fèi)的投入、經(jīng)濟(jì)成本的核算將成為影響措施落實(shí)的經(jīng)濟(jì)杠桿。參建各方必將圍繞自身的經(jīng)濟(jì)利益看待和處理水土保持方案落實(shí)工作，這是各方都無法回避和忽視的經(jīng)費(fèi)保障問題。

對(duì)于建設(shè)單位來講，其立項(xiàng)后的經(jīng)費(fèi)投入基本確定，尤其是政府投資、公益類投資項(xiàng)目，立項(xiàng)批復(fù)的經(jīng)費(fèi)難以突破，而《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的防治經(jīng)費(fèi)落實(shí)途徑，讓建設(shè)單位處在了自籌或追加的窘境，從而造成方案落實(shí)經(jīng)費(fèi)難以足額保障。

對(duì)于設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位和監(jiān)測(cè)單位來講，其從事的工作全部服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)，換而言之就是方案落實(shí)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源于建設(shè)單位。建設(shè)單位的水土保持經(jīng)費(fèi)尚難保障，因而對(duì)于每個(gè)參建單位來講“無米之炊”終將難有作為。

3 落實(shí)水土保持方案的對(duì)策和建議

3.1 加強(qiáng)建設(shè)單位的水土保持管理工作

應(yīng)當(dāng)說，建設(shè)單位在水土保持方案的落實(shí)工作中具有管理的雙重角色，第一是對(duì)于建設(shè)單位自身的管理，即在建設(shè)單位自身的組織機(jī)構(gòu)中，落實(shí)水土保持工作的任務(wù)機(jī)構(gòu)和管理人員，并且這種機(jī)構(gòu)和人員必須是固定的和專門的，這是建設(shè)單位做好水土保持的首要工作。第二是在項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過程，要從預(yù)防為主的原則出發(fā)“一手托起四家”，要從防治水土流失的大局出發(fā)，將整個(gè)項(xiàng)目水土保持工作的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)4 家參建單位全部納入水土流失防治的管理體系當(dāng)中去。要將批復(fù)后的水土保持方案報(bào)告落實(shí)到每個(gè)參建單位，并協(xié)調(diào)各單位的工作聯(lián)系，使其各盡其職、各負(fù)其責(zé)。更重要的是要將水土保持工作的落實(shí)情況作為重要考核指標(biāo)，納入對(duì)各單位的績(jī)效管理、經(jīng)濟(jì)管理工作之中。

3.2 強(qiáng)化水土保持設(shè)計(jì)

1)強(qiáng)化水土保持設(shè)計(jì)工作。如前所述，由于設(shè)計(jì)任務(wù)差異性、設(shè)計(jì)領(lǐng)域差異性的存在，造成水土保持方案設(shè)計(jì)與方案落實(shí)階段設(shè)計(jì)之間的銜接成為薄弱環(huán)節(jié)，避免這一問題的關(guān)鍵在于從制度上落實(shí)設(shè)計(jì)任務(wù)的責(zé)任主體。筆者認(rèn)為，作為水土流失防治各項(xiàng)措施的方案提出者——方案編制單位，應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)方案落實(shí)階段的各項(xiàng)設(shè)計(jì)。同時(shí)，僅僅依靠現(xiàn)有的設(shè)計(jì)規(guī)范、部委文件尚不能在各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)，因此，需要針對(duì)不同行業(yè)進(jìn)一步細(xì)化和完善水土保持設(shè)計(jì)規(guī)范。

2)強(qiáng)化水土保持設(shè)計(jì)行業(yè)管理。近年來，水土保持方案編制工作的開展在《中華人民共和國水土保持法》、各級(jí)水行政主管部門及相關(guān)部門的鼎力支持下有了較大的發(fā)展;但不能否認(rèn)方案編制文件、設(shè)計(jì)文件在規(guī)范化、技術(shù)水平方面與其他專業(yè)存在的差距，不能否認(rèn)水土保持設(shè)計(jì)與其他行業(yè)設(shè)計(jì)在社會(huì)認(rèn)同上的差距。如果不能從水土保持行業(yè)自身盡快加以解決，在不久的將來，水土保持設(shè)計(jì)行業(yè)將會(huì)在方案、設(shè)計(jì)領(lǐng)域逐步被其他設(shè)計(jì)行業(yè)吸收和歸并，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中難以立足甚至成為主體工程設(shè)計(jì)的附屬產(chǎn)品;因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化水土保持方案編制、水土保持設(shè)計(jì)的資質(zhì)管理。對(duì)沒有勘察資質(zhì)、設(shè)計(jì)資質(zhì)及相應(yīng)技術(shù)人員的編制單位，從資質(zhì)等級(jí)、從事業(yè)務(wù)范圍等方面加以約束。對(duì)編制單位而言，要更多地吸收巖土、結(jié)構(gòu)等非水土保持專業(yè)設(shè)計(jì)人員，吸收設(shè)計(jì)領(lǐng)域先進(jìn)的管理方式。唯此方能提高行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，在眾多的勘察設(shè)計(jì)行業(yè)中免遭淘汰。

3.3 加強(qiáng)施工企業(yè)對(duì)水土保持工作的管理

1)建立企業(yè)水土保持資信評(píng)級(jí)體系。將企業(yè)水土保持資信評(píng)級(jí)作為企業(yè)招投標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的參考評(píng)價(jià)依據(jù)，在開工前就確立施工企業(yè)具有水土保持規(guī)范化管理，這是促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行水土保持管理工作的重要途徑。

2)增強(qiáng)施工企業(yè)的水土保持責(zé)任意識(shí)。從法規(guī)上、制度上明確施工企業(yè)在水土流失防治工作中的地位和任務(wù)，強(qiáng)化施工企業(yè)對(duì)水土流失防治的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)投入，從而在施工建設(shè)過程中嚴(yán)格施工企業(yè)的水土保持規(guī)范化管理。

3)建立水土流失的處罰機(jī)制。從法規(guī)上、制度上對(duì)未能落實(shí)水土保持方案要求，造成水土流失的行為要在建設(shè)過程中進(jìn)行行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰，從而提高施工企業(yè)對(duì)水土保持管理工作的自覺性。

4)納入項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理。不僅要在施工招投標(biāo)階段落實(shí)施工企業(yè)的水土保持方案落實(shí)責(zé)任，在施工過程中落實(shí)施工企業(yè)的水土流失防治責(zé)任，而且要把施工企業(yè)納入項(xiàng)目驗(yàn)收階段的管理工作之中，從而使施工企業(yè)參與到水土保持工作的全過程管理當(dāng)中。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)理在水土保持方案落實(shí)階段的工作

1)嚴(yán)格推行水土保持監(jiān)理的專業(yè)化建設(shè)。近年來，北京市及部分省市都將水土保持方案作為項(xiàng)目審批的前置條件，為推動(dòng)水土保持方案編制和落實(shí)提供了契機(jī)。在批復(fù)的下一階段，即招投標(biāo)階段中，建議出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將水土保持監(jiān)理工作也納入專業(yè)監(jiān)理招標(biāo)的范圍。這不僅可在建設(shè)程序上明確監(jiān)理單位對(duì)水土流失防治工作的職責(zé)和義務(wù)，而且可促進(jìn)各行業(yè)監(jiān)理單位對(duì)水土保持監(jiān)理工作的認(rèn)知，拓寬監(jiān)理業(yè)務(wù)，從本行業(yè)的建設(shè)特點(diǎn)出發(fā)推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作走向?qū)I(yè)化、規(guī)范化，市場(chǎng)化。

2)嚴(yán)格落實(shí)水土保持監(jiān)理責(zé)任。如前所述，監(jiān)理單位對(duì)水土保持措施數(shù)量、質(zhì)量、投資等活動(dòng)不能加以很好的控制，將使得水土保持方案不落實(shí)、水土流失發(fā)生成為必然。就現(xiàn)階段生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)理工作而言，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理單位、監(jiān)理人員對(duì)水土流失的防治責(zé)任也是當(dāng)務(wù)之急。按照監(jiān)理單位職責(zé)，不僅要依據(jù)水土保持監(jiān)理工作規(guī)范對(duì)水土保持措施進(jìn)行項(xiàng)目劃分，更重要的是要對(duì)水土保持措施的實(shí)施進(jìn)行“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的全過程管理。其工作的核心是從監(jiān)理工作的本質(zhì)出發(fā)，對(duì)水土保持措施落實(shí)的數(shù)量、質(zhì)量、投資等要素實(shí)施直接監(jiān)管，并建立健全水土流失監(jiān)理責(zé)任追究制度。

3.5 保證監(jiān)測(cè)工作的獨(dú)立性、科學(xué)性和有效性

1)保證監(jiān)測(cè)工作的獨(dú)立性。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)測(cè)工作是防治水土流失的最后一道防線，在發(fā)現(xiàn)隱患和采取補(bǔ)救措施方面發(fā)揮著不可替代的作用，要保證監(jiān)測(cè)工作的獨(dú)立性，必須從法律、法規(guī)上明確水土流失監(jiān)測(cè)工作獨(dú)立于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展工作，通過獨(dú)立工作，才能保證不受制于建設(shè)單位的管理和經(jīng)濟(jì)制約。

2)保證監(jiān)測(cè)工作的科學(xué)性和有效性。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失監(jiān)測(cè)工作的科學(xué)性和有效性應(yīng)當(dāng)立足于事前評(píng)估、事后評(píng)價(jià)。首先是對(duì)可能發(fā)生的水土流失事件、事故進(jìn)行前置評(píng)估，對(duì)可能造成的水土流失災(zāi)害提出預(yù)警、預(yù)報(bào)，對(duì)可能造成的水土流失危害程度、危害事件、危害區(qū)域進(jìn)行事前評(píng)估，為設(shè)計(jì)單位拿出防治措施提供可靠依據(jù)，為施工企業(yè)提供準(zhǔn)確的防范信息，為建設(shè)單位盡快落實(shí)方案提供可信的依據(jù)，從而促進(jìn)方案的落實(shí)。其次是對(duì)建設(shè)單位落實(shí)水土保持方案的預(yù)防成果、預(yù)防效果進(jìn)行事后的評(píng)價(jià)，為今后類似項(xiàng)目采用水土流失防治措施或改進(jìn)和提供措施設(shè)計(jì)提供可以借鑒的技術(shù)。

3.6 行業(yè)監(jiān)督管理工作應(yīng)更加全面

水行政主管部門、水土保持監(jiān)督管理部門對(duì)于水土保持方案落實(shí)的管理工作應(yīng)當(dāng)更加廣泛和嚴(yán)格。在監(jiān)督管理工作中，不僅要重視水土保持措施實(shí)施數(shù)量和質(zhì)量的優(yōu)劣等“硬件”方面的管理，也要對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目參建各方水土保持工作管理的資質(zhì)水平、管理機(jī)構(gòu)、管理人員、管理制度等“軟件”管理實(shí)施評(píng)價(jià)，對(duì)參建各方的過程管理落實(shí)責(zé)任追究制度。其作用是從源頭上、過程中對(duì)水土保持方案的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。在對(duì)主體工程設(shè)計(jì)實(shí)施的納入水土保持方案的措施進(jìn)行監(jiān)督管理中，還可以借助工程質(zhì)量監(jiān)督部門的介入監(jiān)督，將更有利于落實(shí)預(yù)防為主的水土流失防治目標(biāo)，從而成為水土保持方案落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。

3.7 逐步建立水土保持方案落實(shí)的補(bǔ)償機(jī)制

水土流失防治經(jīng)費(fèi)的投入是影響措施落實(shí)的重要經(jīng)濟(jì)因素，在目前嚴(yán)格落實(shí)水土保持法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步建立水土保持方案落實(shí)的補(bǔ)償機(jī)，不失為一種達(dá)到預(yù)防為主的水土流失防治目的的重要手段。目前，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施，對(duì)增強(qiáng)全社會(huì)的水土保持意識(shí)，加大對(duì)以犧牲資源與環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)收益行為的經(jīng)濟(jì)約束［7］起到了重要的作用，極大地促進(jìn)了生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。在部分省市實(shí)施的污水處理費(fèi)返還制度，也極大地提高了企業(yè)單位投資進(jìn)行污水處理的積極性，達(dá)到了利用社會(huì)資金進(jìn)行污水治理的目的。這些都是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制的有益借鑒。筆者認(rèn)為，建立水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)返還機(jī)制，將水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)作為落實(shí)方案并通過設(shè)施驗(yàn)收的建設(shè)單位的獎(jiǎng)勵(lì)予以返還，可極大地取代以“事前補(bǔ)償”代替“交款破壞”，以“主動(dòng)認(rèn)罰”代替“被動(dòng)落實(shí)”的因果倒置的管理模式，對(duì)于促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)單位積極落實(shí)水土保持方案有著更為積極的作用。

4 結(jié)束語

水土保持方案的落實(shí)是法律賦予生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)盡的義務(wù)，更是我們所面臨的嚴(yán)峻的國土環(huán)境問題對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位的要求。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作不能僅依靠法律法規(guī)的支持來推動(dòng)和落實(shí)，而應(yīng)當(dāng)用高質(zhì)量的設(shè)計(jì)去推動(dòng)方案的落實(shí)，用嚴(yán)格的監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督工作來約束和規(guī)范水土保持方案的落實(shí)。加強(qiáng)施工企業(yè)的水土保持管理工作，建立必要的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是提高建設(shè)單位落實(shí)水土保持方案自覺性的保障。只有把水土保持工作理念貫穿并落實(shí)到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，使其過程規(guī)范化、程序化，才能將水土保持方案各項(xiàng)措施落實(shí)到實(shí)處，正真獲得預(yù)防水土流失、治理水土流失、生產(chǎn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)雙贏的效果。