秦朝明

(中共濰坊市委黨校，山東 濰坊 262406)

黨的十八屆三中全會決定指出，推進法治中國建設，而依法治國的核心和關鍵是依法行政。要深化行政執(zhí)法體制改革，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，這正是依法行政對各級行政機關和公務員提出的基本要求。2004年3月22日國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確了十年間全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是建設法治政府的綱領性文件。綱要的發(fā)布，充分表明國務院堅持執(zhí)政為民，全面推進依法行政、建設法治政府的堅定決心，對進一步推進我國社會主義政治文明建設具有重大意義。

水是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源,水行政執(zhí)法是指各級水行政主管部門和各流域管理機構(gòu)依照水法律法規(guī)的規(guī)定，在社會水事管理活動中對水行政管理相對人采取的直接影響其權(quán)利義務，或者對其權(quán)利義務的行使或履行情況進行直接監(jiān)督檢查的具體行政行為。作為行政執(zhí)法種類之一的水行政執(zhí)法，只有依法行政才能有效地管理、發(fā)揮好水資源的作用，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

1 我國水資源管理的現(xiàn)狀

我國長期以來實行“多龍管水”，缺乏一個統(tǒng)管全國水資源的行政主管部門，使水資源管理處于各自為政的狀態(tài)。1988年，新中國第一部《水法》的頒布，明確了國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理工作。各級人民政府水行政主管部門負責本轄區(qū)內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理工作，并在全國范圍內(nèi)建立起取水許可制度等多項水管理的基本制度，初步建立了從中央到地方的水法規(guī)體系和水行政執(zhí)法隊伍，使我國水資源走上了依法管理的軌道。但是，由于當時受立法環(huán)境的限制以及認識上的局限性，原水法在水資源管理體制方面規(guī)定的“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”是有缺陷的，在執(zhí)行中又有不同的理解，矛盾層出不窮，各方面反映強烈。1997年全國人大常委會組織對《水法》實施情況進行執(zhí)法檢查時指出，“水資源是宜統(tǒng)一管理和分級管理，不宜分部門管理。必須按照流域進行統(tǒng)一管理的原則，建立以流域為單元對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一監(jiān)督管理的體制”?！拌b于目前我國水資源的嚴峻形勢，必須盡快改變水資源分割管理體制”。1998年，國務院在機構(gòu)改革中調(diào)整了政府部門的職責權(quán)限，將有關部門過去承擔的部分水行政管理職能，移交給水行政主管部門，以克服多頭管理，政出多門的弊端。這些意見和規(guī)定，為修改水法和水資源管理體制，提供了重要依據(jù)。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了新水法，強調(diào)加強水資源的統(tǒng)一管理，改革水管理體制。新水法的誕生，標志著我國新時期依法治水工作進入了一個歷史新階段。

2 依法行政對水行政執(zhí)法工作的基本要求

第一，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，改進執(zhí)法作風，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。一是，執(zhí)法觀念要從“強管”、“法辦”的觀念轉(zhuǎn)到“為民”、“服務”的觀念，工作中不能單純強調(diào)執(zhí)法監(jiān)察，還要處理好與相對人的關系，從“對立面”轉(zhuǎn)到“同向面”，做到執(zhí)法為工程管理服務、為水利經(jīng)濟服務、為地方發(fā)展服務。二是，執(zhí)法作風要防止和克服特權(quán)思想、霸道野蠻作風和簡單粗暴作風，培養(yǎng)深入細致、熱情主動、文明親合的作風。時時處處尊重相對人，維護當事人的個人尊嚴，嚴禁粗暴的動作和言語。三是，要提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，文明執(zhí)法，公平公正。除此之外，執(zhí)法人員還要掌握多種知識和技能。如語言邏輯能力和心理知識，就是水行政執(zhí)法中不可或缺的兩門必備技能。在水行政執(zhí)法實踐中，當事人往往喜歡和執(zhí)法人員“辯理”。這時就要求水行政執(zhí)法人員在正確掌握法律法規(guī)知識的基礎上，以縝密的邏輯思維、流暢準確的語言表達與之進行論辯。在這個過程中，要時時觀察、敏銳掌握當事人的心理活動和變化，不斷地調(diào)整自己的思路和語言表述，逐步把對方引向自己的思維軌道，一步步從對立走向認可、贊同，讓當事人自己認識到錯誤并主動接受處罰。做到既嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，又可以維護法律尊嚴，達到執(zhí)法效果，起到事半功倍的作用。

第二，嚴格行政執(zhí)法是關鍵。水行政執(zhí)法作為依法行政的一個重要環(huán)節(jié)，其核心是該行政執(zhí)法行為的合法性，即在水行政執(zhí)法過程中必須做到主體合法、內(nèi)容合法、職責和權(quán)限合法、形式和程序合法。在探討水行政執(zhí)法行為的合法性時，我們通常容易忽視該執(zhí)法行為生效的形式要件，即程序合法問題。我國《行政訴訟法》第五十四條第二款將"違反法定程序"作為法院可以撤銷具體行政行為的原因之一。因此，符合法定程序是構(gòu)成任何行政執(zhí)法行為合法有效的不可或缺的必要條件。嚴格按照法定程序，進行水行政執(zhí)法，也是當前依法行政的必然要求。比如水行政處罰程序根據(jù)違法行為的情節(jié)簡繁和后果輕重來分，有簡易程序和一般程序之分。簡易程序又稱當場處罰程序，是指水行政執(zhí)法機關對案情簡單、處罰較輕的水事違法案件給予當場處罰的步驟、方法和時限。一般程序是指除依法可以當場作出水行政處罰決定的案件以外，水行政處罰所應當采用的程序，包括立案、調(diào)查取證、告知和聽證、執(zhí)行、結(jié)案。水行政處罰主體追究一項違法行為的法定責任、適用處罰必須按法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的步驟、順序進行，同時采用法定的方式，否則會造成混亂，發(fā)生違法或不當?shù)男姓袨椤?/p>

當前，水行政執(zhí)法體系建設應緊密圍繞嚴格行政執(zhí)法、加大執(zhí)法力度這個中心展開。一要，切實加強執(zhí)法能力建設和執(zhí)法保障建設兩個基礎建設。二要，努力推進以水行政執(zhí)法責任制、評議考核制為重點的執(zhí)法制度建設。三要，建立健全執(zhí)法網(wǎng)絡，加大執(zhí)法力度，全方位地推進制度健全、發(fā)展平衡、統(tǒng)一高效的水行政執(zhí)法體系的建立與完善，使各級水政監(jiān)察隊伍能按照新《水法》等水事法律法規(guī)的規(guī)定，全面、高效地行使執(zhí)法職能，保障新《水法》的貫徹實施。

第三，加強對水行政執(zhí)法的監(jiān)督是保障。各級水行政主管部門和各流域機構(gòu)要履行新《水法》賦予的職責，完善水行政執(zhí)法監(jiān)督制度，創(chuàng)新層級監(jiān)督新機制，切實把加強監(jiān)督檢查，嚴格依法查處各類違反水法的行為擺上重要位置。監(jiān)督檢查的方法包括書面檢查、實地檢查和特殊檢查。根據(jù)新《水法》第五十九條的規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)應當對違反本法的行為加強監(jiān)督檢查并依法進行查處。這一規(guī)定包含兩層涵義，即：一是，對公民，法人或者其他組織遵守、執(zhí)行現(xiàn)行水法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查：二是，對違反水法規(guī)的行為依法實施行政處罰或者采取其他行政措施。通過對違法行為的查處，來達到制裁違法者、維護水事秩序和公共利益的目的。各級水行政主管部門和各流域機構(gòu)只有切實履行了對水法實施監(jiān)督檢查的法定職責，“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”才不至于成為一句空話。