鄭秀亮　梁光源

早在20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)就已開(kāi)始對(duì)排污許可證管理制度進(jìn)行探索，國(guó)內(nèi)多個(gè)省市也相繼建立了排污許可證制度。然而，排污許可證制度國(guó)家層面的立法工作，卻遲遲沒(méi)有完成，排污許可證管理工作在實(shí)踐中也面臨諸多阻礙，許多業(yè)內(nèi)專家感慨，“排污許可證沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用！”

排污許可證制度應(yīng)作為核心制度來(lái)建立

排污許可證制度起源于歐美國(guó)家，指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個(gè)人，都必須事先向環(huán)境保護(hù)部門(mén)辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)批準(zhǔn)獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度。“在歐美，該制度已經(jīng)成為固定源環(huán)境管理制度的核心?！敝h(huán)保人士馬軍指出。

歐美國(guó)家不僅將排污單位應(yīng)當(dāng)遵守的相關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、總量控制目標(biāo)寫(xiě)入排污許可證，還要將環(huán)境影響評(píng)價(jià)中污染物控制濃度、采用的治理技術(shù)與減排效果等作為管理內(nèi)容納入其中。其排污許可條件全面、具體，排污許可證可以是數(shù)十頁(yè)乃至數(shù)百頁(yè)的法律文件，并結(jié)合相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)修訂、排污單位技術(shù)工藝變動(dòng)等情況適時(shí)動(dòng)態(tài)更新，以此作為企業(yè)環(huán)境行為的準(zhǔn)則、環(huán)保部門(mén)和社會(huì)公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的依據(jù)。

“對(duì)于固定污染源的管理，排污許可證制度是一個(gè)非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精細(xì)化?！痹谥袊?guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合看來(lái)，排污許可證制度建立起來(lái)后，我國(guó)對(duì)于固定源的排放特別是對(duì)工業(yè)污染的防治將會(huì)向前邁進(jìn)一大步。

柴發(fā)合認(rèn)為，“排污許可證制度實(shí)際是一種環(huán)境管理制度?！彼构潭ㄔ磁欧诺谋O(jiān)管和守法有了基礎(chǔ)。許可證將排污單位的前置性條件（如排污單位的建立是否符合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，即排污者是否有合法身份）、日常管理性要求（如在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中維護(hù)污染治理設(shè)施正常運(yùn)行，監(jiān)測(cè)污染物產(chǎn)生和排放情況，按期向環(huán)保部門(mén)報(bào)告，按期參加年檢等）和技術(shù)性要求（如排放污染物的濃度、速率、數(shù)量、時(shí)段、煙囪高度等參數(shù)），以書(shū)面形式確定下來(lái)，這個(gè)書(shū)面憑證可作為排污單位守法和環(huán)保部門(mén)執(zhí)法以及社會(huì)監(jiān)督的憑據(jù)。作為排污單位來(lái)說(shuō)，也可以圍繞排污許可證建立一套自己的環(huán)境管理制度。

“排污許可證制度應(yīng)作為防控污染物的一個(gè)基本制度?！敝袊?guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍說(shuō)。環(huán)保部門(mén)綜合環(huán)境容量等諸多因素后，確定每個(gè)企業(yè)的排污量，以排污許可證的方式對(duì)企業(yè)的排污行為形成約束。企業(yè)排污超過(guò)限定的量，將受到嚴(yán)格懲處。為排放達(dá)標(biāo)，企業(yè)必須優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、進(jìn)行技術(shù)改造或采用清潔生產(chǎn)工藝，排污許可證有助于倒逼企業(yè)實(shí)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。

環(huán)保部門(mén)還可根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的狀況、區(qū)域污染物變化特點(diǎn)及污染治理的需要，結(jié)合排污許可制度，對(duì)各單位排污量等進(jìn)行變更、調(diào)控，重新審核各單位排污總量，同時(shí)調(diào)整污染物在一定地區(qū)的分配，借助許可制度達(dá)到合理布局的目的。此外，目前許多地區(qū)還建立了以排污許可證管理為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易制度，以市場(chǎng)手段減少企業(yè)排污，提高企業(yè)治理污染的積極性。

柴發(fā)合提出，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等，均可納入到許可證制度的管理過(guò)程中，由此構(gòu)成以排污許可證為核心的制度體系。這樣一來(lái)，企業(yè)從出生直到最后消亡，整個(gè)過(guò)程都處在一種不同階段的被許可狀態(tài)。

法律體系不健全制約排污許可制度的實(shí)施

值得關(guān)注的是，雖然業(yè)內(nèi)人士對(duì)排污許可證制度寄予厚望，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，排污許可證發(fā)揮的作用與人們的預(yù)期有較大差距。有環(huán)保人士甚至提到，“目前有大量的企業(yè)沒(méi)有排污許可證依然照常生產(chǎn)排污?！眴?wèn)題出在哪里？

缺乏國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，是排污許可證面臨尷尬局面的重要原因。雖然，我國(guó)的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》都對(duì)排污許可證做出了相關(guān)規(guī)定，但是兩個(gè)防治法都提到“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，然而國(guó)務(wù)院目前尚未出臺(tái)配套排污許可證管理?xiàng)l例。環(huán)保官員就指出，“按道理說(shuō)，這是一種行政許可行為，應(yīng)該是非常嚴(yán)肅的法律行為，但首先我們?cè)诜蓪用婢腿鄙僖罁?jù)，無(wú)疑這就導(dǎo)致了一些污染企業(yè)即便沒(méi)有通過(guò)許可也照常在排污?！?/p>

另外，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》規(guī)定了“必須”按照許可條件排污、“禁止”無(wú)許可或超許可排污，但是沒(méi)有規(guī)定違反排污許可的法律責(zé)任，國(guó)務(wù)院也未出臺(tái)配套的行政法規(guī)。在排污許可管理法律制度不健全的情況下，加上我國(guó)環(huán)保監(jiān)管能力有限、精細(xì)化管理水平不高，各地對(duì)排放源的具體監(jiān)管通常僅關(guān)注“達(dá)標(biāo)排放”，即排污口監(jiān)測(cè)結(jié)果是否違反排放標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，專家建議，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《排污許可證條例》等法律，將排污許可制度以專門(mén)法的形式固定下來(lái)，使排污許可制度有法可依、有章可循。有環(huán)保人士更是指出，“國(guó)家出臺(tái)的條例應(yīng)當(dāng)是對(duì)許可證制度的進(jìn)一步強(qiáng)化，推動(dòng)其有效地落實(shí)下去，至少在地位上應(yīng)當(dāng)與環(huán)評(píng)看齊。不然許可證制度很難有所作為?！睆哪壳暗膶?shí)踐來(lái)看，排污企業(yè)只要通過(guò)環(huán)評(píng)審批和驗(yàn)收審批，就可以輕松拿到排污許可證，排污許可成為跟在排污者后面進(jìn)行的一種排污事后認(rèn)可。

再者，目前環(huán)保部門(mén)僅對(duì)幾個(gè)污染行業(yè)（包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）有前置許可，已通過(guò)環(huán)評(píng)的企業(yè)在企業(yè)總數(shù)中占的比例還很低。要充分發(fā)揮排污許可證的作用，就必須全面提高環(huán)評(píng)覆蓋面。要加強(qiáng)與工商、經(jīng)濟(jì)等部門(mén)的協(xié)調(diào)，從源頭上擴(kuò)大應(yīng)發(fā)排污許可證的企業(yè)數(shù)。

另一個(gè)問(wèn)題是，排污許可證被認(rèn)為是總量控制制度實(shí)施的法律形式和手段，但在實(shí)際操作中，排污許可證的發(fā)放未能與總量控制制度更好地結(jié)合。對(duì)于這一點(diǎn)，一些環(huán)保人員指出，必須盡快制定統(tǒng)一的排污總量核算方法。用科學(xué)的核算方法，核定企業(yè)排污總量，是排污許可證發(fā)揮作用的重要前提。

在國(guó)外，排污許可證制對(duì)企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)都有詳細(xì)的登記，持證者必須按照許可證核定的污染物種類(lèi)、控制指標(biāo)和規(guī)定的方式等排放污染物。如果企業(yè)排污違規(guī)，將面臨停產(chǎn)甚至關(guān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，從而蒙受巨額經(jīng)濟(jì)損失。企業(yè)因此會(huì)很?chē)?yán)肅地對(duì)待排污許可證，排污許可證成為環(huán)境管理的一個(gè)重要手段。但是我國(guó)的排污許可證在技術(shù)和管理的精細(xì)化上都有所欠缺，國(guó)外有關(guān)排污許可證的制度規(guī)定往往是厚厚一本書(shū)，有針對(duì)固定源建立的以許可證為核心的完善體系以及詳細(xì)的內(nèi)容設(shè)計(jì)，我國(guó)的排污許可證往往只是單薄的幾頁(yè)紙，技術(shù)及管理的欠缺，使得排污許可證的作用難以體現(xiàn)。endprint

浙江地區(qū)在排污許可制度上的先行探索

在對(duì)排污許可證進(jìn)行探索的諸多省份中，浙江可以算是一個(gè)較為成功的典范，對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士評(píng)論說(shuō)：“浙江省在排污權(quán)交易工作上的成功實(shí)踐推動(dòng)了排污許可證制度的發(fā)展?！?/p>

浙江省排污許可證與排污權(quán)交易有著無(wú)法割裂的關(guān)系。浙江省排污許可證分為A、B兩類(lèi)，其中A類(lèi)排污許可證實(shí)施主要污染物排放總量控制，持這類(lèi)許可證的排污企業(yè)可以參與排污權(quán)交易；B類(lèi)排污許可證不單獨(dú)分配主要污染物排放總量，也不能參與排污權(quán)交易。

在排污許可證的監(jiān)管上，浙江采用的刷卡排污制度更是有諸多可圈可點(diǎn)之處。例如，不久之前，浙江全省18家省管火電企業(yè)大氣刷卡排污系統(tǒng)全面建成并實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。這些火電企業(yè)都有一張普通IC卡大小的磁卡，上面寫(xiě)著“浙江省排污許可證電子證照”，反面則印著企業(yè)名稱、地址、排污許可證號(hào)等信息。用這張卡在特定的機(jī)器上一刷，就可完成月度充值。一旦當(dāng)月排放量達(dá)到允許排放量的80%，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)提醒；到90%時(shí)，系統(tǒng)就會(huì)發(fā)出預(yù)警，企業(yè)負(fù)責(zé)人就能收到預(yù)警短信。每個(gè)月的排放量又是如何得來(lái)的呢？企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)：“根據(jù)省環(huán)保廳給我們排污許可證上的核定允許排放量，結(jié)合年度發(fā)電計(jì)劃，公司年初就將排放量分解到每月。省環(huán)保廳核查同意后，我們就將每月允許排放量充進(jìn)卡中?！?/p>

據(jù)浙江省環(huán)保廳工作人員介紹，火電企業(yè)若當(dāng)月卡上允許排放量不足，則可以通過(guò)申請(qǐng)，在其年度允許排放量中進(jìn)行調(diào)配，但年度核定總量不得突破，否則只能到排污權(quán)交易市場(chǎng)上進(jìn)行交易、租賃。反之，企業(yè)也可以通過(guò)技術(shù)改造、深度治理減少排放總量，并將完成減排義務(wù)后的富余排污權(quán)指標(biāo)上市交易出讓、出租。如此一來(lái)，污染排放與經(jīng)濟(jì)掛上了勾，排放大戶們每月就得掐著指頭算計(jì)主要大氣污染物的排放量了。

“企業(yè)一旦月度排放量超過(guò)允許排放量，系統(tǒng)還會(huì)發(fā)出警報(bào)給環(huán)境監(jiān)察部門(mén)，實(shí)現(xiàn)總量計(jì)量控制與環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)?！闭憬…h(huán)保廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，大氣刷卡排污系統(tǒng)使環(huán)境監(jiān)管便利了。浙江省環(huán)保廳總量處處長(zhǎng)還提到，“全省每年要進(jìn)行減排調(diào)度。以前基層環(huán)保局每季度都要到企業(yè)采集數(shù)據(jù)，工作量非常大。刷卡排污實(shí)行后，大家手里就像有賬本一樣，清清楚楚，一目了然?！?/p>

刷卡排污同樣被運(yùn)用到對(duì)浙江省涉水企業(yè)的管理上，這是一項(xiàng)以落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主要責(zé)任為核心，以污染減排為目的，以排污許可證為依據(jù)，以刷卡排污為手段，初步建立“一企一證一卡”的企業(yè)排污總量控制新模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)環(huán)境管理從濃度控制向濃度、總量雙控制轉(zhuǎn)變的點(diǎn)源管理制度。“企業(yè)每一年有自己的排污總量指標(biāo)，這些總量就存在卡里，用多少就刷多少，能防止企業(yè)偷排、漏排?！闭憬≈凵绞协h(huán)保局有關(guān)人員稱，采用這一系統(tǒng)之后，一旦企業(yè)污水排放總量超標(biāo)，刷卡的電子閥門(mén)就會(huì)自動(dòng)關(guān)閉，迫使企業(yè)停止排污。企業(yè)一旦違反排污許可證的相關(guān)規(guī)定，其違法行為還將被納入企業(yè)信用信息記錄，并向社會(huì)公布。endprint