陳獻(xiàn)東

一、審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展行政指導(dǎo)的意義

（一）審計(jì)行政指導(dǎo)實(shí)施依據(jù)的寬泛性，可以幫助審計(jì)機(jī)關(guān)提高服務(wù)國(guó)家治理的針對(duì)性。在經(jīng)濟(jì)全球化日益加深和信息技術(shù)快速更新的今天，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系變得日益復(fù)雜，而調(diào)整各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的立法卻難以跟上發(fā)展的需要，導(dǎo)致審計(jì)執(zhí)法經(jīng)常出現(xiàn)“無(wú)法可依”現(xiàn)象?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，更何況有時(shí)還沒(méi)有法律可依。審計(jì)行政指導(dǎo)實(shí)施依據(jù)的寬泛性，可以有效彌補(bǔ)這方面的不足。

（二）審計(jì)行政指導(dǎo)方法的多樣性和柔和性，可以幫助審計(jì)機(jī)關(guān)提高服務(wù)國(guó)家治理的效果。審計(jì)行政指導(dǎo)的方法方式廣泛多樣，如政策輔導(dǎo)、警示告誡、示范推薦、行政建議、技術(shù)支持等。這些方法突破了審計(jì)處理處罰的局限，不僅適用于從微觀(guān)層面促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理，而且可用于從宏觀(guān)層面推動(dòng)體制機(jī)制和制度完善。同時(shí)，這些方法還十分柔和。它們通過(guò)“利益誘導(dǎo)”、柔性干預(yù)、自愿協(xié)商等方式對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行引導(dǎo)，疏通協(xié)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的意見(jiàn)分歧和矛盾，最終促使被審計(jì)單位自愿接受審計(jì)結(jié)果，自覺(jué)糾正違法違規(guī)問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）審計(jì)行政指導(dǎo)實(shí)施程序的簡(jiǎn)明性，可以幫助審計(jì)機(jī)關(guān)提高服務(wù)國(guó)家治理的效率。審計(jì)行政指導(dǎo)沒(méi)有法定程序，而是根據(jù)被審計(jì)單位的具體情況，采取靈活多樣的程序，對(duì)被審計(jì)單位適時(shí)作出指導(dǎo)行為。因此，審計(jì)行政指導(dǎo)能夠在較短的時(shí)間內(nèi)完成。同時(shí)，由于被審計(jì)單位自愿接受審計(jì)行政指導(dǎo)，從而減少了審計(jì)實(shí)施的阻力，提高了審計(jì)整改的效果。這在無(wú)形中也提高了審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)國(guó)家治理的效率。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展行政指導(dǎo)的實(shí)施依據(jù)

（一）審計(jì)行政指導(dǎo)的規(guī)范性依據(jù)。這是指法律、法規(guī)和規(guī)章有明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以開(kāi)展行政指導(dǎo)，主要包括《審計(jì)法》及其實(shí)施條例、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》和《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》等。

（二）審計(jì)行政指導(dǎo)的非規(guī)范性依據(jù)。這是指審計(jì)機(jī)關(guān)基于法律、法規(guī)、規(guī)章的原則、國(guó)家的政策精神或其他規(guī)范性文件開(kāi)展行政指導(dǎo)。比如，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第14條規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)本地區(qū)、本部門(mén)(系統(tǒng))、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)?！边@是一個(gè)范圍十分寬泛的審計(jì)目標(biāo)，從而為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展典型示范引導(dǎo)、推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)等指導(dǎo)行為提供了廣闊空間。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展行政指導(dǎo)的實(shí)施方式

（一）規(guī)制性審計(jì)行政指導(dǎo)。它是審計(jì)機(jī)關(guān)為了維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序，對(duì)被審計(jì)單位可能發(fā)生、正在發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支問(wèn)題加以規(guī)范和制約的行為。規(guī)制性審計(jì)行政指導(dǎo)一般通過(guò)警示、告誡、勸告和提醒等方式，要求被審計(jì)單位為或不為一定行為。

1.審計(jì)前對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行警示提醒。審計(jì)前對(duì)被審計(jì)單位宣講法律法規(guī)關(guān)于配合審計(jì)的要求，提醒被審計(jì)單位做好配合工作。如果被審計(jì)單位經(jīng)警示提醒后，仍然拒絕配合審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)再根據(jù)《審計(jì)法》第43條和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第41條規(guī)定，對(duì)其采取諸如責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、給予警告或罰款等強(qiáng)制性措施。

2.審計(jì)過(guò)程中對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行規(guī)勸告誡。審計(jì)機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位正在發(fā)生違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為，如隱匿與財(cái)政財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料、轉(zhuǎn)移所持有的違反國(guó)家規(guī)定取得的資產(chǎn)等，可以先行規(guī)勸被審計(jì)單位停止上述違法行為，告誡其違法行為的嚴(yán)重后果，同時(shí)要求其立即自行糾正。如果被審計(jì)單位經(jīng)規(guī)勸告誡后仍然繼續(xù)進(jìn)行上述違法行為，審計(jì)機(jī)關(guān)再依據(jù)《審計(jì)法》第34條和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第24條規(guī)定，采取諸如制止、責(zé)令停止、封存或凍結(jié)等強(qiáng)制性措施。

3.審計(jì)終結(jié)后對(duì)如何糾正和整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行行政指導(dǎo)，包括：（1）對(duì)被審計(jì)單位的具體行為進(jìn)行行政指導(dǎo)，如在審計(jì)報(bào)告中針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)建議或向被審計(jì)單位出具單獨(dú)的審計(jì)建議書(shū)、在審計(jì)回訪(fǎng)時(shí)指導(dǎo)被審計(jì)單位如何落實(shí)審計(jì)決定等；（2）對(duì)被審計(jì)單位的抽象行為進(jìn)行行政指導(dǎo)，如發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位執(zhí)行的上級(jí)主管部門(mén)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定與法律、行政法規(guī)相抵觸的，審計(jì)機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)主管部門(mén)糾正?！?

（二）調(diào)整性審計(jì)行政指導(dǎo)。它是指當(dāng)被審計(jì)單位內(nèi)部發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)為促進(jìn)和解而使用的行政指導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)既可依職權(quán)主動(dòng)、也可依被審計(jì)單位的申請(qǐng)實(shí)施調(diào)整性審計(jì)行政指導(dǎo)行為。

1.對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中前后任領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)分歧組織會(huì)商調(diào)解。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中經(jīng)常遇到前任和后任對(duì)有些問(wèn)題的看法不一致，導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難，如滯銷(xiāo)商品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其預(yù)期可回收金額、應(yīng)收賬款的質(zhì)量及其預(yù)期變現(xiàn)能力等。這些問(wèn)題如果前后任沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，將給結(jié)果評(píng)價(jià)和責(zé)任認(rèn)定帶來(lái)很大的困難，也不利于前后任的順利交接。審計(jì)機(jī)關(guān)可主動(dòng)，或依申請(qǐng)對(duì)上述矛盾糾紛組織會(huì)商調(diào)解，爭(zhēng)取前后任達(dá)成一致，從而分清責(zé)任，客觀(guān)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。

2.對(duì)固定資產(chǎn)投資審計(jì)中建設(shè)方和施工方之間的工程價(jià)款結(jié)算糾紛組織會(huì)辦協(xié)調(diào)。在固定資產(chǎn)投資審計(jì)中，會(huì)遇到建設(shè)方和施工方在工程價(jià)款結(jié)算中出現(xiàn)糾紛，如工程建設(shè)期間出現(xiàn)合同外的變更，如何認(rèn)定變更后的單價(jià)？由于不可抗拒原因引起工期拖延給施工方造成的損失如何認(rèn)定等，審計(jì)機(jī)關(guān)可主動(dòng)，或依申請(qǐng)對(duì)上述問(wèn)題組織會(huì)辦協(xié)調(diào)，不僅是滿(mǎn)足建設(shè)方和施工方結(jié)算工程款的需要，也是遵守客觀(guān)公正審計(jì)職業(yè)道德的具體體現(xiàn)。

（三）幫助性審計(jì)行政指導(dǎo)。它是指審計(jì)機(jī)關(guān)為被審計(jì)單位提供政策信息、管理咨詢(xún)、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)等，幫助被審計(jì)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、提高資金使用效益的指導(dǎo)行為。

1.財(cái)經(jīng)法規(guī)和內(nèi)控制度建設(shè)輔導(dǎo)。這是審計(jì)機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，主要是幫助被審計(jì)單位組織會(huì)計(jì)核算、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、對(duì)包括內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)的內(nèi)部控制制度建設(shè)等進(jìn)行輔導(dǎo)。特別是建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，要充分釋放咨詢(xún)服務(wù)和事前防范的功能。

2.典型示范引導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)平時(shí)注意關(guān)注總結(jié)遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的正面典型。對(duì)嚴(yán)格遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的先進(jìn)典型，可采取獎(jiǎng)勵(lì)、公告等方式大力對(duì)外宣傳推介，從而達(dá)到在面上帶動(dòng)引領(lǐng)其他的目的。

3.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范指導(dǎo)。在日常審計(jì)過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)等，審計(jì)機(jī)關(guān)要注意識(shí)別并提醒、指導(dǎo)被審計(jì)單位及早采取措施，加以防范和解決。

四、開(kāi)展審計(jì)行政指導(dǎo)需要配套解決的幾個(gè)問(wèn)題

(一)更新審計(jì)觀(guān)念

接受并認(rèn)同一項(xiàng)制度，首先需要改變觀(guān)念。同樣，要使審計(jì)行政指導(dǎo)柔性機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用，廣大審計(jì)人員需要踐行“以人為本”的審計(jì)理念，強(qiáng)化文明審計(jì)、科學(xué)審計(jì)和依法審計(jì)的意識(shí)。只有審計(jì)理念轉(zhuǎn)變了，審計(jì)行政指導(dǎo)的柔性機(jī)制才能轉(zhuǎn)化為各級(jí)審計(jì)部門(mén)的自覺(jué)行動(dòng)。

(二)加強(qiáng)制度建設(shè)

1.制定審計(jì)行政指導(dǎo)工作手冊(cè)。審計(jì)行政指導(dǎo)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要制定一套工作手冊(cè)供審計(jì)人員學(xué)習(xí)使用。審計(jì)行政指導(dǎo)手冊(cè)的內(nèi)容主要包括實(shí)施的依據(jù)、實(shí)施的形式、實(shí)施的程序、被審計(jì)對(duì)象的權(quán)利義務(wù)等。否則，審計(jì)人員將無(wú)所適從。

2.建立審計(jì)行政指導(dǎo)告知制度。將審計(jì)行政指導(dǎo)的實(shí)施依據(jù)、實(shí)施形式、實(shí)施程序、被審計(jì)對(duì)象的權(quán)利義務(wù)等通過(guò)網(wǎng)站、新聞媒體等多種形式向社會(huì)公布，便于公眾知曉并自愿選擇。要突出審前預(yù)告、審中提示和審后告知等三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

3.建立審計(jì)行政指導(dǎo)監(jiān)督考核制度。通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督考核，既防止審計(jì)人員該實(shí)施指導(dǎo)而不積極實(shí)施，又防止不該實(shí)施指導(dǎo)卻胡亂指揮，或?qū)⑿姓笇?dǎo)與審計(jì)執(zhí)法混為一談，導(dǎo)致被審計(jì)單位沒(méi)有拒絕的余地。

4.修改審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不以查處多少、上繳多少作為審計(jì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是把“審、幫、促”的科學(xué)審計(jì)理念貫穿到審計(jì)工作的全過(guò)程，注意發(fā)揮審計(jì)的預(yù)警作用和建設(shè)性作用。做到既揭露查處重大違法違規(guī)問(wèn)題，又促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、完善體制機(jī)制。

（三）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

審計(jì)人員素質(zhì)的高低直接關(guān)系著行政指導(dǎo)的成敗。一方面，審計(jì)行政指導(dǎo)要求審計(jì)人員掌握更多有關(guān)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息、知識(shí)和技能，否則難以進(jìn)行指導(dǎo)；另一方面，審計(jì)行政指導(dǎo)要求審計(jì)人員文明審計(jì)、科學(xué)審計(jì)和依法審計(jì)。否則，審計(jì)行政指導(dǎo)會(huì)流于形式。因此，開(kāi)展審計(jì)行政指導(dǎo)，需要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高其開(kāi)展行政指導(dǎo)的能力和水平。

(四)開(kāi)展理論研究

盡管在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)行政指導(dǎo)柔性機(jī)制已經(jīng)自覺(jué)或不自覺(jué)地發(fā)揮作用并取得了一定的成效，但在審計(jì)理論方面，我國(guó)學(xué)界還沒(méi)有對(duì)審計(jì)行政指導(dǎo)制度進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究。審計(jì)行政指導(dǎo)理論研究滯后的現(xiàn)狀，不僅與其在服務(wù)國(guó)家治理的重要作用不相匹配，而且還制約著審計(jì)行政指導(dǎo)實(shí)踐的深入開(kāi)展。因此，我們需要借鑒國(guó)內(nèi)外行政指導(dǎo)的理論研究成果，并有機(jī)地移植到審計(jì)實(shí)踐中，形成審計(jì)行政指導(dǎo)獨(dú)特的理論體系。