周明

黨的十八屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村協(xié)調(diào)推進(jìn)。近期，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，對(duì)促進(jìn)各類城市群協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。當(dāng)前，推進(jìn)我省小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

小城鎮(zhèn)是以聚集各種生產(chǎn)要素和發(fā)揮各項(xiàng)服務(wù)功能為特征的地域系統(tǒng)，具有功能城市化、規(guī)模小型化、與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系緊密化等特點(diǎn)，與農(nóng)民變身市民、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、公共產(chǎn)品供給、社會(huì)綜合治理創(chuàng)新等有著千絲萬縷的聯(lián)系。

第一，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于緩解農(nóng)村人口和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。從現(xiàn)在起到2020年我國進(jìn)入現(xiàn)代化，將有約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，我省將轉(zhuǎn)移450萬左右農(nóng)村人口。讓現(xiàn)有的城市全部接納這些農(nóng)村人口，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市的綜合承載力，并帶來一系列社會(huì)問題。小城鎮(zhèn)是大中小城市統(tǒng)籌發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，不僅能夠有效吸納農(nóng)村人口和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，分流大中城市發(fā)展的壓力，為農(nóng)民工變身市民創(chuàng)造條件，而且能夠?yàn)樾〕擎?zhèn)自身發(fā)展增加動(dòng)力，再通過小城鎮(zhèn)的繁榮帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

第二，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于促進(jìn)各類生產(chǎn)要素流動(dòng)和有效配置。小城鎮(zhèn)化的過程就是人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)聚集、各種生產(chǎn)生活要素充分流動(dòng)的過程。推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素有序流動(dòng)、充分激發(fā)市場的活力，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化。比如，我省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，通過小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，可以有效推進(jìn)大別山、武陵山、幕阜山等地區(qū)的整體扶貧開發(fā)，推動(dòng)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的要素流通和優(yōu)勢互補(bǔ)，讓青山綠山變成金山銀山。

第三，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于擴(kuò)大內(nèi)需和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2012年，我省縣域經(jīng)濟(jì)已占全省經(jīng)濟(jì)總量的54%，小城鎮(zhèn)板塊更是功不可沒。小城鎮(zhèn)的建設(shè)，能夠讓所吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)人口集聚、生活方式的變革和生產(chǎn)性服務(wù)需求的擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)、社會(huì)分工的細(xì)化和資源的最優(yōu)配置，促進(jìn)小城鎮(zhèn)企業(yè)上規(guī)模、提檔次，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第四，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我省區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象日益嚴(yán)重，各地對(duì)資源、環(huán)境承載力不同，發(fā)展方式和發(fā)展要求不同。小城鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)接合部和城鄉(xiāng)融合的交匯點(diǎn)，能夠提供更多的土地、勞動(dòng)力和環(huán)境的承載力。在資源和環(huán)境承載力較強(qiáng)的地區(qū)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程也是中小城市變?yōu)榇蟪鞘械某砷L發(fā)育過程，這有利于培育新的增長極，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和市場空間的梯次拓展，推動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)，形成城鄉(xiāng)商品流通一體化、城鄉(xiāng)工業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。比如，我省仙洪新農(nóng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)和竹房城鎮(zhèn)帶城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)在這方面具有很好的示范效應(yīng)。

第五，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民市民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的重要途徑。通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶來的項(xiàng)目和資金，既能提高生產(chǎn)效率，又能富裕農(nóng)民、造福人民，全面提升公共服務(wù)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為小城鎮(zhèn)社會(huì)治理創(chuàng)新提供充足的資金來源和環(huán)境保障。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾將逐步化解，居民參與社會(huì)治理的積極性將不斷提升，自我管理和服務(wù)的多元化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)也將不斷形成，這些不僅有利于維護(hù)社會(huì)公平正義、消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，更有利于促進(jìn)社會(huì)治理的創(chuàng)新。

我省小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀

我省小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了十足的進(jìn)步，縣域經(jīng)濟(jì)比重達(dá)到53.8%，已經(jīng)占據(jù)半壁以上份額，小城鎮(zhèn)也成為最具有發(fā)展?jié)摿突盍Φ膮^(qū)域，我省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由1978年的15.09%提高到2013年的54.5%，城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市鄂州2012年城鎮(zhèn)化率已超過60%。但由于歷史遺留問題和現(xiàn)行體制機(jī)制障礙，我省城鎮(zhèn)化過程，小城鎮(zhèn)的建設(shè)仍然存在許多困難和問題。

一是區(qū)域發(fā)展差異明顯。由于體制機(jī)制的障礙、規(guī)劃引導(dǎo)的不科學(xué)及一些復(fù)雜的歷史原因，我省小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。一些小城鎮(zhèn)區(qū)位交通便利，資源豐富，產(chǎn)品富饒，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度就快一些；反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就慢、塊頭就小一些，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。區(qū)域規(guī)劃水平差異大。有些建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃與發(fā)展不平衡，建制規(guī)模偏小、布局不合理。比如，長江江漢沿線、國道省道沿線的小城鎮(zhèn)平均間距只有6公里左右，布局過于緊密；而西南、西北等地有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均距離超過40公里，布局過于分散。區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差異大。在歷史中由于自然、政治和社會(huì)因素的積累，逐步形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距現(xiàn)象。區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異大。一些資源和環(huán)境承載力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)品附加值低，增值能力弱，致使資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。而一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)，工業(yè)化程度高，產(chǎn)品的科技含量高，附加值大，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。人民生活水平差異大。由于人民的收入、消費(fèi)觀的不同，我省各地區(qū)人民的消費(fèi)水平也有較大的差異，各地區(qū)消費(fèi)需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用也存在差異。

二是產(chǎn)業(yè)支撐后勁不足。近年來，我省立足內(nèi)需前沿陣地優(yōu)勢，搶抓長江中游城市群發(fā)展機(jī)遇，工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了迅猛發(fā)展。但是一些小城鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻不盡如人意，普遍沒有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作支撐，往往工業(yè)的支撐、聚集、輻射和帶動(dòng)能力不足，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域工業(yè)和項(xiàng)目普遍存在規(guī)模小、鏈條短、產(chǎn)業(yè)配套能力差、層級(jí)低的問題，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，吸納勞動(dòng)力就業(yè)能力偏弱。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐的不足和財(cái)政資金的緊張，又造成其公共服務(wù)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障等措施的滯后，從而陷入“一個(gè)地方的貧窮是因?yàn)樗呢毟F”怪圈。

三是二元結(jié)構(gòu)依然存在。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下和競爭力缺乏的問題依然制約著農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，農(nóng)民人均純收入增長比例落后于城市人均可支配收入增長比例。2000年，我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收的之比為2.43：1，而2013年，我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收的之比為2.58：1，差距不斷加大。城鄉(xiāng)之間戶籍制度壁壘制約了農(nóng)村與城市在教育、醫(yī)療等民生類資源的配置制度，造成農(nóng)民和市民在享受各類公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)差別巨大，形成產(chǎn)城融合不緊密、產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚不同步、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。

四是資源環(huán)境日趨緊張。一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模，一些小城鎮(zhèn)唯GDP發(fā)展，粗放式、掠奪式發(fā)展，高污染、高能耗項(xiàng)目匆匆上馬，對(duì)環(huán)境破壞和資源消耗嚴(yán)重。一些地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，沒有經(jīng)過科學(xué)調(diào)研和規(guī)劃，盲目“圈地”造新城，照搬城市小區(qū)模式建設(shè)新農(nóng)村，簡單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)居住和田園風(fēng)光，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)搞“攤大餅”式發(fā)展，造成城鎮(zhèn)分布不合理，城市內(nèi)部分工協(xié)調(diào)不暢通，土地集約、產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)沒有很好的發(fā)揮出來，鄉(xiāng)土特色和民俗文化等優(yōu)勢文化資源嚴(yán)重流失。

五是社會(huì)治理難度增加。大量的農(nóng)村人口進(jìn)城，不僅讓小城鎮(zhèn)缺少了新型工業(yè)化發(fā)展的勞動(dòng)力，更是對(duì)小城鎮(zhèn)的社會(huì)治理帶來巨大壓力。大量留守老人、留守婦女、留守兒童等特殊群體，急需在生產(chǎn)生活、社會(huì)保障、情親關(guān)懷等方面得到幫扶救助。加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通不便，上級(jí)惠民政策、便民服務(wù)措施等急需落實(shí)，一些小城鎮(zhèn)的人民群眾利益訴求及社會(huì)治安等問題急需解決，稍有遲緩及溝通滯障，就有可能發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)問題。

推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策建議

隨著工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化步伐的加快，小城鎮(zhèn)的建設(shè)成為解決農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變、資源配置市場化發(fā)展、公共服務(wù)均等化供給、社會(huì)治理民主化實(shí)施的重要載體。

一是小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)園林化。堅(jiān)持以人為本，規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)文明、綠色低碳、節(jié)約集約等要求，充分體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的多樣化和特色化，讓綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)成為小城鎮(zhèn)新社區(qū)經(jīng)濟(jì)生活的主流，不斷提高節(jié)能產(chǎn)品、再生利用產(chǎn)品和綠色建筑比例，倡導(dǎo)簡潔舒適的交通系統(tǒng)、適應(yīng)居住的綠色建筑和健康理性的生活方式，真正實(shí)現(xiàn)綠樹成蔭、花草成林，生態(tài)和環(huán)境保護(hù)良好的現(xiàn)代化新社區(qū)。

二是小城鎮(zhèn)農(nóng)民身份市民化。新型城鎮(zhèn)化過程中，要避免“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。應(yīng)按照社會(huì)發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)和農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，有序促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、居民就業(yè)多樣化，穩(wěn)步推進(jìn)小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。

三是小城鎮(zhèn)要素配置市場化。我省城鎮(zhèn)化是在人口眾多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了推進(jìn)我省小城鎮(zhèn)建設(shè)必須從現(xiàn)階段這個(gè)最大實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，讓市場成為推動(dòng)資源有效配置的最重要手段，有序推進(jìn)各種生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，深化土地制度改革，推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、集約用地，改變過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、環(huán)境保護(hù)、資源利用等一系列由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。

四是小城鎮(zhèn)居民就業(yè)多元化。小城鎮(zhèn)的就業(yè)狀況應(yīng)該體現(xiàn)出因地制宜、靈活多樣的特點(diǎn)。就業(yè)方式不能籠統(tǒng)一刀切，強(qiáng)制村民“洗腳上岸”、“離村進(jìn)城”，應(yīng)體現(xiàn)出地域特色和多元化特點(diǎn)，這樣才能最廣泛、最大限度地增加居民就業(yè)。比如，孝感小城鎮(zhèn)建設(shè)的代表模式：以春暉集團(tuán)為龍頭，把農(nóng)民組織起來，農(nóng)民以土地入股到龍頭企業(yè)，農(nóng)民每年按股分紅，每月領(lǐng)固定報(bào)酬，統(tǒng)籌房屋居住，形成社區(qū)模式管理。

五是小城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給均等化是城鄉(xiāng)一體化的重要目標(biāo)之一。要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，特別是在教育、醫(yī)療和文化等服務(wù)方面水平的提升，積極推進(jìn)戶籍制度改革，破解城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)。要結(jié)合小城鎮(zhèn)的區(qū)位經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)，堅(jiān)持優(yōu)勢資源和市場要素向民生領(lǐng)域集中、集聚，不斷增強(qiáng)小城鎮(zhèn)保障和民生改善的能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)便利化、均等化。

六是小城鎮(zhèn)社會(huì)治理民主化。積極創(chuàng)新小城鎮(zhèn)社會(huì)治理工作，有利于建立和完善以政府管理為主導(dǎo)、各社會(huì)組織廣泛參與、民眾自我管理和服務(wù)的多元化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)與治理中，政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)基層積極性，大力發(fā)展基層民主政治，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，著力培養(yǎng)社區(qū)的自治能力，形成以居民自我管理和服務(wù)為典型特征的自主系統(tǒng)。

（作者單位：省委政研室）