郭曉鳴

城鎮(zhèn)化的基本特征是隨著工業(yè)化水平不斷提高，一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口并逐步向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在很大程度上構(gòu)成衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)成效極為顯著，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，標(biāo)志著我國(guó)己從農(nóng)村社會(huì)全面邁入城市社會(huì)。但是，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)既有的傳統(tǒng)城市化模式主要是依靠行政力量推動(dòng)的，在當(dāng)前土地約束趨緊、人口紅利消失、環(huán)境壓力加劇的新背景下，正不斷地暴露出其不適應(yīng)性。強(qiáng)制性低價(jià)征地、低成本獲取勞動(dòng)力和低代價(jià)排放污染的方式已難以為繼。因此，必須從根本上轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，探索新型城鎮(zhèn)化路徑。

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵是推動(dòng)區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境全面協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，要求在堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)上更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展質(zhì)量，從粗放化的土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向更加注重人的全面發(fā)展的高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

從現(xiàn)實(shí)看，當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，除了面臨體制創(chuàng)新和政策突破的緊迫任務(wù)之外，同時(shí)還面臨的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間嚴(yán)重失衡的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，現(xiàn)有城市體系存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，數(shù)量有限的大城市或特大城市往往“一城獨(dú)大”，首位度高，與其它次級(jí)中小城市相比經(jīng)濟(jì)總量差距懸殊，基本表現(xiàn)為一枝獨(dú)秀，單極支撐。從總體看，我國(guó)現(xiàn)有城市體系普遍內(nèi)部斷層明顯，特別是在不同區(qū)域缺乏一批有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模的中小城市群與大城市或特大城市相呼應(yīng)，這在很大程度上影響了中心城市帶動(dòng)力和輻射力的充分發(fā)揮。另一方面，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的矛盾更為突出，普遍城市規(guī)模小、城鎮(zhèn)化率低、產(chǎn)業(yè)集中和人口集聚困難，經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)功能弱。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在當(dāng)前加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)條件下，我國(guó)以人為主的新型城鎮(zhèn)化必然表現(xiàn)為雙向發(fā)展的新的態(tài)勢(shì)，在數(shù)量眾多的新生代農(nóng)民更徹底地離鄉(xiāng)進(jìn)城融入城市，構(gòu)成大中城市發(fā)展的重要支撐的同時(shí)，部分老一代農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)發(fā)展，以進(jìn)入小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活的方式形成就地城鎮(zhèn)化的新的重要推動(dòng)力。

因此，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，必須從培育縣域范圍內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，全面有效促進(jìn)城鄉(xiāng)人口融合，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合提供新的空間選擇，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和促進(jìn)“三農(nóng)”矛盾有效化解等重要方面，深刻認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性和緊迫性，深入研究當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確把握其發(fā)展障礙，探尋合理的發(fā)展路徑。

當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的新形勢(shì)

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略深入推進(jìn)、新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的新形勢(shì)下，我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展既面臨著良好機(jī)遇，也需要應(yīng)對(duì)一些新的挑戰(zhàn)。

表現(xiàn)一：生產(chǎn)要素加速向小城鎮(zhèn)集聚

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)—步發(fā)展中，土地、資金等要素正改變從農(nóng)村單向流向城市的局面，逐步形成城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)機(jī)制。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)十分重要的中轉(zhuǎn)站，在當(dāng)前城鄉(xiāng)分割和分治格局不斷打破的新形勢(shì)下，存在于大中小城市和小城鎮(zhèn)之間、農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間以及小城鎮(zhèn)之間的多種要素，其流動(dòng)規(guī)模將更大，速度將更快，從而導(dǎo)致多種生產(chǎn)要素加速向小城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)將在更大范圍進(jìn)行資源和要素的優(yōu)化整合和配置。

表現(xiàn)二：產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有新的有利條件

隨著國(guó)際金融危機(jī)影響的持續(xù)加深，我國(guó)不同地區(qū)特別是沿海地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重受挫，再加上農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)換加快，部分外出農(nóng)民工逐漸回流。除一部分農(nóng)民工進(jìn)入大中城市外，絕大部分并沒(méi)有回到家鄉(xiāng)重新務(wù)農(nóng)而是流向小城鎮(zhèn)尋求就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。因此，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著新外部需求的有效推動(dòng)，二三產(chǎn)業(yè)鏈條將進(jìn)一步延伸，多種生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)發(fā)展將獲得難得機(jī)遇。此外，目前我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的推進(jìn)也帶來(lái)了人口和產(chǎn)業(yè)布局的空間調(diào)整，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要充分重視并合理利用這些有利因素。

表現(xiàn)三：制度創(chuàng)新空間將進(jìn)一步加大

“十二五”及未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期，城鎮(zhèn)化是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略重點(diǎn)。黨的十八大要求“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。因此，在加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的背景下，縣域地區(qū)和小城鎮(zhèn)發(fā)展將受到更多重視和政策支。這必然為進(jìn)一步深化小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅、投融資、土地制度和戶籍等制度創(chuàng)新提供了新的空間和重要機(jī)遇。

表現(xiàn)四：原有的管理體制受到挑戰(zhàn)

隨著小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來(lái)越多的農(nóng)民及農(nóng)民工進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，部分重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)日益凸顯，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)趨勢(shì)不斷加深，小城鎮(zhèn)對(duì)其他外來(lái)人口的吸引力也在逐步加大。這些因素使小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)管理的異質(zhì)化需求日益顯現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會(huì)管理在進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提升質(zhì)量方面提出了新要求，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新小城鎮(zhèn)的社會(huì)管理體制。

在新的形勢(shì)下，我國(guó)小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展必然面臨三個(gè)新要求：一是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。即由行政力量推動(dòng)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)配置為主要素快速集中、整合和集聚的發(fā)展模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和優(yōu)化。二是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與發(fā)展。小城鎮(zhèn)發(fā)展要更加充分地考慮與周邊農(nóng)村密切聯(lián)系，更加注重產(chǎn)業(yè)選擇，推進(jìn)不同規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)加速發(fā)展，并進(jìn)一步完善與之相配套的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。三是加大制度創(chuàng)新力度。從發(fā)展的角度考慮，新時(shí)期我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)明確三大戰(zhàn)略定位，即縣域范圍內(nèi)的次級(jí)經(jīng)濟(jì)中心、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和前沿陣地、農(nóng)村地區(qū)拓寬對(duì)外聯(lián)系的重要平臺(tái)。

現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問(wèn)題

在新的宏觀背景之下，小城鎮(zhèn)的重要性日益突顯，將逐步成為支撐新型城鎮(zhèn)化和緩解“三農(nóng)”矛盾的重要空間載體及基礎(chǔ)依托。但就當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的矛盾仍然突出，帶動(dòng)作用還發(fā)揮得很不充分。具體分析，當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中存著突出問(wèn)題。

問(wèn)題一：全域性規(guī)劃編制相對(duì)滯后endprint

城鄉(xiāng)一體的全域性小城鎮(zhèn)規(guī)劃是促進(jìn)小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村地區(qū)互動(dòng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前大多數(shù)小城鎮(zhèn)雖然都編制了城鎮(zhèn)規(guī)劃，但這類(lèi)城鎮(zhèn)規(guī)劃大多是以封閉的鎮(zhèn)域范圍空間為對(duì)象編制的，就城鎮(zhèn)建設(shè)談城鎮(zhèn)建設(shè)，與周邊農(nóng)村相互分隔，未能充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基本理念和思路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新的背景下，主要由于覆蓋城鄉(xiāng)的全域性小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的滯后，小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)選擇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源利用以及自身在縣域城鎮(zhèn)體系中定位等重要方面都必然會(huì)受到很大限制，進(jìn)而致使其發(fā)展遲緩，對(duì)周邊農(nóng)村區(qū)域的帶動(dòng)作用難以得到充分發(fā)揮。

問(wèn)題二：人口集聚功能仍較薄弱

近年來(lái)，我國(guó)小城鎮(zhèn)人口規(guī)?？傮w上呈擴(kuò)張趨勢(shì)，農(nóng)村中相當(dāng)部分離土的農(nóng)民因?yàn)樯畛杀镜?、生產(chǎn)生活方式容易適應(yīng)等原因選擇在小城鎮(zhèn)就業(yè)安居。除基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平有所改善、商業(yè)環(huán)境要明顯優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)外，由于小型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為避免大中城市甚至縣城房地產(chǎn)的激烈競(jìng)爭(zhēng)而轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)開(kāi)拓發(fā)展空間，一些重點(diǎn)小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了比較規(guī)范、價(jià)格優(yōu)勢(shì)突出的居住小區(qū)，這也增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)對(duì)部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工的吸引力。然而，當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)規(guī)模仍然總體偏小，人口集聚力不強(qiáng)，現(xiàn)有小城鎮(zhèn)平均集聚人口規(guī)模超過(guò)萬(wàn)人的數(shù)量還十分有限。人口規(guī)模不足直接導(dǎo)致其功能殘缺，對(duì)農(nóng)村腹地的帶動(dòng)力較弱。

問(wèn)題三：產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力依然不足

近年來(lái)，我國(guó)已初步形成了一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)型、商貿(mào)流通型、旅游開(kāi)發(fā)型的小城鎮(zhèn)。特別是隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷推進(jìn)，一部分條件相對(duì)優(yōu)越的小城鎮(zhèn)的發(fā)展促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的適度集中，延伸了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，使得第二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷擴(kuò)大，三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展取得相對(duì)明顯的成效。然而，當(dāng)前絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重大，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體不足，沒(méi)有形成特色產(chǎn)業(yè)鏈。一些小城鎮(zhèn)由于忽略與周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，未將農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)業(yè)作為小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育，小城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、缺乏龍頭企業(yè)和名牌產(chǎn)品，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)力不強(qiáng)，也不能很好地發(fā)揮對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納作用。

問(wèn)題四：投入和管理權(quán)限等重要政策不到位

一段時(shí)期以來(lái)，小城鎮(zhèn)建設(shè)投入主要靠一些政策性收費(fèi)和部分地方稅收入，但由于政策調(diào)整，其收入不是被取消就是被縣級(jí)政府“集中”，根本無(wú)力進(jìn)行建設(shè)。投資嚴(yán)重不足是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的十分普遍的矛盾，由此導(dǎo)致小城鎮(zhèn)大都陷于無(wú)力發(fā)展的窘境之中。就管理權(quán)限的定位而言，側(cè)重于“農(nóng)村事務(wù)管理”的定位在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府可能有其合理性。但從發(fā)展角度看，城鎮(zhèn)管理事務(wù)將不可避免地逐步趨于增加。特別是對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)模較大、發(fā)展條件較好的小城鎮(zhèn)而言，其“城鎮(zhèn)事務(wù)管理”已經(jīng)上升為主要任。但目前其管理職能和管理權(quán)限相應(yīng)不足，難以適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)的需要。

問(wèn)題五：制度性障礙明顯存在

目前，許多地方通過(guò)實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，給予試點(diǎn)鎮(zhèn)明確的政策支持，積極探索農(nóng)村人口和農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)集中的途徑，將小城鎮(zhèn)建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸的重要載體和平臺(tái)方面取得了一系列重要進(jìn)展。但是從總體上看，當(dāng)前制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度性障礙仍明顯存在：一方面，由于農(nóng)村土地制度改革滯后，土地資源不能為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的物質(zhì)基礎(chǔ)十分薄弱，更多的農(nóng)民因此選擇了亦農(nóng)亦工的兼業(yè)狀態(tài)，輾轉(zhuǎn)于農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間。另一方面，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的雙軌運(yùn)行，導(dǎo)致農(nóng)村居民社保、醫(yī)保等難以與城鎮(zhèn)對(duì)接，進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民及農(nóng)民工的社會(huì)保障難以落實(shí)，在很大程度上影響了農(nóng)民和農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和集聚。

加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要對(duì)策

在當(dāng)前一方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度全面加大和新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)全面提速，另一方面農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中諸多矛盾依然突出的背景之下，應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，充分利用當(dāng)前小城鎮(zhèn)面臨的新的有利因素和發(fā)展機(jī)遇，強(qiáng)化政策支持，促進(jìn)小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。

對(duì)策一：構(gòu)建鎮(zhèn)鄉(xiāng)一體的小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

應(yīng)當(dāng)以進(jìn)一步突出小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)作用為基本要求，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的全域覆蓋，以此為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，互為支撐，同步發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)建立科學(xué)、規(guī)范和高效的小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為規(guī)劃的有效實(shí)施提供保障。一是按照“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、強(qiáng)化監(jiān)督”的原則，各小城鎮(zhèn)成立小城鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室，落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)職人員，切實(shí)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)和管理。二是建立和完善政府組織、部門(mén)合作、專(zhuān)家咨詢、公眾參與、規(guī)委決策的小城鎮(zhèn)規(guī)劃決策機(jī)制。三是依照獲批的規(guī)劃，執(zhí)行法規(guī)規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審批項(xiàng)目，建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。

對(duì)策二：合理進(jìn)行小城鎮(zhèn)的區(qū)劃調(diào)整

一方面，我國(guó)小城鎮(zhèn)仍然普遍面臨規(guī)模過(guò)小，帶動(dòng)力較弱的現(xiàn)實(shí)矛盾和按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要合理擴(kuò)大地域和人口規(guī)模的內(nèi)在要求。另一方面，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)之間、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)之間不僅交通通訊條件已有了很大改觀，而且人口流動(dòng)性和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性也都顯著增強(qiáng)，為適時(shí)調(diào)整小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃提供了實(shí)際可行性。因此，應(yīng)以不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平和要求為依據(jù)，在縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導(dǎo)下，遵循合理、有序的基本原則，在條件具備地區(qū)按照“撤并小型村、拆除空心村、縮減自然村、建設(shè)中心村”的要求，扎實(shí)穩(wěn)妥地開(kāi)展村莊區(qū)劃適度調(diào)整工作，同時(shí)有選擇地進(jìn)行小城鎮(zhèn)合并，合理減少小城鎮(zhèn)數(shù)量，增大小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍和人口規(guī)模，給予其更大的地理發(fā)展空間和要素吸納范圍，顯著提高其區(qū)域帶動(dòng)力和輻射作用。

對(duì)策三：強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的選擇性產(chǎn)業(yè)發(fā)展

積極扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和培育特色產(chǎn)業(yè)是增強(qiáng)小城鎮(zhèn)區(qū)域帶動(dòng)能力的首要任務(wù)。小城鎮(zhèn)發(fā)展必須高度重視產(chǎn)業(yè)選擇，應(yīng)因鎮(zhèn)制宜，根據(jù)資源稟賦，突出區(qū)域特色，避免“小而全”的封閉式發(fā)展。一是要著眼于延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展各具特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。二是要注重完善小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，大力推進(jìn)與農(nóng)業(yè)相關(guān)的倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、農(nóng)機(jī)具銷(xiāo)售及維修、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)發(fā)展。三是在有條件的地區(qū)充分發(fā)揮自然資源和農(nóng)業(yè)景觀優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展觀光、休閑、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村旅游業(yè)。在注重小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)選擇的基礎(chǔ)上，有效促進(jìn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，進(jìn)而帶動(dòng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平提升，切實(shí)增加農(nóng)民收入。endprint

對(duì)策四：全面加大對(duì)小城鎮(zhèn)的投入力度

要進(jìn)—步強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的區(qū)域帶動(dòng)功能，必須在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上探索構(gòu)建多元化的投入機(jī)。一是逐年加大中央、省、市、縣對(duì)小城鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保障小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)正常支出及順利運(yùn)轉(zhuǎn)，確保其對(duì)周邊農(nóng)村充分發(fā)揮公共服務(wù)提供和社會(huì)管理強(qiáng)化等職能。二是設(shè)立小城鎮(zhèn)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，用于小城鎮(zhèn)道路、自來(lái)水廠、場(chǎng)鎮(zhèn)水電氣、廣播、通訊等綜合管網(wǎng)、垃圾處理、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)改善生活環(huán)境提高小城鎮(zhèn)對(duì)周邊農(nóng)村人口的聚集吸引力。三是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小城鎮(zhèn)的信貸投入，對(duì)支持小城鎮(zhèn)融資力度大的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)政貼息、貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等手段，同時(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引各類(lèi)社會(huì)資本更多地進(jìn)入小城鎮(zhèn)投資。

對(duì)策五：對(duì)小城鎮(zhèn)給予更有效的政策支持

當(dāng)前，我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展中必須盡快改變政策支持不足的現(xiàn)狀。第一，強(qiáng)化對(duì)小城鎮(zhèn)的用地保障。一方面，縣級(jí)范圍的新增用地指標(biāo)要向重點(diǎn)小城鎮(zhèn)傾斜，基本保障其加速發(fā)展中必然不斷增大的用地需求，突破小城鎮(zhèn)發(fā)展普遍面臨的用地瓶頸。另一方面，小城鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目的新增用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先滿足本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的用地需求，而不是因短期利益而一味地異地增減掛鉤。此外，還應(yīng)積極探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，保障集體建設(shè)用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)，以此進(jìn)一步盤(pán)活小城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，充分挖掘小城鎮(zhèn)用地潛力。第二，合理調(diào)整收入分配政策。在專(zhuān)項(xiàng)資金方面，實(shí)行土地出讓金縣級(jí)凈收益全額返還，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)全額返還。在稅收分成方面，國(guó)稅任務(wù)內(nèi)省、縣分享部分向小城鎮(zhèn)傾斜，地稅縣級(jí)分享部分按30%以上返還，超收部分全額返還，主要用于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。第三，合理擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。一是簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批服務(wù)環(huán)節(jié)。在鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的基本建設(shè)、技術(shù)改造等項(xiàng)目，由鎮(zhèn)自行審批確定，報(bào)上級(jí)投資主管部門(mén)予以備案。二是成立綜合性的行政管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在城管、環(huán)保、勞動(dòng)、安全生產(chǎn)、食品安全和工商等領(lǐng)域，按照“統(tǒng)一簽訂委托協(xié)議、統(tǒng)一規(guī)范操作流程、統(tǒng)一組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)”的要求，依法行使部分行政審批許可和處罰權(quán)。三是建立便民服務(wù)機(jī)構(gòu)并完善其功能。將所有權(quán)利下放的職能部門(mén)進(jìn)行集中辦公，實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)” ，優(yōu)化服務(wù)機(jī)制，提高辦事效率。

對(duì)策六：積極探索城鄉(xiāng)融合的新型管理體制

在城鄉(xiāng)之間開(kāi)放度不斷擴(kuò)大的背景下，我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展中城鄉(xiāng)人口混居的趨勢(shì)日趨明顯，原有管理體制不可避免地會(huì)面臨挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)對(duì)吸納農(nóng)村居民作用明顯的小城鎮(zhèn)積極探索城鄉(xiāng)融合的新型管理體制。一是重新定位小城鎮(zhèn)政府管理目標(biāo)，增強(qiáng)管理體制的適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)從“管理型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，其職能范圍包括公共服務(wù)提供、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措以及必要的管理和監(jiān)督等方面。二是創(chuàng)新基層治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)管理模式，及時(shí)解決城鄉(xiāng)居民混居過(guò)程中由于觀念、文化、生活習(xí)慣等方面差異帶來(lái)的沖突。三是發(fā)展多元化的社區(qū)自治組織，提高居民對(duì)就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等關(guān)系到切身利益的重大事項(xiàng)決策的自主參與度，逐步改變農(nóng)民散居時(shí)期的社會(huì)管理方式。endprint