毛保華

(北京交通大學(xué) a.城市復(fù)雜系統(tǒng)理論與技術(shù)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；b.中國(guó)綜合交通研究中心，北京100044)

綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃理念與頂層設(shè)計(jì)方法

毛保華＊a,b

(北京交通大學(xué) a.城市復(fù)雜系統(tǒng)理論與技術(shù)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；b.中國(guó)綜合交通研究中心，北京100044)

規(guī)劃工作對(duì)變化迅速的發(fā)展中地區(qū)具有尤為重要指導(dǎo)意義.本文從綜合運(yùn)輸?shù)母拍畛霭l(fā)，探討了綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃涉及的一些理念與頂層設(shè)計(jì)問題.以運(yùn)輸過程的機(jī)理分析為基礎(chǔ)，分析了我國(guó)規(guī)劃工作實(shí)踐中存在的一些問題與誤區(qū)，論述了綜合交通規(guī)劃中一些常見要素及其相互關(guān)系，指出了編制和審查綜合規(guī)劃時(shí)需要注意的關(guān)鍵技術(shù)與方法論.作者認(rèn)為：綜合交通規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)以規(guī)劃區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，發(fā)揮遠(yuǎn)景交通發(fā)展規(guī)劃對(duì)近、中期規(guī)劃的整體約束與指導(dǎo)作用，將服務(wù)水平而非網(wǎng)絡(luò)規(guī)模作為規(guī)劃實(shí)施效果的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，充分重視規(guī)劃階段中的運(yùn)營(yíng)方案研究等.

綜合運(yùn)輸；交通規(guī)劃；頂層設(shè)計(jì)；服務(wù)水平；遠(yuǎn)景規(guī)劃

1 引 言

綜合運(yùn)輸，又稱一體化運(yùn)輸，是指各種運(yùn)輸方式以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)客貨運(yùn)輸?shù)男枨鬄槟繕?biāo)，通過科學(xué)規(guī)劃與協(xié)作運(yùn)行實(shí)現(xiàn)資源消耗少、運(yùn)輸效率高、安全可靠的可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)輸系統(tǒng).

綜合運(yùn)輸一般涉及多種運(yùn)輸方式，因此與多式聯(lián)運(yùn)密不可分.較早的多式聯(lián)運(yùn)可追溯到鐵路出現(xiàn)之前的1780年代，即在英格蘭Bridgewater Canal上用容器運(yùn)輸煤炭.1830年代利物浦到曼徹斯特鐵路用木制箱運(yùn)輸煤炭.20世紀(jì)初開始采用有包裝的容器通過鐵、公聯(lián)運(yùn)運(yùn)送家具.20世紀(jì)60至70年代開始推廣以集裝箱運(yùn)輸為代表的多式聯(lián)運(yùn).

綜合運(yùn)輸?shù)乃枷肟勺匪莸?9世紀(jì)后期.美國(guó)1887年在洲際商業(yè)法中規(guī)定要充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮不同運(yùn)輸方式的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)；《1940年運(yùn)輸條例》提出保持水路、公路和鐵路及其他方式協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，以形成統(tǒng)一的國(guó)家運(yùn)輸體系.1962年，肯尼迪在《美國(guó)的運(yùn)輸系統(tǒng)》中使用了“綜合運(yùn)輸”(comprehensive transport)，1967年成立了運(yùn)輸部.20世紀(jì)90年代，《1991年地面聯(lián)合運(yùn)輸運(yùn)輸效率法》使用了“Intermodal Transportation”，要求促進(jìn)方式間行為和活動(dòng)的聯(lián)合與協(xié)作.

20世紀(jì)80年代后期以來，英國(guó)在倫敦、伯明翰、愛丁堡等20余個(gè)城市在20世紀(jì)60年代交通與土地利用研究的基礎(chǔ)上倡導(dǎo)現(xiàn)代意義上的一體化運(yùn)輸(Integrated Transport)[1-3]，從政策層面提出了“一體化”、“平衡”與“配套”等概念，并將交通一體化戰(zhàn)略細(xì)化為基礎(chǔ)設(shè)施、管理、價(jià)格與土地利用四個(gè)可操作層面的具體措施.May[2]認(rèn)為：一體化戰(zhàn)略的目標(biāo)涵蓋五個(gè)基本要素，即資源利用效率、可達(dá)性改善、環(huán)境保護(hù)、安全性與財(cái)務(wù)可持續(xù)性；一體化運(yùn)輸不是簡(jiǎn)單回答“需要什么樣的運(yùn)輸系統(tǒng)”，而是要回答“我們需要什么樣的（規(guī)劃）區(qū)域/城市？”，以及“運(yùn)輸政策如何促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)？”這兩個(gè)問題.Hull[4]從可持續(xù)發(fā)展角度討論了一體化問題，總結(jié)提出了八個(gè)層次的一體化，即政策措施的一體化、政策組成部分的一體化、管理體制的一體化、交通政策制定環(huán)境考慮的一體化、社會(huì)目標(biāo)的一體化、市場(chǎng)需求的一體化、方式的一體化，以及公共交通設(shè)施與運(yùn)營(yíng)的一體化.Kolbl[5]等人結(jié)合歐洲的實(shí)踐從國(guó)家與國(guó)際層面提出了戰(zhàn)略交通規(guī)劃的一般方法與思路.

日本1955年提出“綜合交通體系”概念.考慮到國(guó)土面積狹長(zhǎng)，資源相對(duì)缺乏等國(guó)情條件，日本將運(yùn)輸業(yè)視為國(guó)家綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，2001年完成了中央政府機(jī)構(gòu)改組.新的國(guó)土交通省涵蓋原建設(shè)省、國(guó)土廳、運(yùn)輸省、北海道開發(fā)廳的功能，管轄航空、海事、鐵路、公路等部門，并擔(dān)負(fù)國(guó)土資源利用、整治和國(guó)家建筑等工作.

地域廣闊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主的俄羅斯對(duì)于交通運(yùn)輸?shù)囊蕾囆愿鼜?qiáng)，其“綜合運(yùn)輸”概念的提出可以追溯到前蘇聯(lián)時(shí)期，即1955年成立的“綜合運(yùn)輸問題研究所”，該所負(fù)責(zé)研究各種不同運(yùn)輸方式間的分工與銜接等問題.不過，其“大部制”改革直到2004年3月才完成，改革后的俄羅斯聯(lián)邦交通運(yùn)輸與通訊部取代了原俄聯(lián)邦交通部、俄聯(lián)邦郵電和信息部、俄聯(lián)邦運(yùn)輸部.

我國(guó)50年代從前蘇聯(lián)引入“綜合運(yùn)輸”概念，強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一對(duì)運(yùn)輸資源進(jìn)行運(yùn)量分配、運(yùn)輸線路安排、投資比重劃分等.受運(yùn)輸生產(chǎn)力水平低、各種運(yùn)輸方式供給短缺及體制分割等因素影響，綜合運(yùn)輸發(fā)展緩慢，主要體現(xiàn)在交通運(yùn)輸?shù)目傮w發(fā)展目標(biāo)上[6,7].進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)加大了綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)步伐[8-10].2004年以來，國(guó)家先后批準(zhǔn)了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》、《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》與《全國(guó)沿海港口布局規(guī)劃》.2007年，國(guó)家通過了《綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》.2011年3月，全國(guó)人大公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》，提出要按照適度超前原則，統(tǒng)籌各種運(yùn)輸方式發(fā)展[11]，初步形成網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配套銜接、技術(shù)裝備先進(jìn)適用、運(yùn)輸服務(wù)安全高效的綜合交通運(yùn)輸體系.2012年國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，提出“十二五”期間要初步形成以“五縱五橫”為主骨架、總里程達(dá)490萬公里的綜合交通網(wǎng)絡(luò).

近年來，國(guó)內(nèi)外對(duì)構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系的重要性的認(rèn)識(shí)不斷提高，并且取得了一些研究成果，主要包括綜合交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)演變及分析、綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃編制方法、基于資源優(yōu)化配置的綜合交通運(yùn)輸通道規(guī)劃思路和具體的綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)規(guī)劃方案編制及實(shí)踐等方面[6-9,12].綜合運(yùn)輸研究中大量出現(xiàn)“Integrated Transport”、“Multimodal Transportation”等術(shù)語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)方式間無縫銜接并提供全過程、完整的運(yùn)輸服務(wù).然而，從綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)實(shí)踐來看，目前還存在以下三方面的問題.

首先，對(duì)新時(shí)期我國(guó)綜合運(yùn)輸體系發(fā)展需求的內(nèi)涵分析不足.近三十年來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速地增長(zhǎng)，對(duì)交通運(yùn)輸體系的需求總體上呈現(xiàn)高效率、高可靠性，以及高服務(wù)質(zhì)量三個(gè)特征.目前我國(guó)存在不同程度的“重投資建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)管理”、“重硬件設(shè)施，輕軟件服務(wù)”、“重發(fā)展速度、輕協(xié)調(diào)配套”現(xiàn)象，各種方式建設(shè)與運(yùn)營(yíng)上的分割，使得方式間的銜接效率不夠高、方式間的互補(bǔ)作用未能得到充分發(fā)揮，綜合運(yùn)輸系統(tǒng)整體上難以適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展.

其次，綜合運(yùn)輸體系結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)不清晰，未能對(duì)交通發(fā)展提供足夠指導(dǎo).實(shí)際上，不同方式間既存在競(jìng)爭(zhēng)性、又存在互補(bǔ)性，這種競(jìng)爭(zhēng)性與互補(bǔ)性的范圍決定于眾多因素.長(zhǎng)期以來，對(duì)于各種運(yùn)輸方式在不同區(qū)域綜合運(yùn)輸體系中的定位、合理結(jié)構(gòu)比例缺乏深入研究[7]，區(qū)域綜合運(yùn)輸發(fā)展的目標(biāo)也不夠明確.鐵路、公路與水運(yùn)之間，城市間與城市內(nèi)交通之間的聯(lián)合與協(xié)作的成功案例也不多見.無序競(jìng)爭(zhēng)及能力配置的失當(dāng)降低了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行效率，影響了交通系統(tǒng)服務(wù)水平的進(jìn)一步提高.

第三，綜合運(yùn)輸體系發(fā)展模式總體上未能很好適應(yīng)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.我國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、建設(shè)與管理依然停留在基于方式層面，鐵路、民航、公路和水運(yùn)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)由不同部門推進(jìn)，綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)整體集成度較低[12].例如，不同類型區(qū)域需要的綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)模應(yīng)達(dá)到什么水平？綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的合理結(jié)構(gòu)應(yīng)該符合什么框架范圍？如何確定社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異的各區(qū)域的綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展速度（即分期發(fā)展目標(biāo)）？這些問題均值得進(jìn)一步深入、系統(tǒng)的研究.

對(duì)于我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)來說，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為重要著力點(diǎn)，加強(qiáng)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)[13].本文從綜合運(yùn)輸系統(tǒng)運(yùn)行與成長(zhǎng)機(jī)理出發(fā)，結(jié)合對(duì)既有方法的分析，從頂層設(shè)計(jì)角度分析討論了綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃需要探討的要點(diǎn)問題，提出了做好我國(guó)綜合運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的對(duì)策與建議.

2 綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)運(yùn)行與成長(zhǎng)機(jī)理分析

2.1 綜合運(yùn)輸系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)理

對(duì)綜合運(yùn)輸過程的認(rèn)識(shí)可以從對(duì)運(yùn)輸過程本身機(jī)理的剖析來入手，其規(guī)律可以用圖1來描述.顯然，無論客運(yùn)還是貨運(yùn)，滿足運(yùn)輸需求的過程有以下兩方面的基本特點(diǎn).

圖1 運(yùn)輸過程的特點(diǎn)分析Fig.1 Characteristic analysis of transport process

首先，對(duì)于任意兩個(gè)區(qū)域之間的交流需求來說，運(yùn)輸需求在空間上具有近末端的分散性與中間過程集中性的特點(diǎn)，即起始末端相對(duì)分散的運(yùn)輸需求在中間階段經(jīng)過運(yùn)輸過程的組織才能集約成有規(guī)模的、較大的需求，這也是運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)需要干、支分級(jí)的意義所在.

其次，由于末端運(yùn)輸需求在空間上的分散特性，滿足需求的方式一般應(yīng)保持較好的可達(dá)性與一定的服務(wù)頻率，這決定著在方式選擇上需要考慮降低運(yùn)輸成本，從而較低的速度、較頻密的站點(diǎn)及其對(duì)應(yīng)的運(yùn)輸服務(wù)水平成為運(yùn)輸供給設(shè)計(jì)的要點(diǎn).同時(shí)，中間階段由于數(shù)量規(guī)模大，通?？梢圆捎酶叩乃俣?、更大的能力，這密切關(guān)聯(lián)于運(yùn)輸供給本身的集約優(yōu)勢(shì).

因此，綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)根據(jù)上述特點(diǎn)來展開.

2.2 綜合運(yùn)輸系統(tǒng)成長(zhǎng)機(jī)理

綜合運(yùn)輸是以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人們生活對(duì)客貨運(yùn)輸?shù)男枨鬄榛灸康牡?，綜合運(yùn)輸?shù)某砷L(zhǎng)過程一般也是漸進(jìn)的.根據(jù)綜合運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者的關(guān)系，綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的成長(zhǎng)一般可以分為三種類型（見圖2）.

追隨型：交通發(fā)展總體上滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程；具體體現(xiàn)是運(yùn)輸能力不能完全滿足運(yùn)輸需求，或在時(shí)間與空間上出現(xiàn)受關(guān)注的擁堵.

超前型：交通發(fā)展超前于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；這種狀態(tài)的標(biāo)志是運(yùn)輸系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量較高，能力能夠滿足經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與居民生活對(duì)客貨運(yùn)輸?shù)男枨?

適應(yīng)型：交通建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本同步；其標(biāo)志是除時(shí)間與空間上的個(gè)別情形外，綜合運(yùn)輸系統(tǒng)基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要，能夠?yàn)榫用裉峁M意的運(yùn)輸服務(wù).

圖2 運(yùn)輸系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系Fig.2 Relationship between transport system and economic growth

總體上看，盡管局部地區(qū)可能出現(xiàn)交通建設(shè)先行的案例，但追隨型是大多數(shù)地區(qū)綜合運(yùn)輸發(fā)展的更常見的實(shí)踐.對(duì)于發(fā)展中地區(qū)來說，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，追隨型更加常見.作為發(fā)展中國(guó)家，為避免交通建設(shè)過度滯后可能帶來的影響，加強(qiáng)對(duì)綜合運(yùn)輸規(guī)劃研究具有重要的戰(zhàn)略意義.

從規(guī)劃概念上看，可以根據(jù)規(guī)劃期的長(zhǎng)短分為近期規(guī)劃、中期規(guī)劃與遠(yuǎn)景規(guī)劃.近期規(guī)劃一般指五年及以內(nèi)的規(guī)劃，典型的近期規(guī)劃是五年期規(guī)劃，直接指導(dǎo)近期工程項(xiàng)目的建設(shè).中期規(guī)劃一般指規(guī)劃期在10年左右的規(guī)劃，典型的如軌道交通的建設(shè)規(guī)劃.遠(yuǎn)景規(guī)劃原則上指規(guī)劃期在20年及以上的規(guī)劃，也是指規(guī)劃編制時(shí)能夠認(rèn)識(shí)到的、可滿足規(guī)劃區(qū)域客貨運(yùn)輸需求的綜合運(yùn)輸體系的最終發(fā)展規(guī)模.

我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施水平總體上與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距.表1與表2給出了分別按面積與人口平均的基礎(chǔ)設(shè)施密度水平.

表1 2011/2012年各國(guó)家按面積的交通基礎(chǔ)設(shè)施密度Table1 Average density of transport infrastructure per land area in 2011/2012

表2 2011/2012年各國(guó)家按人口的交通基礎(chǔ)設(shè)施密度Table2 Average density of transport infrastructure per population in 2011/2012

從表1與2可以看出，我國(guó)各種交通基礎(chǔ)設(shè)施密度多處于較低水平，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展還有較大空間，這是認(rèn)識(shí)我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展階段的重要依據(jù).盡管過去十年來基礎(chǔ)設(shè)施通過投資拉動(dòng)發(fā)展迅速，2013年高速鐵路營(yíng)業(yè)里程超過1.1萬公里、高速公路達(dá)到10.4萬公里、機(jī)場(chǎng)達(dá)到193個(gè)、油氣管線達(dá)到9.6萬公里、城市軌道交通達(dá)到2 400公里[13]，但我國(guó)人口基數(shù)巨大，需求規(guī)模大且時(shí)空分布不均[15,16]，綜合交通要從目前的追隨型過渡到服務(wù)水平較好的基本適應(yīng)型，可能還需要十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間.

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，由于區(qū)域發(fā)展速度的動(dòng)態(tài)特性，近期規(guī)劃方案往往不易穩(wěn)定，而遠(yuǎn)景方案在把握規(guī)劃發(fā)展方向與土地預(yù)留方面具有更大的指導(dǎo)性（見圖3）.從而，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施處于快速增長(zhǎng)階段的我國(guó)來說，在當(dāng)前的規(guī)劃工作中強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)景目標(biāo)的指導(dǎo)意義具有重要戰(zhàn)略價(jià)值.

圖3 系統(tǒng)規(guī)模發(fā)展階段示意圖Fig.3 Principle of evolution stages on system scales

確定遠(yuǎn)景規(guī)劃方案需要考慮區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要素.我們認(rèn)為這里要重點(diǎn)研究區(qū)域發(fā)展過程中比較穩(wěn)定的長(zhǎng)期變量，或稱慢變量.一般認(rèn)為，慢變量的選擇可以包括：區(qū)域自然地理環(huán)境特點(diǎn)，人口密度，運(yùn)輸技術(shù)水平.

遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)可以通過對(duì)比某個(gè)參照系來確定.參照系一般應(yīng)是各長(zhǎng)期變量與規(guī)劃區(qū)域類似的某發(fā)展成熟區(qū)域的綜合運(yùn)輸系統(tǒng).發(fā)展成熟的標(biāo)志有兩個(gè)：首先，區(qū)域綜合運(yùn)輸系統(tǒng)當(dāng)前的服務(wù)水平應(yīng)能較好滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)客貨運(yùn)輸?shù)男枨?；另一方面，該區(qū)域過去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)綜合運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展變化不明顯，系統(tǒng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定.

圖4給出了美國(guó)1960-2012年基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展曲線.

圖4 美國(guó)1960-2012年交通基礎(chǔ)設(shè)施變化Fig.4 The evolutions of transport infrastructure in USA from 1960 to 2012

可以看出：美國(guó)的公路、機(jī)場(chǎng)、輸氣管道等系統(tǒng)在過去近20年中已基本維持在一個(gè)比較穩(wěn)定的規(guī)模，綜合運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)入供需基本適應(yīng)的成熟期.

3 綜合運(yùn)輸規(guī)劃的理念與方法論分析

基于以上分析，綜合運(yùn)輸規(guī)劃的過程應(yīng)當(dāng)遵循以下思想：

首先，要從整體上分析預(yù)測(cè)全運(yùn)輸方式的需求.實(shí)際上，運(yùn)輸需求源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活需要，運(yùn)輸需求是一種客貨位移需要，其誕生伊始并沒有運(yùn)輸方式含義.從規(guī)劃層面來看，運(yùn)輸需求的屬性是研究如何滿足這些需求的供給設(shè)計(jì)的關(guān)鍵.運(yùn)輸需求屬性既包括需求產(chǎn)生的時(shí)間與空間特性要求，也包括其經(jīng)濟(jì)屬性，決定著可接受的運(yùn)輸供給的成本范圍；還包括其位移過程的安全與舒適性等方面的要求.

其次，規(guī)劃過程需要對(duì)運(yùn)輸需求的方式選擇有一個(gè)預(yù)評(píng)估.綜合運(yùn)輸規(guī)劃是一個(gè)多方式發(fā)展規(guī)劃，其最終必須要落實(shí)到分方式發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目；而落實(shí)到不同方式的依據(jù)是方式選擇或方式分擔(dān)的預(yù)測(cè)結(jié)果.

從既有的規(guī)劃方法上看，最常用的是四階段規(guī)劃方法.圖5描述了一般四階段規(guī)劃方法的過程.

從圖5中可以看出，第一、二階段是對(duì)需求的總體把握，不涉及滿足運(yùn)輸需求的具體方式與實(shí)現(xiàn)過程.這兩個(gè)階段的工作可以認(rèn)為是確定整個(gè)綜合運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展規(guī)模的基本依據(jù)[12].第三、四階段進(jìn)入分方式需求分析，是決定各方式發(fā)展的依據(jù)，決定著綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)供需的平衡.

從方法論上看，綜合運(yùn)輸規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)重要理念：

(1)要堅(jiān)持從總體到局部再回歸總體的思路.從圖5可以看出，由第一、二階段到第三、四階段的過渡強(qiáng)調(diào)初始的需求是總體的、不分方式的，它決定了整個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)模；可以為綜合運(yùn)輸規(guī)劃過程提供目標(biāo)與原則等指導(dǎo)性依據(jù).由第三、四階段到第一、二階段的反饋則強(qiáng)調(diào)分方式的集成要滿足平衡要求，是綜合運(yùn)輸規(guī)劃過程中分方式協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，可以避免重復(fù)建設(shè)與投資浪費(fèi).

圖5 四階段規(guī)劃方法中的協(xié)調(diào)機(jī)理Fig.5 Coordination mechanism in four-steps planning method

(2)要兼顧不同方式間競(jìng)爭(zhēng)性與互補(bǔ)性共存的特點(diǎn).盡管不同方式有不同的適用范圍，但這些范圍在特定的環(huán)境下具有不同程度的重疊，因而體現(xiàn)了這些方式之間競(jìng)爭(zhēng)性（重疊）與互補(bǔ)性（非重疊）共存的基本特征.綜合運(yùn)輸規(guī)劃需要促進(jìn)方式供給結(jié)構(gòu)與交通需求互相匹配，實(shí)現(xiàn)有限資源的充分利用.

實(shí)際工作中，出現(xiàn)一些由單方式規(guī)劃的機(jī)械疊加而形成的綜合運(yùn)輸規(guī)劃.這類規(guī)劃雖然形式上包括了各種方式的發(fā)展方案，但由于各單方式規(guī)劃過程中通常沒有從整體上考慮其他方式的發(fā)展，也很少探討方式結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，因此，很難體現(xiàn)綜合運(yùn)輸?shù)膬?nèi)涵，嚴(yán)格意義上不能視為綜合運(yùn)輸規(guī)劃.

4 綜合交通規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)的要點(diǎn)研究

綜合運(yùn)輸規(guī)劃的編制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程問題，涉及交通運(yùn)輸工程、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科，需要從戰(zhàn)略上進(jìn)行設(shè)計(jì)[14].頂層設(shè)計(jì)或稱戰(zhàn)略設(shè)計(jì)是從規(guī)劃區(qū)域發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)入手，通過把握規(guī)劃區(qū)域發(fā)展對(duì)綜合運(yùn)輸發(fā)展需求的方向，對(duì)運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)行宏觀層面設(shè)計(jì)，以指導(dǎo)制定綜合運(yùn)輸?shù)闹杏^與微觀層面發(fā)展計(jì)劃.實(shí)踐證明，綜合運(yùn)輸規(guī)劃的編制需要關(guān)注以下幾個(gè)重點(diǎn)問題.

(1)科學(xué)把握綜合運(yùn)輸系統(tǒng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的關(guān)系.

綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的規(guī)模主要決定于運(yùn)輸需求，以及滿足需求所需達(dá)到的服務(wù)水平[6].綜合運(yùn)輸?shù)囊?guī)模應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多維量，既涉及不同運(yùn)輸方式，也涉及復(fù)雜的運(yùn)輸組織形式.在多數(shù)規(guī)劃中，運(yùn)輸系統(tǒng)規(guī)模的指標(biāo)主要用網(wǎng)絡(luò)里程來刻畫.

運(yùn)輸系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是指綜合運(yùn)輸系統(tǒng)中不同方式或不同種類服務(wù)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)特征，一般可以用不同方式完成的客貨運(yùn)輸量的比例結(jié)構(gòu)來刻畫[15,16].運(yùn)輸系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不僅取決于運(yùn)輸?shù)挠布O(shè)施，也與其服務(wù)水平（包括價(jià)格、頻率、安全性、舒適性等）有關(guān)；后者有時(shí)可以通過廣義費(fèi)用來體現(xiàn)，廣義費(fèi)用也是方式分擔(dān)模型的核心部分.

不難看出，規(guī)模與結(jié)構(gòu)是綜合運(yùn)輸中兩個(gè)緊密相關(guān)的問題，其關(guān)聯(lián)的主要形式則是各類運(yùn)輸產(chǎn)品的服務(wù)水平與廣義費(fèi)用.

(2)正確認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)景規(guī)劃與近期規(guī)劃的關(guān)系.

遠(yuǎn)景規(guī)劃是區(qū)域發(fā)展對(duì)交通需求的總體體現(xiàn)，其內(nèi)容決定于區(qū)域發(fā)展的慢(長(zhǎng)期)變量.近期規(guī)劃體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的階段性需求，反映區(qū)域發(fā)展對(duì)運(yùn)輸供給配置的緊迫性，其內(nèi)容決定于區(qū)域發(fā)展的快(短期)變量.

遠(yuǎn)景規(guī)劃對(duì)近期規(guī)劃具有指導(dǎo)性.因此，研究綜合運(yùn)輸規(guī)劃應(yīng)該首先研究其遠(yuǎn)景層面的規(guī)劃；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)運(yùn)輸供給需求的緊迫性提出近期規(guī)劃方案[12]，使運(yùn)輸系統(tǒng)能夠滿足區(qū)域發(fā)展要求.邏輯上，近期建設(shè)方案應(yīng)該是遠(yuǎn)景方案的子集，這個(gè)子集的內(nèi)容決定于區(qū)域發(fā)展的一些“快變量”，即變化大的因素，主要包括規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（GDP）與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地區(qū)的人口總量.

(3)近期規(guī)劃方案應(yīng)注重論證其可實(shí)施性.

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，客觀上存在資金與土地等資源短缺現(xiàn)象.區(qū)域快速、持續(xù)的增長(zhǎng)對(duì)綜合運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展的需求旺盛，不少地區(qū)容易滋生過度發(fā)展方案.運(yùn)輸作為基礎(chǔ)設(shè)施，具有收益率低甚至需要補(bǔ)貼的特性，尤其是公共交通.因此，從資金、土地利用、運(yùn)行補(bǔ)貼等角度審視規(guī)劃方案的可行性具有重要意義.

衡量方案可實(shí)施性的直接指標(biāo)是資金與財(cái)務(wù)可行性，同時(shí)還應(yīng)考慮資源保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[12].作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府財(cái)政收入水平往往是決定近期建設(shè)方案的核心因素（快變量），盡管部分地區(qū)還可以研究其他投融資方案作為籌集建設(shè)資金的輔助手段.

(4)將服務(wù)水平作為評(píng)價(jià)規(guī)劃方案實(shí)施效果的首要指標(biāo).

運(yùn)輸是服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人類社會(huì)活動(dòng)的行業(yè).既有系統(tǒng)規(guī)劃時(shí)存在的問題與規(guī)劃期內(nèi)包括需求在內(nèi)的各種因素的變化與預(yù)測(cè)是制定規(guī)劃方案的依據(jù)，而規(guī)劃方案是否能夠解決存在的問題，并適應(yīng)規(guī)劃期各種因素的變化要求，則需要通過服務(wù)水平來進(jìn)行評(píng)價(jià).因此，運(yùn)輸系統(tǒng)所能提供的客貨運(yùn)輸服務(wù)水平是評(píng)價(jià)運(yùn)輸規(guī)劃與發(fā)展水平的最重要標(biāo)準(zhǔn)和根本指標(biāo).

綜合運(yùn)輸服務(wù)水平既包括速度、時(shí)間、價(jià)格、服務(wù)頻率等可觸摸的指標(biāo)，也包括可達(dá)性、可靠性、安全性與舒適性等間接指標(biāo).服務(wù)水平本質(zhì)上是一種質(zhì)量指標(biāo)，可以從運(yùn)輸系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃地區(qū)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的支撐角度來考量，一般可分為公平性水平(可達(dá)性與覆蓋率)與客貨運(yùn)輸效率(時(shí)間與頻率)兩方面.

不少規(guī)劃將運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模作為規(guī)劃目標(biāo)，甚至服務(wù)水平，實(shí)際上是不恰當(dāng)?shù)?網(wǎng)絡(luò)規(guī)模是刻畫運(yùn)輸供給的一個(gè)數(shù)量指標(biāo)，它與（方式）結(jié)構(gòu)指標(biāo)可以共同體現(xiàn)運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展的投資等建設(shè)難度，但卻不屬于用戶關(guān)心的服務(wù)水平范疇.

實(shí)際中，一些規(guī)劃忽視規(guī)劃方案實(shí)施效果的分析與評(píng)估，這些缺乏科學(xué)合理性論證的規(guī)劃方案充斥著主觀臆斷，最終淪為“墻上掛掛”的擺設(shè).

(5)牢牢抓住綜合運(yùn)輸規(guī)劃方案的關(guān)鍵問題.

綜合運(yùn)輸規(guī)劃方案的關(guān)鍵問題包括以下內(nèi)容：

①把握以通道為架構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展方案.運(yùn)輸通道是多方式組成的需求相對(duì)集中的客貨運(yùn)輸走廊，體現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展主軸，對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的運(yùn)輸服務(wù)水平影響大，是規(guī)劃方案研究的重點(diǎn)和要點(diǎn).

②做好體現(xiàn)綜合運(yùn)輸效率的樞紐發(fā)展方案.樞紐是旅客乘降與網(wǎng)絡(luò)換乘之地，直接決定著整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效率與客貨運(yùn)輸?shù)姆?wù)水平.樞紐規(guī)劃不僅要做好建設(shè)用地預(yù)留，還要做好樞紐出入線路的接轉(zhuǎn)方案及空間論證，后者已成為多數(shù)樞紐規(guī)劃實(shí)施時(shí)出現(xiàn)問題的癥結(jié).

傳統(tǒng)上許多樞紐是基于單方式規(guī)劃建設(shè)起來的，綜合運(yùn)輸功能較差.綜合樞紐設(shè)計(jì)要以用戶為本，強(qiáng)調(diào)客貨用戶出入流程的便捷性與合理性.因此，研究不同方式、不同方向線路合理引入樞紐，將樞紐內(nèi)的“用戶（需求方）動(dòng)”變?yōu)椤败嚕ü┓剑﹦?dòng)”、將用戶能感知的“動(dòng)”化為用戶無感知的“動(dòng)”是樞紐設(shè)計(jì)與建設(shè)的重要理念.

③對(duì)外交通與內(nèi)部交通一體化.在區(qū)域開放的大背景下，客貨流動(dòng)特征更加明顯，綜合運(yùn)輸規(guī)劃需要做好區(qū)域(含外規(guī)劃區(qū))對(duì)外通道的規(guī)劃方案，以強(qiáng)力支持區(qū)域的對(duì)外輻射發(fā)展.不少區(qū)域運(yùn)輸規(guī)劃忽視對(duì)外交通研究，使得區(qū)域發(fā)展缺乏輻射力.

④區(qū)域城鄉(xiāng)交通一體化.規(guī)劃區(qū)域內(nèi)資源分布往往具有不同的地域特征，城鄉(xiāng)需要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，互為補(bǔ)充.隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)差異將逐步縮小，城鄉(xiāng)交通一體化將受到更多的重視.

⑤做好交通運(yùn)行組織規(guī)劃.建設(shè)的目的是運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)又是提供運(yùn)輸服務(wù)的直接手段.在規(guī)劃與建設(shè)階段做好運(yùn)營(yíng)規(guī)劃工作不僅可以避免不合理的設(shè)計(jì)與建設(shè)方案，而且還可為系統(tǒng)建成后提供更高效的服務(wù).

5 研究結(jié)論

通過以上分析，可以歸納綜合運(yùn)輸規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)工作需要注意以下要點(diǎn)：

(1)建立從綜合運(yùn)輸角度考慮各類運(yùn)輸問題的頂層戰(zhàn)略思維模式，從支撐規(guī)劃區(qū)域發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度來審視綜合運(yùn)輸體系的發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化綜合運(yùn)輸規(guī)劃研究的整體性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，擺脫單方式、局部發(fā)展的傳統(tǒng)方法的束縛，為建立真正一體化的交通運(yùn)輸體系奠定基礎(chǔ).

(2)從政府主管層面建立以20年及其以上的遠(yuǎn)景規(guī)劃作為5-10年近、中期建設(shè)與立項(xiàng)審批根本依據(jù)的制度，明確遠(yuǎn)景規(guī)劃與五年規(guī)劃的關(guān)系.通過較為穩(wěn)定的遠(yuǎn)景規(guī)劃來指導(dǎo)近期實(shí)施建設(shè)，避免規(guī)劃內(nèi)容的頻繁變動(dòng)，提高規(guī)劃成果的權(quán)威性.

(3)從規(guī)劃基礎(chǔ)、方案內(nèi)容、成果深度等方面明確綜合運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃的編制要求，規(guī)范綜合運(yùn)輸規(guī)劃編制的程序，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃成果尤其是遠(yuǎn)景規(guī)劃的審查力度.在提高規(guī)劃成果質(zhì)量與發(fā)展方案穩(wěn)定性的同時(shí)，建立維護(hù)規(guī)劃成果權(quán)威性的制度.

(4)規(guī)劃發(fā)展的效果指標(biāo)應(yīng)側(cè)重服務(wù)水平改善目標(biāo)，而非運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模；后者只是刻畫規(guī)劃方案結(jié)果一個(gè)數(shù)量指標(biāo).鑒于公共交通在整個(gè)綜合交通規(guī)劃中的重要性及公益性，關(guān)于規(guī)劃方案實(shí)施的可行性分析不僅要考慮投資建設(shè)階段的資金來源，還要考慮運(yùn)行階段可能的補(bǔ)貼策略.

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On Ideal and Strategic Design of Integrated Transport System Planning

MAO Bao-huaa，b
(a.Key Laboratory for Urban Transportation Complex Systems Theory and Technology；b.Integrated Transpart Research Center of China，Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China)

Planning is of great significance to the facility development in developing areas.Based on the concept of integrated transport,the paper explores some issues of the ideal and the strategic design involved in integrated transport planning.Upon the analysis on the principles in transport operations,it points out the problems,mistakes and key relationships among factors in practical transport planning of China.With author’s experiences in regional planning and researches,it also advances the techniques and methods that may be applied in avoiding problems in integrated transport planning.The author concludes that a good strategic design relates to the understanding of the social and economic development goals in the planning region.It is important to emphasize the constraints of strategic planning targets on the context of short-term and middleterm planning schemes.The level of service,instead of network scale,is a more important indicator to evaluate a regional transport planning,and the operational planning is also a key to transport planning schemes even during preliminary planning stages.

Integrated transport;transport planning;strategic design;level of service;long-term planning

1009-6744（2014）03-0001-08

U491

A

2014-01-17

2014-04-15錄用日期：2014-04-30

國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(71131001)；國(guó)家基礎(chǔ)研究計(jì)劃項(xiàng)目(2012CB725406).

毛保華（1963-），男，湖南祁陽(yáng)人，教授.*通訊作者：bhmao@china.com