湯柳

較之以往，自2013年以來，隨著國際環(huán)境的不斷變化，以及黨的十八屆三中全會的召開，我國外匯管理表現(xiàn)出了一些新的特點，展望未來，管理和改革的重點也將有所調(diào)整。當(dāng)前，外匯管理面臨的主要挑戰(zhàn)來自于以下兩個方面：一是跨境資本流動往復(fù)趨勢增強。自2012年首次出現(xiàn)跨境資金凈流出之后，2013年外匯供求對比關(guān)系的微妙變化，以及2014年以來的人民幣匯率回落等情況的出現(xiàn)，成為跨境資本雙向流動增強的信號。與此同時，以中國為代表的新興市場國家的經(jīng)濟增長穩(wěn)定，政策預(yù)期明確。這些因素促使投機資本的增加，進而形成資本流入的持續(xù)增長，對外匯儲備管理和資本流入管理的壓力依舊?？缇迟Y金流動往復(fù)趨勢的增強，要求外匯管理部門施以恰當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，?yīng)對不同動機的資本流入以及盡快提高均衡管理的能力。二是如何為更加充分的市場化改革提供配套的制度保障。自黨的十八屆三中全會勝利召開之后，政府進一步明確了我國關(guān)于進一步對外開放資本市場的改革思想，這要求外匯管理當(dāng)局在資金監(jiān)控、制度設(shè)施等方面為資本項目的進一步開放做好準(zhǔn)備。

外匯管理新特點

外匯儲備管理戰(zhàn)略性創(chuàng)新

2013年以來，資本流入的大量增加以及持續(xù)的經(jīng)濟項目順差導(dǎo)致外匯儲備出現(xiàn)“跳躍式”增長，這對外匯管理形成了巨大的壓力。根據(jù)管理當(dāng)局的外匯儲備經(jīng)營管理原則，除了繼續(xù)把外匯儲備資產(chǎn)安全放在首位，堅持多元化投資策略以外，外匯管理在“積極配合國家總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新外匯儲備運用方式，更好地發(fā)揮外匯儲備支持國家經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用”方面，出現(xiàn)一些新的變化。具體而言，自2013年以來，我國關(guān)于外匯儲備管理方面的措施包括：

委托貸款與支持企業(yè)“走出去”。繼推出委托貸款之后，2013年1月，央行和外管局在外匯儲備經(jīng)營管理機構(gòu)內(nèi)，成立了“外匯儲備委托貸款辦公室”（英文簡稱SAFE Co-Financing），負(fù)責(zé)創(chuàng)新外匯儲備運用。隨后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，要求“拓展外匯儲備委托貸款平臺和商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸款渠道，綜合運用多種方式為用匯主體提供融資支持”，以支持企業(yè)“走出去”。目前，外匯委托貸款的細(xì)則和條件均沒有出臺。

與金磚國家的外匯儲備合作。2013年8月，央行領(lǐng)導(dǎo)表示，金磚國家巴西、俄羅斯、印度、中國和南非正在商討，未來可能建立1000億美元規(guī)模的聯(lián)合外匯儲備庫，金磚國家在儲備安排的規(guī)模、承擔(dān)比例、運作機制、治理結(jié)構(gòu)等問題上也已基本達(dá)成共識。

2014年年初，基于我國外匯儲備規(guī)模的繼續(xù)增長，外管局進一步提出，“圍繞實現(xiàn)外匯儲備保值增值的要求，加快完善大規(guī)模外匯儲備經(jīng)營管理體制”。在這些管理措施中可以看到，美元貶值對外匯儲備限定性投資的理念提出質(zhì)疑，從而促使外匯當(dāng)局在外匯儲備管理方面開展新的思路。對于優(yōu)化外匯儲備管理的問題上，基于目前的形勢，安全性原則已經(jīng)不能滿足當(dāng)前外匯儲備管理的復(fù)雜性。

從上述這些外匯儲備管理的新舉措來看，在出臺了一系列支持“藏匯于國”向“藏匯于民”轉(zhuǎn)變的措施之后，結(jié)合近年來國際金融形勢的變化，目前我國外匯儲備管理的重點落在“如何戰(zhàn)略性使用外匯儲備”之上。就委托貸款而言，國際金融危機之后，先進市場經(jīng)濟體的投資市場出現(xiàn)了“價值洼地”，為中國企業(yè)的海外投資提供了良機。

從各國跨國公司的海外投資經(jīng)驗來看，母國通過開發(fā)性銀行提供貸款支持的現(xiàn)象較為普遍，因此，通過委托貸款的方式支持中國企業(yè)的海外并購行為，尤其是支持關(guān)乎國家經(jīng)濟發(fā)展的重點行業(yè)投資，并通過支持企業(yè)“走出去”來進一步帶動“藏匯于民”的轉(zhuǎn)變，這樣的創(chuàng)新是具有戰(zhàn)略性意義的。就外匯儲備合作而言，外匯儲備的基本職能便是維護國家金融穩(wěn)定，抵御國際資本流動對國家經(jīng)濟或金融形成破壞性的沖擊。當(dāng)前，無論是從推進人民幣國際化和資本項目開放的改革出發(fā)，或者從建立國際金融新秩序出發(fā)，在當(dāng)前外匯儲備充裕的情況下，加強金磚國家的貨幣與監(jiān)管合作均具有重要的戰(zhàn)略意義。

政策支持人民幣資本項目改革

自黨的十八屆三中全會以后，根據(jù)周小川行長關(guān)于《全面深化金融業(yè)改革開放，加快完善金融市場體系》的署名文章，今后資本項目的改革方向是“加快實現(xiàn)人民幣資本項目改革”，為了支持更加開放的資本項目，外匯管理當(dāng)局推出了多項有關(guān)管理措施細(xì)則，體現(xiàn)出當(dāng)局推進這一改革舉措的決心和力度。

簡政放權(quán)延伸資本市場管理領(lǐng)域，資本項目管理便利化。例如，2013年8月17日，國家外匯管理局制定了《合格境內(nèi)機構(gòu)投資者境外證券投資外匯管理規(guī)定》，2013年5月11日，又推出《外國投資者境內(nèi)直接投資外匯管理規(guī)定》。再如，《關(guān)于境外上市外匯管理有關(guān)問題的通知》以登記管理為核心，大幅簡化業(yè)務(wù)手續(xù)和審核材料。2014年1月24日，推出的《國家外匯管理局關(guān)于進一步改進和調(diào)整資本項目外匯管理政策的通知》，簡化融資租賃類公司等對外債權(quán)債務(wù)的外匯管理。

合格的境外機構(gòu)投資者的繼續(xù)增容與推進。繼2012年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)將合格的境外機構(gòu)投資者（英文簡稱QFII）投資總額度提高到800億美元之后，2013年7月12日，中國證監(jiān)會在新聞發(fā)布會披露，證監(jiān)會、央行及外管局決定新增QFII投資額度至1500億美元。截至2013年12月25日，外匯管理局累計核準(zhǔn)QFII機構(gòu)228家，共計497億美元的投資額度。此外，在試點機構(gòu)開展人民幣合格境外投資者（英文簡稱RQFII）業(yè)務(wù)方面，截至2013年12月25日，外管局批準(zhǔn)的RQFII累計額度達(dá)1575億美元。據(jù)悉，人民幣合格境外機構(gòu)投資者試點在新加坡、倫敦等地進一步拓展。

在上海自貿(mào)區(qū)的資本項目開放改革試點。2013年12月2日，央行出臺的《關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，改革的核心內(nèi)容是在資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場化等方面先行先試，并建立與自貿(mào)區(qū)相適應(yīng)的外匯管理體制。此次試點涉及對企業(yè)跨境直接投資、資本市場的雙向開放、人民幣跨境使用等多項有關(guān)資本項目對外開放的重要內(nèi)容。endprint

2014年4月，國家外匯管理局印發(fā)《跨國公司外匯資金集中運營管理規(guī)定（試行）的通知》，創(chuàng)新跨國公司賬戶體系。允許跨國公司同時或單獨開立國內(nèi)、國際外匯資金主賬戶，集中管理境內(nèi)外成員企業(yè)外匯資金，探索投融資匯兌便利，積累人民幣資本項目可兌換經(jīng)驗。

危機之后，全球經(jīng)濟尚未全面復(fù)蘇，國際形勢復(fù)雜多變。在當(dāng)前的條件下進一步開放資本項目的改革方向有些出乎意料。細(xì)究緣由，危機的事實說明，以美元為中心的國際貨幣體系對新興市場國家尤其不利，因此，我國存在推進人民幣跨境使用的迫切性。而人民幣國際化的實現(xiàn)，需要有更加開放的資本項目作為基礎(chǔ)條件。

基于對相關(guān)管理文件的研判，在堅持繼續(xù)開放資本項目的改革過程中，管理當(dāng)局仍然遵循漸進、謹(jǐn)慎、有序、可控的開放原則。首先，在關(guān)于如何加快實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換改革的表達(dá)中，可以看見“有序推動”、“條件成熟時”、“研究建立”、“逐步允許”、“有序提升”、“在有管理的前提下推進”等詞語，充分表達(dá)了管理當(dāng)局對當(dāng)前國際形勢的認(rèn)識和改革開放的謹(jǐn)慎態(tài)度。其次，加快資本項目可兌換意味著我國將進一步加強對跨境資本的監(jiān)控。從近兩年的外匯管理活動中可見，管理當(dāng)局非常重視有關(guān)跨境資本監(jiān)控的制度建設(shè)以及監(jiān)測手段和能力的提升。再次，“加快”的含義包括去除不必要的管制，保留真正需要的監(jiān)管部分，體現(xiàn)了市場在資源配置中的主導(dǎo)作用。最后，自2007年以來，我國資本項目對外開放的進程一直處于加速態(tài)勢，接著也經(jīng)歷了國際金融危機的考驗。目前通過上海自貿(mào)區(qū)進行真實的試驗，并提出“成熟一項、推動一項”，這些都有利于穩(wěn)妥地提升管理當(dāng)局管理資本項目下各項金融活動的能力。

重視跨境資本流動管理

近年來，我國一直重視如何實現(xiàn)對資金流入的有效監(jiān)控與管理。當(dāng)前，保障資本項目可兌換進程的加快推進，使得資本流動管理的重要性變得更加突出。具體而言，2013年以來有關(guān)跨境資本流動的管理措施包括以下方面。

加強外匯資金流入管理，防范違規(guī)外匯資金跨境流動。繼2010年11月和2011年3月兩次啟動應(yīng)對預(yù)案，加強了銀行結(jié)售匯頭寸、出口收結(jié)匯、短期外債等外匯業(yè)務(wù)管理。為了遏制違規(guī)資金流入，外匯管理在2013年以金融機構(gòu)、大型企業(yè)為重點，開展資本金結(jié)匯、短期外債等專項檢查，集中力量查辦重大違規(guī)案件，打擊“熱錢”等違法違規(guī)資金流入等問題。

加快轉(zhuǎn)變外匯管理方式。通過整合數(shù)據(jù)和系統(tǒng)資源，以經(jīng)濟主體為單位加強跨境資金流動監(jiān)測。自2012年年底外管局著手建立統(tǒng)一的資本項目信息系統(tǒng)之后，2013年5月13日起在全國推廣資本項目信息系統(tǒng)，國家外匯管理局及其分支局和境內(nèi)銀行應(yīng)通過資本項目信息系統(tǒng)為境內(nèi)主體辦理各類資本項目業(yè)務(wù)。

規(guī)范跨境資金的申報制度，將各類主體納入監(jiān)管范圍。2013年11月22日，國務(wù)院公布《國際收支統(tǒng)計申報辦法》，新辦法于2014年1月1日起實施。將中國居民的對外金融資產(chǎn)和負(fù)債狀況（存量）納入統(tǒng)計申報范圍，并參照國際做法，將申報主體由中國居民擴大到在中國境內(nèi)發(fā)生經(jīng)濟交易的非中國居民。此外，發(fā)布《對外金融資產(chǎn)負(fù)債與交易統(tǒng)計制度》對申報主體、申報內(nèi)容和申報頻度等方面作了大幅改進。

在加強資本流入管理的同時，近期，外匯管理首次突出強調(diào)了“雙向”監(jiān)管。2014年2月，外管局對未來跨境資本流動監(jiān)管提出了兩項要求，一是不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險，二是加強跨境資金流動雙向監(jiān)測預(yù)警，防范跨境資本雙向流動沖擊。

對跨境資金的有效監(jiān)管是加快資本項目可兌換的重要保證。學(xué)術(shù)輿論顯示，對于我國加快人民幣資本項目可兌換改革的擔(dān)憂，主要來自于短期跨境資本將對我國監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)?；仡櫷鈪R管理當(dāng)局近年的舉措，可以發(fā)現(xiàn)，我國在應(yīng)對“熱錢”流入方面，采取的監(jiān)管手段主要包括：運用銀行結(jié)售匯頭寸管理手段平滑跨境資金流動，建立跨部門聯(lián)席工作制度，對重點企業(yè)進行分類管理以及加大違規(guī)處罰等綜合性手段。因此，從人民幣多年升值的背景來看，我國在應(yīng)對短期跨境資本流入的經(jīng)驗和手段方面，正在不斷成熟。

與此同時，2014年以來人民幣匯率回落，以及美國量化寬松政策退出影響的到來，表明如何應(yīng)對短期資本的流出或許也對監(jiān)管當(dāng)局形成了潛在的挑戰(zhàn)。盡管類似的國際經(jīng)驗和資本管理手段可以借鑒，但我國在此方面的經(jīng)驗累積仍然較為缺乏，并且，相關(guān)的研究和其相應(yīng)的政策建議也較薄弱。故而，正如外匯局表示，“建立健全本外幣跨境資金流動監(jiān)管框架是一項長期性的工作?！?/p>

強調(diào)外匯風(fēng)險管理的重要性

2013年11月，央行行長周小川在《十八屆三中全會輔導(dǎo)讀本》中發(fā)表的《全面深化金融業(yè)改革開放、加快完善金融市場體系》一文中提出，“要繼續(xù)完善人民幣匯率市場化形成機制，發(fā)揮市場供求在匯率形成中的基礎(chǔ)性作用”。對此，近期有關(guān)的外匯管理重點落在為市場主體風(fēng)險管理提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施方面。

2013年12月，為了促進外匯市場發(fā)展，完善人民幣外匯衍生產(chǎn)品市場，國家外匯管理局發(fā)表了《關(guān)于調(diào)整人民幣外匯衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)管理的通知》，以簡化外匯掉期和貨幣掉期業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理；支持銀行完善期權(quán)業(yè)務(wù)定價和風(fēng)險控制。

2013年4月，外匯管理局再次發(fā)布最新修訂的《銀行間外匯市場做市商指引》。較之2010年修訂的“舊版指引”，新指引對做市商資格認(rèn)定方面進行了重新的修訂，主要的變化表現(xiàn)在：取消了做市商資本充足率報送等要求，更加強調(diào)申請機構(gòu)的“外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險管理系統(tǒng)、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部資金和結(jié)售匯轉(zhuǎn)移定價機制和較強的本外幣融資能力”；引入了《銀行間外匯市場評優(yōu)方法》，作為評優(yōu)的客觀指標(biāo)，體現(xiàn)了業(yè)務(wù)水平優(yōu)先的原則；修改了綜合做市商的基本條件等。

2013年8月，上海市出臺“滬42條”明確提出，未來將加強銀行間外匯市場凈額清算等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爭取擴大銀行間外匯市場凈額清算的參與者范圍。據(jù)悉，該措施已由上海清算所、中國外匯交易中心負(fù)責(zé)。

外匯市場的管理和建設(shè)與人民幣匯率機制改革、資本項目可兌換進程，以及人民幣國際化進程是相互配合、相互聯(lián)系的關(guān)系。從這些外匯管理措施來看，在擴大人民幣波動幅度，實現(xiàn)市場價格決定的同時，外匯管理當(dāng)局非常重視有關(guān)外匯市場的管理改革，引導(dǎo)參與主體樹立市場與風(fēng)險的觀念，而外匯管理方式也在不斷優(yōu)化之中。例如，對《銀行間外匯做市商指引》進行修訂，取消資本充足率的要求，修改做市商評優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，提高違規(guī)成本等監(jiān)管措施，既體現(xiàn)了管理當(dāng)局對衍生品業(yè)務(wù)性質(zhì)的深入理解，也反映了監(jiān)管當(dāng)局明確監(jiān)管責(zé)任與權(quán)限，減少交叉管理的意識。此外，做市商門檻的降低、風(fēng)險管理的強調(diào)和違規(guī)成本的提高，都為外匯市場未來的“理性繁榮”打好了基礎(chǔ)。endprint