諸大建

0 引言

多數(shù)研究者同意，中國(guó)到2030年左右會(huì)達(dá)到65%—70%左右的城市化水平，這是21世紀(jì)城市時(shí)代的重要事件。如果說(shuō)過(guò)去30年的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)是中國(guó)給世界帶來(lái)的一個(gè)驚奇，可以預(yù)料未來(lái)20—30年的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化會(huì)給世界帶來(lái)新的驚奇。到2030—2045年左右，中國(guó)將會(huì)有大約10億的城市人口，出現(xiàn)3—5個(gè)世界上規(guī)模最大的巨型城市區(qū)域，出現(xiàn)不下10個(gè)人口超過(guò)千萬(wàn)的巨型城市，出現(xiàn)世界上最長(zhǎng)的高鐵網(wǎng)絡(luò)體系，在巨型城市中出現(xiàn)最長(zhǎng)的城市地鐵系統(tǒng)?；谥袊?guó)政府頒布的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020），從城市研究和公共政策的角度，圍繞中國(guó)新型城市化的兩個(gè)基本問(wèn)題。一是新型城鎮(zhèn)化到底指的是什么，理論上如何與過(guò)去30年的

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成區(qū)別；二是到2020年的新型城鎮(zhèn)化階段性目標(biāo)是什么以及行動(dòng)上如何去實(shí)施，談?wù)?個(gè)方面的看法與評(píng)論。

1 新型城鎮(zhèn)化的理想架構(gòu)

在第一個(gè)問(wèn)題上，雖然中共十八大以來(lái)有高層和學(xué)者的許多說(shuō)法，但是最希望這份規(guī)劃對(duì)新型城鎮(zhèn)化及其特征有一些權(quán)威的界定或者描述。在這個(gè)問(wèn)題上，我一直不喜歡流行的說(shuō)法，把新型城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單說(shuō)成是人口的城市化，過(guò)去30年的城鎮(zhèn)化是土地的城市化。其實(shí)，理論上根本就沒(méi)有土地城市化這樣的說(shuō)法，城市化從來(lái)就是以人口進(jìn)城為判斷標(biāo)志的。我自己曾經(jīng)提出過(guò)人口-城市兩個(gè)半球的理論，認(rèn)為中國(guó)以往的城市化是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城市化，而現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)要匹配的城市化。由此可以看到，中國(guó)一些“鬼城”實(shí)質(zhì)是城市建設(shè)的規(guī)模大大超過(guò)人口進(jìn)城的規(guī)模，而大多數(shù)沿海城市是城市供給系統(tǒng)跟不上蜂擁而至的人口進(jìn)城，因此前者的改進(jìn)方向是進(jìn)人，后者的改進(jìn)方向是中心城區(qū)要控人或者城市供給要上去。研讀國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)思想與基本原則以及相關(guān)的解釋?zhuān)梢杂弥泄彩舜笠詠?lái)強(qiáng)調(diào)的“五位一體”概念，對(duì)照識(shí)別出新舊城鎮(zhèn)化的10個(gè)差異（表1）。

表1 從“五位一體”看新舊城鎮(zhèn)化的10個(gè)差異

（1）人口進(jìn)城與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系。差異一是人口的戶(hù)籍與常住問(wèn)題。中國(guó)以往的城市化是人口進(jìn)城但不落戶(hù)的城市化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的第3種人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大；新型城鎮(zhèn)化是人口與戶(hù)籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第3種人真正在城市中安居下來(lái)。曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，判斷新型城鎮(zhèn)化成功與否的標(biāo)志，是常住人口與戶(hù)籍人口之間的缺口減少；如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率是52.6%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率是35.3%，差值達(dá)到了有史以來(lái)最大的17.3%（圖1）。這次規(guī)劃明確了改進(jìn)方向，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化提高到60%，戶(hù)籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15%左右。雖然這個(gè)差值仍然很大，但是已經(jīng)表明要扭轉(zhuǎn)舊式城市化的趨勢(shì)了。差異二是人口進(jìn)城的包容性和公共服務(wù)的均等化問(wèn)題，人口進(jìn)城與戶(hù)籍一致的實(shí)質(zhì)，是農(nóng)民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本的公共服務(wù)。以往的城市化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工沒(méi)有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。

（2）人口進(jìn)城與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系。差異三是城市從工業(yè)化驅(qū)動(dòng)到服務(wù)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的問(wèn)題。以往的城市化是工業(yè)導(dǎo)向的，與世界相比城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩者的比率太低，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，無(wú)法滿(mǎn)足大量農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)需求；新型城市化是服務(wù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，通過(guò)服務(wù)經(jīng)濟(jì)解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家74%平均水平，而且低于發(fā)展中國(guó)家53%平均水平的問(wèn)題。差異四是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)?；瘑?wèn)題，在以往的城市化中農(nóng)民工進(jìn)城不離地，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以開(kāi)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無(wú)法擺脫低效率的傳統(tǒng)巢穴。新型的城鎮(zhèn)化，要促進(jìn)農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)業(yè)人口實(shí)質(zhì)性減少的同時(shí)大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。

圖1 城市常住人口與戶(hù)籍人口的缺口在增大

（3）人口進(jìn)城與生態(tài)文明的關(guān)系。差異五是人口進(jìn)城與土地資源消耗的關(guān)系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市常住人口的速度和規(guī)模。2000—2011年的10多年間，中國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市常住人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村常住人口減少了1.33億人，但是農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻增加了3 045畝。以上海為例，2013年常住人口為2 400萬(wàn)，建設(shè)用地已經(jīng)逼近2900平方公里，相對(duì)人口透支了500km2。針對(duì)這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴(yán)格控制為100m2，要實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。差異六是城市發(fā)展的空間形式問(wèn)題。以往的城市化是大城市特大城市導(dǎo)向的城市化，靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠(yuǎn)距離穿行的人口。新型的城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城市化，要通過(guò)中心城市經(jīng)濟(jì)功能以及相關(guān)功能向周?chē)行〕鞘械霓D(zhuǎn)移和擴(kuò)散，提高城市集群形式的人口吸引力。差異七是城市化的功能布局與交通問(wèn)題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時(shí)間長(zhǎng)的城市化，例如住在北京燕郊的外來(lái)人口要花上6、7個(gè)小時(shí)到城里去上班或打工。新型城鎮(zhèn)化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時(shí)間減少的城市化，要實(shí)現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)。

（4）人口進(jìn)城與城市文化建設(shè)的關(guān)系。差異八是人口進(jìn)城與文化傳承的問(wèn)題。曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，適宜人居住的城市需要有4個(gè)“可”，除了可就業(yè)性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性?？捎雾院艽蟪潭壬婕俺鞘械娜宋慕ㄔO(shè)，它決定了城市的精神吸引力和文化軟實(shí)力。以往的城市化是千城一面、忽視中國(guó)文化的城市化，舊城改造常常是毀壞歷史文化和自然遺產(chǎn)，制造各種沒(méi)有傳承的假古董、假文化搞旅游；新城建設(shè)則無(wú)視中國(guó)的文化傳承，復(fù)制和拷貝歐美的城市模式與建筑模式。對(duì)照起來(lái)，新型城鎮(zhèn)化要強(qiáng)調(diào)的是有中國(guó)文化、記得住鄉(xiāng)愁的城市化，強(qiáng)調(diào)文化是中國(guó)城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強(qiáng)包括自然遺產(chǎn)保護(hù)、文化基礎(chǔ)設(shè)施、體育休閑設(shè)施在內(nèi)的人文城市建設(shè)，特別是在舊城改造中保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，在新城建設(shè)中要將傳統(tǒng)文化因素融入現(xiàn)代化。

（5）人口進(jìn)城與政治建設(shè)的關(guān)系。差異九是城市發(fā)展的資金來(lái)源和體制安排問(wèn)題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的錢(qián)從哪里來(lái)。以往的城市化依賴(lài)土地財(cái)政，通過(guò)大規(guī)模出售土地搞房地產(chǎn)導(dǎo)向的城市化。新型城鎮(zhèn)化是金融創(chuàng)新的城市化，要求中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付與進(jìn)城人口的情況相匹配，培養(yǎng)新的地方稅種和允許地方發(fā)行城市建設(shè)債券，運(yùn)用公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作關(guān)系即PPP模式來(lái)建設(shè)城市。差異十是人口進(jìn)城與城市管理的規(guī)劃協(xié)調(diào)、合作治理問(wèn)題。以往的城市化是規(guī)劃沖突、部門(mén)分割的城市化，中國(guó)當(dāng)前的許多城市病，源頭上很大程度與體制上和規(guī)劃上的互相打架有關(guān)。新型城鎮(zhèn)化是規(guī)劃整合、合作治理的城市化，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要加強(qiáng)包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行全過(guò)程的政府間合作，國(guó)家層面的新型城市化規(guī)劃要整合各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)由發(fā)改委主持的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、由住建部門(mén)主持的城市規(guī)劃、由國(guó)土部門(mén)主持的土地規(guī)劃等實(shí)現(xiàn)三規(guī)合一，甚至是包括交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的多規(guī)合一。

表2 新的城市人口規(guī)模等級(jí)

表3 新型城鎮(zhèn)化的主要指標(biāo)

2 新舊城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的實(shí)施挑戰(zhàn)

我關(guān)注的第2個(gè)問(wèn)題，是新型城鎮(zhèn)化到2020年的具體目標(biāo)和指標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)途徑問(wèn)題。在傳統(tǒng)城市化為當(dāng)前既定狀況的情況下，新型城鎮(zhèn)化升級(jí)版到2020年要有初步的成功，取決兩個(gè)方面：一是目標(biāo)確立是合理的，二是改革力度是足夠的。從人口進(jìn)城落戶(hù)的總量、結(jié)構(gòu)、效益、質(zhì)量等四個(gè)大的方面，可以發(fā)現(xiàn)新型城市化藍(lán)圖構(gòu)建的宏大完美與行動(dòng)實(shí)施的操作可行之間，仍然存在著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，意識(shí)到強(qiáng)有力的改革措施對(duì)于新型城鎮(zhèn)化藍(lán)圖實(shí)施的重要性。

（1）人口進(jìn)城落戶(hù)的規(guī)模問(wèn)題。規(guī)劃設(shè)想到2020年，常住人口城市化率與戶(hù)籍人口城市化率的差值減小為15%，比2012年的17.3%減少2.3%，粗看起來(lái)這好像不是一個(gè)很大的數(shù)字。但是，戶(hù)籍城市化率從2012年的35.3%提高到45%，在8年內(nèi)提高將近10%即有1.3億多人進(jìn)城落戶(hù)，卻是一個(gè)比較高的目標(biāo)。對(duì)照過(guò)去10年里戶(hù)籍人口城市化率的增長(zhǎng)是8%左右即1億左右人，可以想到這需要相當(dāng)大的增量政策和改革力度才能夠達(dá)到。進(jìn)一步，我們一直假定農(nóng)民工對(duì)戶(hù)籍問(wèn)題好像很在乎，有旺盛的戶(hù)籍人口城市化需求，但是這樣的需求是否真的有那么大，卻是需要好好研究的。事實(shí)上，現(xiàn)在有不少來(lái)自農(nóng)村的進(jìn)城打工族，雖然希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放棄農(nóng)村戶(hù)籍。筆者每次在打車(chē)或者理發(fā)的時(shí)候，與打工的農(nóng)民工攀談，他們喜歡說(shuō)賺了錢(qián)回到老家住在縣城里，但不一定要換成城市的戶(hù)籍，認(rèn)為有農(nóng)村戶(hù)籍是有不少好處的。如果是這樣，要短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)很高的戶(hù)籍人口城市化目標(biāo)，就變得特別艱難。

（2）人口進(jìn)城落戶(hù)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)差別化的落戶(hù)政策，500萬(wàn)以上的特大城市人口要嚴(yán)格控制，500萬(wàn)以下的各類(lèi)城市則不同程度放開(kāi)（表2）。但是這如何操作是需要思考的。2010年中國(guó)1 000萬(wàn)以上人口城市有6個(gè)，500萬(wàn)以上人口城市有10個(gè)，現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)了這個(gè)數(shù)。挑戰(zhàn)性的問(wèn)題是，中國(guó)大多數(shù)500萬(wàn)人口以上的城市，實(shí)際上是行政區(qū)的概念而不是建成區(qū)的概念，是城市的集群組合，而不是單個(gè)的城市。如果單一地強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制500萬(wàn)以上人口城市，那么就意味著要控制整個(gè)城市集群的發(fā)展。事實(shí)上，對(duì)于這些城市，真問(wèn)題是中心城區(qū)人口過(guò)度擁擠應(yīng)該控制，而郊區(qū)城市應(yīng)該允許有合理的發(fā)展。我的看法是，我們需要控制單一的特大城市的膨脹式發(fā)展，也要防止遠(yuǎn)離城市群的小城市分散式發(fā)展，但是不要反對(duì)在大型城市集群中圍繞中心城市發(fā)展一小時(shí)交通圈之內(nèi)的中小城市。事實(shí)上，這樣的城市是有理論上和現(xiàn)實(shí)上的人口吸引力的。以上海為例，上海行政區(qū)意義上的常住人口，2000年以來(lái)凈增長(zhǎng)800萬(wàn)，到現(xiàn)在達(dá)到2 400萬(wàn)，到2020年有繼續(xù)增長(zhǎng)到3 000萬(wàn)的很大可能，而上海的城市是由東西南北中幾個(gè)模塊組成的城市集群，重要的是控制中心城區(qū)的人口增長(zhǎng)與空間蔓延，在郊區(qū)形成能夠分散人口過(guò)度向中心城區(qū)集聚的二級(jí)城市。類(lèi)似地，急切希望在中西部發(fā)展成渝、長(zhǎng)江中游、中原、哈長(zhǎng)等四個(gè)大的城市圈的目標(biāo)也是必要的，但是在到2020年的短短時(shí)間里，除非有非常強(qiáng)大、反常規(guī)的行政干預(yù)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等沿海3大巨型城市集群，仍然是人口市場(chǎng)性流動(dòng)的目標(biāo)所在。

（3）人口進(jìn)城落戶(hù)的效率問(wèn)題。城市效率特別是空間效率是要解決土地城市化快于人口城市化的問(wèn)題，規(guī)劃提出到2020年要達(dá)到人均建設(shè)用地不大于100m2，大幅度提高中國(guó)城市的平均密度。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要有特別強(qiáng)硬的推進(jìn)政策。一方面，現(xiàn)有的城市，不管大城市還是小城市，不管沿海還是中西部，城市建設(shè)用地普遍超過(guò)城市人口規(guī)模。有資料表明，中國(guó)1992年已經(jīng)出現(xiàn)了500多個(gè)新城新區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃用地近7萬(wàn)km2，加上原有的城市，人均建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到130m2。要達(dá)到現(xiàn)在的人均100m2標(biāo)準(zhǔn)，不是需要把人口規(guī)模提上去與已經(jīng)消耗的建設(shè)用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出來(lái)與已有的人口規(guī)模相匹配。以上 海為例，現(xiàn)有常住人口2 400萬(wàn)，建設(shè)用地消耗逼近2 900km2，在嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的情況下，就是意味著要把超標(biāo)的建設(shè)用地退出來(lái)；另一方面，現(xiàn)有的農(nóng)村，存在著人口進(jìn)城落戶(hù)但是居住建設(shè)用地卻在擴(kuò)大的問(wèn)題，導(dǎo)致了與發(fā)達(dá)國(guó)家城市化一般使農(nóng)村用地增加相反，我國(guó)城市化卻是農(nóng)村用地減少的怪現(xiàn)象。要達(dá)到農(nóng)村人均建設(shè)用地不大于100m2，也意味著要把農(nóng)村人口進(jìn)城以后仍然占用的建設(shè)用地退出來(lái)。目前在規(guī)劃文本中，還沒(méi)有看到實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的針對(duì)性措施。

（4）人口進(jìn)城落戶(hù)的質(zhì)量問(wèn)題。吸引人口到城市落戶(hù)的關(guān)鍵是城市發(fā)展的質(zhì)量，包括就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等等，規(guī)劃提出了到2020年的具體目標(biāo)和指標(biāo)，多項(xiàng)要求對(duì)城市常住人口的覆蓋率強(qiáng)調(diào)要達(dá)到90%及其以上（表3）。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，有關(guān)部門(mén)估計(jì)需要有40萬(wàn)億左右的增量投資。雖然新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，合理地堵截了傳統(tǒng)城市化的土地財(cái)政路徑，提出了成本分擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、地方債券、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）等多種替代的資金來(lái)源和融資形式，但是這些新的融資形式能否有效地達(dá)到所需要的規(guī)模，起到替代的作用，是需要有時(shí)間的。目前仍然有城市在沿襲土地財(cái)政的舊路子搞城鎮(zhèn)化，因此沒(méi)有某種大刀闊斧的改革舉措，要短時(shí)期在增加城市人口的同時(shí)提高城市發(fā)展的質(zhì)量，也是艱難的。

3 尋找溝通愿景與現(xiàn)狀的通道

可以理解的是，當(dāng)前的規(guī)劃既要描繪新型城市化的原則并強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別，又要對(duì)到2020年的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出具體的階段性目標(biāo)和操作性行動(dòng)，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地氣要有問(wèn)題導(dǎo)向，兩個(gè)東西合在一起不容易寫(xiě)好。

筆者曾經(jīng)研究過(guò)戰(zhàn)略研究中的三種情景問(wèn)題。理想上，任何好的戰(zhàn)略規(guī)劃研究均需要回答三個(gè)基本問(wèn)題，即現(xiàn)在在哪里、要到哪里去、如何去哪里的問(wèn)題；實(shí)際上，規(guī)劃常常在前兩者中有短長(zhǎng)，或者強(qiáng)調(diào)外推型的現(xiàn)狀解決，或者強(qiáng)調(diào)愿景式的目標(biāo)建構(gòu)，好的做法是運(yùn)用回溯比對(duì)型方法在兩者之間發(fā)現(xiàn)有效的通道和工作空間。

（1）愿景建構(gòu)型研究。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城市戰(zhàn)略和規(guī)劃研究，大多數(shù)是愿景導(dǎo)向或藍(lán)圖導(dǎo)向的，即設(shè)定未來(lái)某個(gè)時(shí)間上的理想目標(biāo)，然后往下推現(xiàn)在的發(fā)展。例如，以發(fā)達(dá)國(guó)家為追趕對(duì)象，設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或人均GDP到什么時(shí)候要達(dá)到什么目標(biāo)，要求每年增長(zhǎng)超過(guò)多少多少。表現(xiàn)在城市化問(wèn)題上，就是要以發(fā)達(dá)國(guó)家成熟階段為目標(biāo)，想最快速度地達(dá)到常住人口70%的城市化愿景。在內(nèi)部，經(jīng)常出現(xiàn)城市化不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為目標(biāo)，急切地確定短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)趕超的目標(biāo)。這樣的戰(zhàn)略研究和規(guī)劃研究理想化的味道很重，重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)應(yīng)該怎么樣，不考慮實(shí)際是怎么樣。這正是中國(guó)發(fā)展經(jīng)常有速度無(wú)質(zhì)量的思維根源。不客氣地說(shuō)，在國(guó)家新型城市化規(guī)劃中仍然有這樣的理想藍(lán)圖規(guī)劃的影子。過(guò)去10年只有8%的戶(hù)籍人口增長(zhǎng)，現(xiàn)在希望6年內(nèi)有10個(gè)點(diǎn)的戶(hù)籍人口增長(zhǎng)；過(guò)去人均建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到130m2，希望6年內(nèi)控制在100m2；過(guò)去多年來(lái)搞城市化依賴(lài)土地財(cái)政，現(xiàn)在希望馬上能夠用其他手段解決城市發(fā)展資金問(wèn)題，均是這樣的事例。

（2）現(xiàn)狀外推型研究。另一方面，在愿景導(dǎo)向戰(zhàn)略研究和規(guī)劃研究的對(duì)立面，是單純的問(wèn)題導(dǎo)向或者現(xiàn)狀導(dǎo)向研究。強(qiáng)調(diào)解決現(xiàn)有的問(wèn)題才是主要的，戰(zhàn)略研究常常缺乏變革性的藍(lán)圖構(gòu)想和振奮人心的發(fā)展目標(biāo)。這樣的研究線(xiàn)性思考的味道很重，表現(xiàn)為事實(shí)怎么樣決定了未來(lái)怎么樣，沒(méi)有非線(xiàn)性的躍升。在國(guó)家新型城市化規(guī)劃中，也有這方面的影子，例如有關(guān)人口落戶(hù)、能源強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問(wèn)題的論述，均是沿襲以往的趨勢(shì)。

（3）回溯比對(duì)型研究。愿景建構(gòu)法無(wú)法解決現(xiàn)在向理想目標(biāo)的過(guò)渡，現(xiàn)狀外推法無(wú)法實(shí)現(xiàn)未來(lái)的非線(xiàn)性變化。最好的方式是用回溯比對(duì)法將兩種方法結(jié)合起來(lái)，發(fā)現(xiàn)從現(xiàn)在到未來(lái)的可行區(qū)間。具體地說(shuō)，就是以現(xiàn)狀外推線(xiàn)為下界，以愿景構(gòu)建線(xiàn)為上界，拉一個(gè)三角形的可能區(qū)間，在當(dāng)中選擇適宜的目標(biāo)與實(shí)施路線(xiàn)。例如，在中國(guó)新型城市化的案例中，在2020年常住人口達(dá)到60%的情況下，設(shè)想相對(duì)于現(xiàn)在的35%，達(dá)到42%左右的戶(hù)籍城市化率。同時(shí)針對(duì)現(xiàn)在的人、地、錢(qián)、管理等主要問(wèn)題，提出四個(gè)方面的掛鉤政策。即戶(hù)籍制度與人口在城市中的居住年限掛鉤、建設(shè)用地與常住人口數(shù)量掛鉤、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與城市實(shí)際常住人口掛鉤、政績(jī)考察不看GDP而是要與單位土地的人口密度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、公共服務(wù)掛鉤。

4 結(jié)語(yǔ)

總的說(shuō)來(lái)，新型城鎮(zhèn)化雖然開(kāi)始啟動(dòng)、開(kāi)始發(fā)軔，但是它的實(shí)現(xiàn)卻是一個(gè)需要20—30年堅(jiān)韌努力的長(zhǎng)期過(guò)程。國(guó)家有了第一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的新型城市化規(guī)劃，其意義不可低估?，F(xiàn)在，我們看到規(guī)劃對(duì)新型城市化的藍(lán)圖構(gòu)建及其與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別是清晰和完美的；未來(lái)，我們期待看到實(shí)現(xiàn)2020年新型城市化目標(biāo)所需要的強(qiáng)有力改革措施和行動(dòng)方案。

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