魏 倞

（重慶市國(guó)土資源和房屋勘測(cè)規(guī)劃院，重慶 400020）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，對(duì)土地的要求也在逐漸增加，為了確保國(guó)人所需糧食對(duì)耕地?cái)?shù)量的需求，必須保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，有效的利用土地資源，真正轉(zhuǎn)化土地粗放和低效利用的模式，逐步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化程度，以便最大限度的挖掘城鎮(zhèn)當(dāng)前建設(shè)用地的潛力，用好建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地持續(xù)健康的發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

當(dāng)前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了大約40%，城鎮(zhèn)化程度不高，而城鎮(zhèn)的發(fā)展在很大程度上依托在城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的基礎(chǔ)上，所以，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化的加速，勢(shì)必導(dǎo)致用地需求量的快速增加。

（一）城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地的粗放

第一，很多城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)并不科學(xué)，布局顯得比較零亂。其中很多城鎮(zhèn)居民點(diǎn)并沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一布局，城鎮(zhèn)居民擅自零亂的建房現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至一些村民閑置自己的舊宅基地，卻占用村中的自留地建新房，最終引起村中出現(xiàn)很多邊角地，浪費(fèi)了土地資源。第二，很多城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地大大超出了標(biāo)準(zhǔn)，利用率過(guò)低。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用了很多農(nóng)用地

很多城鎮(zhèn)因?yàn)槭艿紾DP政績(jī)的影響，連續(xù)幾年大程度的拓寬修建道路、新建居住區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，只是側(cè)重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，卻沒(méi)有重視建設(shè)用地的集約使用，讓城鎮(zhèn)建設(shè)毫無(wú)規(guī)律的擴(kuò)張。

（三）建設(shè)用地集約化管理不完善

第一，沒(méi)有很好的指標(biāo)體系來(lái)規(guī)范建設(shè)用地。雖說(shuō)，當(dāng)前已經(jīng)頒布了很多相關(guān)行業(yè)的建設(shè)用地控制指標(biāo)，但時(shí)代在進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)條件在改善，還需要更深層次的完善。第二，土地利用監(jiān)督機(jī)制不夠完善。國(guó)土部門往往會(huì)在土地利用方面只重事前審批，卻忽視了批后監(jiān)管，沒(méi)有有效監(jiān)督那些不按用地批文和使用合同開(kāi)發(fā)的建設(shè)行為，最終引起土地資源無(wú)法做到優(yōu)化配置，浪費(fèi)了很多土地。

二、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度的對(duì)策

（一）盤活城鎮(zhèn)尚未利用的建設(shè)用地

城鎮(zhèn)往往是由農(nóng)村發(fā)展而來(lái)，并且發(fā)展時(shí)間還不長(zhǎng)，它的建筑還沿襲著很多農(nóng)村的特征，規(guī)劃的科學(xué)化程度低，土地沒(méi)有得到很好的利用，挖掘潛力大。對(duì)城鎮(zhèn)中還沒(méi)有得到充分開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地，進(jìn)行重新開(kāi)發(fā)，最大限度的挖掘還沒(méi)有利用的建設(shè)用地。要引導(dǎo)并鼓勵(lì)投資者積極投入到對(duì)老城鎮(zhèn)的改造建設(shè)中區(qū)，盤活城鎮(zhèn)還沒(méi)有開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地，具體的措施可以通過(guò)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策來(lái)達(dá)到。

城鎮(zhèn)中的閑置用地較多，應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的限制土地進(jìn)行全面系統(tǒng)的清查。只要新建項(xiàng)目可以用到閑置用地的，就堅(jiān)決不用其他土地。對(duì)于那些不利于城市規(guī)劃和開(kāi)發(fā)的閑置土地，可以通過(guò)收回或者土地托管的方式來(lái)處理，并將他們都?xì)w到政府土地的儲(chǔ)備庫(kù)中。完善當(dāng)前的土地使用制度，健全建設(shè)土地市場(chǎng)，讓繁華地段最大限度的呈現(xiàn)其應(yīng)有的黃金效益，吸引投資企業(yè)的聚集，切實(shí)提高土地利用率。

（二）健全配套制度和政策

引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民工向城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)因?yàn)槭艿酵顿Y環(huán)境的影響，不能有效吸引高檔次的企業(yè)，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際發(fā)展程度，制定合適的優(yōu)惠政策，吸引一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)落腳，打破原來(lái)城鄉(xiāng)隔離的格局，吸引更多農(nóng)村人口居住。

利用市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地資源配置。推廣使用土地有償制，健全土地市場(chǎng)。結(jié)合法規(guī)與城鎮(zhèn)規(guī)劃用途，來(lái)對(duì)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估，公開(kāi)招標(biāo)拍賣土地，借助市場(chǎng)這只無(wú)形而又強(qiáng)大的手，優(yōu)化配置土地資源。

健全建設(shè)用地的制度和政策。改變?cè)瓉?lái)城鎮(zhèn)原戶籍管理制度，對(duì)城鎮(zhèn)一律采用統(tǒng)計(jì)的戶籍管理登記體制，讓農(nóng)村人口能自由的涌向城鎮(zhèn)?？梢酝菩卸喾N土地供給方式并存的形式，比方說(shuō)，可以讓規(guī)劃區(qū)的集體建設(shè)用地以抵押、出租和作價(jià)入股等形式流入土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)來(lái)定價(jià)。

（三）完善土地利用的市場(chǎng)機(jī)制

要切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約度程度，就必須逐漸完善土地市場(chǎng)機(jī)制，盡量避免出現(xiàn)政府越俎代庖的行為，形成兼顧效率和公平的土地市場(chǎng)體系，以價(jià)格的高低有效管理土地的使用量，減少土地的囤積與投機(jī)行為。制定調(diào)控政策時(shí)，應(yīng)完善相應(yīng)的細(xì)則，建立各種用地市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，發(fā)揮好市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，不斷擴(kuò)大土地的招標(biāo)、拍賣與掛牌的范圍，嚴(yán)格控制操作行為中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在市場(chǎng)杠桿的作用下，提高土地利用意識(shí)；

制定科學(xué)的價(jià)格機(jī)制，避免多占與浪費(fèi)土地現(xiàn)象的出現(xiàn)，更好的實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。一旦經(jīng)過(guò)法定程度予以批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的土地，就可以在土地市場(chǎng)上進(jìn)行公開(kāi)交易，其中，經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地一定要想方設(shè)法實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌外出讓制度。

（四）強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)集約化建設(shè)用地的指導(dǎo)

要強(qiáng)化城鎮(zhèn)區(qū)域的科學(xué)規(guī)劃，讓城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)最優(yōu)的集聚效應(yīng)，提高建設(shè)用地的集約化程度。以城鎮(zhèn)體系與區(qū)域的科學(xué)規(guī)劃，來(lái)合理布局產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)跟城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)跟農(nóng)村相互間的產(chǎn)業(yè)、用地更好對(duì)接，最大程度的降低基礎(chǔ)設(shè)施的配套土地。

必須依法做好城鎮(zhèn)建設(shè)土地的總體規(guī)劃，銜接農(nóng)村與城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作，并在近期綜合協(xié)調(diào)好建設(shè)規(guī)劃，確保近期的建設(shè)規(guī)劃與本地區(qū)未來(lái)五年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)相符合，并保證房地產(chǎn)業(yè)和住房建設(shè)的長(zhǎng)期有效結(jié)合，科學(xué)安規(guī)劃時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量、空間布局及實(shí)施順序，合理確定各類用地布局和比例，實(shí)現(xiàn)集約利用土地的目標(biāo)。

（五）健全建設(shè)用地集約化程度的考核體系與考評(píng)制度

政府在建設(shè)用地方面的政策和行為，會(huì)直接關(guān)系到土地的利用效率，應(yīng)該健全政府的考核機(jī)制。以完善的土地集約評(píng)估考核制度來(lái)科學(xué)的評(píng)價(jià)土地利用情況，以便提供一段時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度的評(píng)價(jià)結(jié)果，為各級(jí)政府的工作提供參考，以此對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地在宏觀上實(shí)現(xiàn)更高的集約化程度。

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[3]白云升.小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用的“集約化”理念[J].國(guó)土經(jīng)濟(jì).2002(4).