(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院/國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012)

根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于劃定生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略部署[1]，環(huán)境保護(hù)部提出建立國家環(huán)境質(zhì)量安全底線這一生態(tài)保護(hù)紅線體系[2]。當(dāng)前中國所面臨的環(huán)境形勢極其嚴(yán)峻，環(huán)境質(zhì)量與公眾對健康的訴求嚴(yán)重脫鉤，嚴(yán)重影響到國家和社會穩(wěn)定，國家環(huán)境質(zhì)量安全底線的提出是落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國策、解決當(dāng)前最嚴(yán)峻環(huán)保形勢的迫切需要，是實(shí)施最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的重要尺度和建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國的環(huán)境最低保障線[3-4]。國家水環(huán)境紅線作為環(huán)境質(zhì)量安全底線體系的三大要素之一，是其非常重要的組成部分，開展國家水環(huán)境紅線劃定和實(shí)踐工作刻不容緩。

1 國家水環(huán)境紅線的內(nèi)涵和特征

1.1 概念與內(nèi)涵

國家水環(huán)境紅線是指基于水環(huán)境功能敏感性及重要性評價結(jié)果，劃定水環(huán)境紅線控制單元，并設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、污染物排放控制目標(biāo)和風(fēng)險管理要求。水環(huán)境紅線是一個空間格局與數(shù)量限制相結(jié)合的管控制度，空間格局是數(shù)量限制的依據(jù)，數(shù)量限制是空間格局的支撐。

按照管理對象和領(lǐng)域，水環(huán)境紅線包括紅線空間界定和水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、水污染物排放和水環(huán)境風(fēng)險管控等管理要求。紅線控制單元與空間界定指根據(jù)水環(huán)境系統(tǒng)敏感性和重要性評價結(jié)果，識別需要特別保護(hù)或治理的空間區(qū)域，也即明確水環(huán)境紅線的空間區(qū)域。而水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)主要指水質(zhì)達(dá)到水環(huán)境功能區(qū)要求。水污染物排放控制是指根據(jù)水環(huán)境功能區(qū)要求確定適用的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并且全面完成減排任務(wù)，有效控制和削減水污染物排放總量。水環(huán)境風(fēng)險防范是指建立水環(huán)境與健康風(fēng)險評估體系，完善水環(huán)境風(fēng)險管理措施，健全水環(huán)境事故處置和損害賠償恢復(fù)機(jī)制，推進(jìn)水環(huán)境風(fēng)險全過程管理。

1.2 紅線特征

水環(huán)境紅線一旦劃定以后，具有保護(hù)性質(zhì)不改變、環(huán)境質(zhì)量不降低、空間面積不減少的特征。水環(huán)境紅線劃定以后，區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)性質(zhì)不予進(jìn)行改變；對紅線以內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量較好的地區(qū)應(yīng)維持現(xiàn)狀不降低，對水環(huán)境質(zhì)量差的地區(qū)應(yīng)開展治理，提高水環(huán)境質(zhì)量；紅線的空間面積必須保證不予減少。

水環(huán)境紅線與目前的水資源紅線密切相關(guān)。從空間格局上，水環(huán)境紅線很大程度上依據(jù)于水資源紅線中的水功能區(qū)劃。從數(shù)量限制角度，水環(huán)境紅線中的污染物排放總量、水環(huán)境質(zhì)量控制都直接與水資源紅線中的允許納污量相關(guān)。同時，在水資源開發(fā)中，也要對江河劃出最小生態(tài)基流，對湖庫劃出最低生態(tài)水位或生態(tài)蓄水。

2 國家水環(huán)境紅線劃定技術(shù)方法

2.1 劃定流程

國家水環(huán)境紅線劃定的過程應(yīng)當(dāng)遵循系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)已有區(qū)(規(guī))劃及各類保護(hù)地邊界、按照國家-省-市分級劃定、強(qiáng)制執(zhí)行和適時動態(tài)調(diào)整的原則。國家水環(huán)境紅線劃定的技術(shù)流程包括：水環(huán)境紅線評價單元確定；評價單元的敏感性和重要性分析；紅線空間識別與確定；水環(huán)境紅線管控措施制定；水環(huán)境紅線劃定成果集成。如圖1所示。

圖1 國家水環(huán)境紅線劃定流程

2.2 技術(shù)方法

收集流域內(nèi)水(環(huán)境)功能區(qū)劃、地形、水系和行政區(qū)劃、斷面(點(diǎn)位)分布、排污口分布、污染源分布、水質(zhì)監(jiān)測斷面(點(diǎn)位)數(shù)據(jù)，作為確定水環(huán)境紅線評價單元的基礎(chǔ)。

2.2.1 評價單元的確定方法

水環(huán)境紅線的評價單元由陸域和水域兩部分組成的空間管理單元，水域?yàn)樗?環(huán)境)功能區(qū)的水體范圍，陸域以水體中的水(環(huán)境)功能區(qū)為依據(jù)，按照以水定陸原則，確定水(環(huán)境)功能區(qū)對應(yīng)的陸域范圍。劃定評價單元的目的是建立水(環(huán)境)功能區(qū)與陸域之間的對應(yīng)關(guān)系，識別影響水(環(huán)境)功能區(qū)的責(zé)任區(qū)域，作為水環(huán)境質(zhì)量紅線劃定的基礎(chǔ)單元。

確定水域范圍。水域范圍的確定是評價單元的范圍

確定的基礎(chǔ)，可以參考所在區(qū)域的水(環(huán)境)功能區(qū)劃的成果；也可以根據(jù)上下游的水(環(huán)境)功能區(qū)位置或環(huán)境狀況，經(jīng)過適當(dāng)合并、整合后形成。主要包括了流域、水系、水體、水體長度/面積、水功能區(qū)類型、控制斷面等信息。

確定陸域范圍。應(yīng)用ArcHydro水文工具的相關(guān)命令劃分水(環(huán)境)功能區(qū)的匯水區(qū)域(分水嶺)。首先按照“地表徑流在流域空間內(nèi)從地勢高處向地勢低處流動，最后經(jīng)流域的水流出口排出流域”的原理，確定水流方向。根據(jù)“流域中地勢較高的區(qū)域可能為流域的分水嶺”等原則，確定集水區(qū)匯水范圍，并將其轉(zhuǎn)化為矢量格式。針對水(環(huán)境)功能分區(qū)中的每個河段，逐一判斷相關(guān)的匯水區(qū)域(大于等于一個)，將其合并為一個區(qū)域，即對應(yīng)水(環(huán)境)功能分區(qū)河段的陸域范圍。

2.2.2 評價單元的敏感性、重要性評價方法

以地表水環(huán)境的自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、過渡區(qū)和混合區(qū)等8類環(huán)境功能區(qū)為基礎(chǔ)，按照功能區(qū)的敏感性評價(見表1)和不同水(環(huán)境)功能區(qū)可能存在的不同水體類型水質(zhì)保護(hù)的重要性評價(見表2)，確定水環(huán)境紅線的評價分級體系，從而為水環(huán)境紅線區(qū)識別提供依據(jù)。

表1 水(環(huán)境)功能區(qū)的敏感性評價表

表2 水(環(huán)境)功能區(qū)可能存在的不同水體類型的重要性評價表

2.2.3水環(huán)境紅線識別

一般情況下，將高度敏感或高度重要的評價單元劃定為水環(huán)境紅線區(qū)，主要包括：功能為自然保護(hù)區(qū)(含珍貴魚類保護(hù)區(qū))、飲用水源保護(hù)區(qū)、源頭水、景觀娛樂用水區(qū)(與人體直接接觸的天然浴場、游泳區(qū)等)、水質(zhì)持續(xù)為Ⅰ類和Ⅱ類的水陸評價單元。

同時，目前階段將非高度敏感或高度重要的評價單元劃定為非水環(huán)境紅線區(qū)。中度敏感或中度重要的評價單元，包括：在漁業(yè)用水區(qū)(不含珍貴魚類保護(hù)區(qū))、工業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)(與人體非直接接觸的)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)的水(環(huán)境)功能區(qū)的水陸評價單元中，如果人為污染導(dǎo)致水質(zhì)未達(dá)到功能區(qū)目標(biāo)要求、河道生態(tài)流量較難保障的評價單元。一般敏感或一般重要的評價單元主要為不屬于上述兩種情況下的漁業(yè)用水區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)等功能的水陸評價單元，以及過渡區(qū)和混合區(qū)的水陸評價單元。

3 國家水環(huán)境紅線管控措施

3.1 水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求

水環(huán)境紅線區(qū)質(zhì)量達(dá)標(biāo)是區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)考核的重點(diǎn)。水環(huán)境紅線區(qū)質(zhì)量目標(biāo)首先應(yīng)遵循現(xiàn)狀底線的原則，即紅線控制單元范圍內(nèi)的控制斷面和各水(環(huán)境)功能區(qū)應(yīng)以現(xiàn)狀水質(zhì)為底限，不能突破。

3.2 水污染物排放控制要求

水環(huán)境紅線區(qū)嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制，執(zhí)行基于水質(zhì)目標(biāo)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(必要時，應(yīng)嚴(yán)于國家、行業(yè)制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中相應(yīng)水污染物特別排放限值)。以區(qū)域水環(huán)境容量參考確定水污染物排放量，統(tǒng)籌水環(huán)境容量資源，科學(xué)制定區(qū)域減排指標(biāo)，并最終確保目標(biāo)總量控制在水環(huán)境容量以下。

3.3 水環(huán)境風(fēng)險管理要求

建立水環(huán)境紅線區(qū)的風(fēng)險源數(shù)據(jù)庫。將水環(huán)境紅線區(qū)作為優(yōu)先風(fēng)險防范區(qū)，按照相應(yīng)區(qū)域環(huán)保要求開展污染風(fēng)險防范工作。將工業(yè)園區(qū)、危險化學(xué)品和危險廢物儲存區(qū)、核能利用廠區(qū)等安全防護(hù)距離內(nèi)的區(qū)域，作為重點(diǎn)水污染風(fēng)險防范區(qū)，禁止居民點(diǎn)布設(shè)、人群聚集和居民生活，加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)控預(yù)警。將這些區(qū)域的直接影響區(qū)作為一般水污染風(fēng)險防范區(qū)，限制大規(guī)模人群聚集、居民建設(shè)用地開發(fā)和醫(yī)院、學(xué)校等敏感目標(biāo)布設(shè)。

4 實(shí)施國家水環(huán)境紅線管理的建議

4.1 確立水環(huán)境紅線管理的法律地位

確立國家水環(huán)境紅線管理的法律地位，完善水環(huán)境紅線管理相關(guān)保障制度。水環(huán)境紅線劃定后，應(yīng)根據(jù)其內(nèi)涵和定位，以現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，深入研究現(xiàn)有法律法規(guī)的缺失，逐步建立完善《水法》和《環(huán)境保護(hù)法》，以法律保障水環(huán)境紅線的強(qiáng)制性。立法對象包括了水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境質(zhì)量及水環(huán)境總量目標(biāo)等等。此外，水環(huán)境紅線要跟政府考核制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境準(zhǔn)入制度、環(huán)境總量控制制度、排污權(quán)有償使用和交易制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等結(jié)合起來，僭越水環(huán)境紅線的在建項(xiàng)目應(yīng)不予通過或?qū)嵤┝饔蛳夼?/p>

4.2 開展水環(huán)境紅線劃定的應(yīng)用研究

開展國家水環(huán)境紅線劃定的應(yīng)用研究，為國家實(shí)施環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)支撐。依據(jù)水環(huán)境紅線劃定技術(shù)導(dǎo)則，首先確定涵蓋陸域和水域兩部分的水環(huán)境紅線空間評價單元，分單元開展水環(huán)境敏感性、重要性評估，基于評估結(jié)果劃定水環(huán)境敏感區(qū)域和重要區(qū)域，并進(jìn)一步通過GIS空間疊加技術(shù)識別出國家水環(huán)境紅線區(qū)。

4.3 實(shí)施水環(huán)境紅線管理制度試點(diǎn)

選擇一批在水環(huán)境管理上具備先行條件的地區(qū)，實(shí)施水環(huán)境紅線管理試點(diǎn)工作，并對紅線管理探索實(shí)踐進(jìn)行跟蹤評估，豐富環(huán)境紅線管理的應(yīng)用實(shí)踐。水環(huán)境紅線管理在我國還處于初步探索階段，在城市環(huán)境總體規(guī)劃中得到了部分應(yīng)用，下一步建議結(jié)合環(huán)境功能區(qū)劃[5]工作和城市環(huán)境總體規(guī)劃工作[6]，將水環(huán)境紅線中關(guān)于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求、水污染排放控制要求和水環(huán)境風(fēng)險管理要求的內(nèi)容納入進(jìn)來，深化城市環(huán)境總體規(guī)劃中以水環(huán)境紅線進(jìn)行管理的試點(diǎn)應(yīng)用。

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