朱文偉

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化也在加速推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高。但是，由于重速度輕質(zhì)量、重“物”的投資輕“人”的投資，快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中也蓄積了不少矛盾和問(wèn)題，特別是民生問(wèn)題突出，成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸性難題。主要表現(xiàn)為市民化進(jìn)程滯后，“城市病”突出，人口承載力弱、生態(tài)環(huán)境壓力大、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)等。探索出一條經(jīng)濟(jì)高效、環(huán)境友好、鎮(zhèn)村統(tǒng)籌、社會(huì)和諧的民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展新道路，已是刻不容緩。

民生問(wèn)題的三大癥結(jié)

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾褟?978年的17.92%提高到2010年的49.68%，城鎮(zhèn)化在改革開(kāi)放后得到了快速發(fā)展。與世界平均水平和同等發(fā)展程度國(guó)家相比，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的速度雖然很快，但是城鎮(zhèn)化程度相對(duì)偏低，各地城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中普遍存在著較多的民生問(wèn)題，成為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的制約因素。

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度不高，文明素質(zhì)偏低。因?yàn)檫^(guò)于簡(jiǎn)單追求城市空間擴(kuò)張，2012年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率按照統(tǒng)計(jì)已達(dá)52.57％，但按戶籍人口統(tǒng)計(jì)則只有35.29％，大量計(jì)入城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工并未真正落戶城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在“四易四難”問(wèn)題，即進(jìn)城易、落戶難；同工易、同權(quán)難；生存易、過(guò)好難；共存易、融入難。表現(xiàn)為工作和居住在城鎮(zhèn)中持農(nóng)業(yè)戶口的“半城市化人口”就業(yè)不充分、基本公共服務(wù)不均等、社會(huì)保障缺失等。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也存在著整體文明素質(zhì)較低、對(duì)公平原則的信心不足等問(wèn)題。

二是土地資源利用不夠合理，利益分割矛盾尖銳。我國(guó)最近20多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是土地快速城鎮(zhèn)化過(guò)程，伴隨城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱，但其背后是以農(nóng)業(yè)土地資源大量消耗為代價(jià)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村土地價(jià)格的極度低廉，人為推升了圈地的沖動(dòng)，助長(zhǎng)了土地浪費(fèi)、非集約化開(kāi)發(fā)的模式。一方面，一些地方用“攤大餅”式的方法簡(jiǎn)單化地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，大量的土地被城鎮(zhèn)化，但人口城鎮(zhèn)化速度和產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)并沒(méi)有相應(yīng)提高；另一方面，由于村鎮(zhèn)規(guī)劃嚴(yán)重滯后等原因，不少農(nóng)村集鎮(zhèn)的新建住宅大部分都集中在村莊外圍或者選址另建，而原有村莊內(nèi)大量的宅基地和土地被閑置，形成了“空心鎮(zhèn)、空心村”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不減反增。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要大量征收農(nóng)村集體土地，在這一過(guò)程中，地方政府和農(nóng)民由于利益分歧滋生很多矛盾。失地農(nóng)民在農(nóng)地征收過(guò)程中處于絕對(duì)的弱勢(shì)，無(wú)法以平等的地位參與到征地協(xié)商中去，也無(wú)法通過(guò)有效手段來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益，由此導(dǎo)致的過(guò)激行為和群體性事件層出不窮。

三是“城市病”嚴(yán)重影響著城鎮(zhèn)生態(tài)，降低民生質(zhì)量。城區(qū)規(guī)模和面積的擴(kuò)大只是城鎮(zhèn)化的表象，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是有效城鎮(zhèn)化的人口同步向城市聚集和遷徙。大量人口的遷入必然要求提高城鎮(zhèn)自身建設(shè)水平和城市綜合承載能力，才能容納大規(guī)模資本投入、形成集約化生產(chǎn)條件和提供大量人口集中生活必需。但是，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件、住房容量、公共建筑都需要一個(gè)較長(zhǎng)的建設(shè)周期，這就導(dǎo)致了供需之間的矛盾。況且，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，我國(guó)大部分城鎮(zhèn)的快速擴(kuò)張建立在工業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)之上。在快速城鎮(zhèn)化造成的工業(yè)污染和人口劇增帶來(lái)的生活污染加重的同時(shí)，城市治污投入相對(duì)不足，公共設(shè)施配套建設(shè)比較滯后，從而導(dǎo)致城市人口膨脹、交通擁堵、資源緊缺、生態(tài)環(huán)境趨于惡化等“城市病”日趨嚴(yán)重。

多因素導(dǎo)致“虛假城鎮(zhèn)化”

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是改革的重心，而與城鎮(zhèn)化相關(guān)的社會(huì)領(lǐng)域改革卻十分緩慢。這種社會(huì)改革與經(jīng)濟(jì)改革的不同步性，是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化中各種民生問(wèn)題的主要原因。

我國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)不同的戶籍享受不同的福利，受這種分割戶籍制度的影響，城鄉(xiāng)居民在收入、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平等方面的差距拉大。城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系已比較完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等基本上是應(yīng)保盡保。而農(nóng)村居民僅有新型合作醫(yī)療和最低生活保障，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還處于部分地區(qū)試點(diǎn)階段，保障水平與城鎮(zhèn)居民存在巨大差距。比如在城鄉(xiāng)居民收入中，2007年到2010年城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)移性收入相當(dāng)于農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入的10.3倍。政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資偏重于城市，加之農(nóng)村自我籌資能力弱，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)落后于城市，特別是環(huán)境衛(wèi)生投資幾乎處于空白狀態(tài)，農(nóng)村面源污染和點(diǎn)污染相當(dāng)嚴(yán)重。城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)也使得資源難以在空間上得到最優(yōu)化的配置，大大影響了工業(yè)的集中和人口的聚集。

1990年以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，但發(fā)展粗放，致使城市規(guī)模的擴(kuò)張幅度遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模增加幅度，土地利用效率和人口承載力不斷下降。我國(guó)城市建成區(qū)面積和建設(shè)用地面積從1990年到2009年分別增長(zhǎng)了2.96倍和3.34倍，同期城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模僅增長(zhǎng)了1.35倍。與發(fā)達(dá)國(guó)家城市人口密度相比，我國(guó)城市人口承載力和土地利用效率偏低。一方面，集體土地被大范圍征占，可使用效率很低，難以起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的效果，還嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的根本利益；另一方面，大量農(nóng)村勞動(dòng)人口被城市化，卻享受不到與城市居民同等的社會(huì)福利和保障，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)的是虛假繁榮。這種“土地城市化”快于“人口城市化”的現(xiàn)象，已嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

實(shí)現(xiàn)一個(gè)農(nóng)民工完全市民化，要解決好包括人口遷入城鎮(zhèn)后的住房、醫(yī)療、社保等方面的公共服務(wù)問(wèn)題。當(dāng)前，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，成本障礙是其面臨的主要障礙之一。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2013城市藍(lán)皮書(shū)》指出，農(nóng)民工市民化的人均公共成本全國(guó)平均約為13萬(wàn)元，人均個(gè)人支出成本約為1.8萬(wàn)元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要支付平均約為30萬(wàn)元/戶的購(gòu)房成本。對(duì)政府而言，較高的集中公共投入，加上后續(xù)的持續(xù)性投入，地方政府不愿或無(wú)力承擔(dān)與此相關(guān)的巨大財(cái)政支出，就降低了地方政府尤其是大城市政府推進(jìn)市民化的積極性。就個(gè)人而言，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難承受年均支出成本之外的購(gòu)房成本。因此，對(duì)于農(nóng)民工完全市民化的成本投資，存在著政府投入有限、社會(huì)參與不足、個(gè)人負(fù)擔(dān)不起的問(wèn)題。

改善民生是核心內(nèi)容

以人為本，以改善民生為核心建設(shè)新型城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和主要目標(biāo)。

一要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。根據(jù)城市規(guī)模、綜合承載能力、發(fā)展?jié)摿吞厣诸愅七M(jìn)戶籍制度改革，按照“三步走”模式，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；各級(jí)政府應(yīng)完善公共服務(wù)供給，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)福利和保障，逐步降低附著戶口的“附加值”，重在把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)、住房保障、子女義務(wù)教育、公共醫(yī)療、養(yǎng)老保障等基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋；中央和省級(jí)財(cái)政要以常住人口而不是戶籍人口作為財(cái)政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，加大對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金投入，增強(qiáng)城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力，提高吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。

二要有序推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。注重與民生密切相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)，如路網(wǎng)、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)體系和改善住房條件等；按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求制定用地的極限，使土地利用趨于高效化和集約化，通過(guò)約束城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量來(lái)開(kāi)展增減掛鉤，防止人地進(jìn)一步的分離，從而化解土地快速城鎮(zhèn)化所造成的各種利益糾紛和矛盾；根據(jù)城鎮(zhèn)的資源稟賦、發(fā)展特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，積極培育新興產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)生產(chǎn)要素資源在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)；加大新農(nóng)村建設(shè)投入，大力發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加大農(nóng)村科技投入和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，積極推廣先進(jìn)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，從而進(jìn)一步夯實(shí)城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三要有序推進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)化。通過(guò)廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，積極開(kāi)展綠色經(jīng)濟(jì)知識(shí)的普及、教育和宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺(jué)選擇綠色消費(fèi)模式，養(yǎng)成綠色消費(fèi)習(xí)慣；加強(qiáng)綠色技術(shù)的研發(fā)與投資，立足各城鎮(zhèn)不同的特色和優(yōu)勢(shì)，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、莊園經(jīng)濟(jì)、高素質(zhì)旅游等；加大環(huán)境監(jiān)管力度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理，在保持工業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，維護(hù)優(yōu)美、宜人的自然環(huán)境。將節(jié)能減排、保護(hù)自然環(huán)境放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首位，通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、加大環(huán)境治理投入，在工業(yè)與城鎮(zhèn)生活做到零污染與零排放。對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行環(huán)境綜合整治，重點(diǎn)解決農(nóng)村面源污染問(wèn)題，提高林地、草地的林木覆蓋率和人均綠地面積，實(shí)施“綠化、亮化、凈化”美化工程，優(yōu)化人居環(huán)境。