李桂華 馬建珍 甘文華

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046）

霧霾是氣象學(xué)中對(duì)霧和霾組合形成的天氣現(xiàn)象的名稱(chēng)概括。近年來(lái)，霧霾持續(xù)頻繁發(fā)生，程度日益嚴(yán)重，對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存的環(huán)境造成了破壞性影響，對(duì)人們的身體健康和生命安全構(gòu)成了嚴(yán)重危害。從公共危機(jī)管理學(xué)的視角判斷，霧霾使公眾利益嚴(yán)重受損，其持續(xù)性和破壞性已超出了一般天氣現(xiàn)象的范疇，應(yīng)屬典型的公共災(zāi)害。同時(shí)，霧霾還表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征，集中爆發(fā)在工業(yè)化快速發(fā)展的城市和地域。南京作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域長(zhǎng)三角地區(qū)的中心城市，就是極具典型性的“重霾區(qū)”。近幾年，南京霧霾指數(shù)PM2.5頻頻爆燈，超過(guò)紅色預(yù)警，治理霧霾的任務(wù)十分艱巨。而且，在環(huán)境保護(hù)已成為新一屆政府重要職責(zé)的共識(shí)下，地方政府治理霧霾的責(zé)任更加重大。某種意義上，霧霾考驗(yàn)著地方政府的治理能力和水平，是當(dāng)下亟待破解的難題。本課題在與市環(huán)保局、市氣象局等相關(guān)職能部門(mén)調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)南京霧霾的來(lái)源和產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，通過(guò)構(gòu)建“三位一體”的治理框架，設(shè)計(jì)常態(tài)化治理和應(yīng)急管理“雙管齊下”的政策體系，立足為南京地方政府治理霧霾提供有針對(duì)性的政策建議。

一、霧霾來(lái)源追蹤

在氣象學(xué)意義上，“霧”和“霾”是有區(qū)別的，兩者之間最主要的區(qū)別是水分含量的大小，一般地，水分含量達(dá)到90%以上的叫霧，水分含量低于80%的叫霾;80%－90%之間是霧霾的混合物。霧霾的危害為大眾所熟知，治霾已經(jīng)成為社會(huì)的共識(shí)。

治理霧霾的首要問(wèn)題是對(duì)霧霾源進(jìn)行解析，這也是最大的困境所在。目前，尚未有權(quán)威數(shù)據(jù)來(lái)支撐霧霾的具體來(lái)源。據(jù)稱(chēng)，①南京將啟動(dòng)對(duì)霧霾成份來(lái)源的追溯，從而“對(duì)癥下藥”降服霧霾天。中科院曾發(fā)布過(guò)北京的霧霾源解析報(bào)告，但隨即就受到諸多質(zhì)疑。②霧霾的成份會(huì)因地區(qū)、季節(jié)的不同而不同。即使像中科院這樣的權(quán)威部門(mén)發(fā)布的報(bào)告，也未能得到廣泛認(rèn)可。那么，我們研究霧霾治理的課題是不是在第一步就邁不出去了呢?答案是否定的。因?yàn)槲覀冊(cè)趯?duì)霧霾的政策治理研究時(shí)，不需要對(duì)霧霾源進(jìn)行非常精細(xì)的解析。目前對(duì)霧霾的主要來(lái)源，基本已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，分歧主要是某一種來(lái)源占多大比重。我們的政策目標(biāo)是減緩、直至治理霧霾。事實(shí)上，這并不需要對(duì)哪種成份占多大比重有非常精準(zhǔn)的掌握。無(wú)論是南京青奧期間的“水晶天”，還是北京的“APEC藍(lán)”，都是在所謂的“沒(méi)搞清楚霧霾來(lái)源”③的情況下出現(xiàn)的。南京和北京都采取了類(lèi)似的措施:工地停工、工廠(chǎng)限產(chǎn)、減少汽車(chē)上路數(shù)量、周邊區(qū)域協(xié)同治理，等等。因此，我們?cè)谶@里要做的工作，是對(duì)霧霾的來(lái)源做方向性和一般性概括。

當(dāng)前對(duì)霧霾分類(lèi)的方式主要有三種:第一種是從成份的角度，霧霾源可以分為粉塵、有機(jī)物、花粉、重金屬、火山灰、碳黑、硫酸鹽、硝酸鹽、氨鹽、海鹽等;第二種是從構(gòu)成上，霧霾源可以分為自然源和人為源，固定源包括土壤揚(yáng)塵、海鹽、植物花粉、孢子、細(xì)菌、自然災(zāi)害（火山、塵暴）等，人為源則包括固定源（化石燃料燃燒、生物質(zhì)燃燒、垃圾焚燒、油煙、焚香、鞭炮、金紙、吸煙等）和流動(dòng)源（交通工具排放、運(yùn)輸揚(yáng)塵、建設(shè)揚(yáng)塵、化肥農(nóng)藥揮發(fā)、養(yǎng)殖廢氣、工業(yè)噴涂等）;第三種是從形成地的角度，分為本地源和外地輸入。

從目前已發(fā)布霧霾源的地區(qū)來(lái)看，北京的霧霾源解析報(bào)告顯示，區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約占28% －36%，本地污染貢獻(xiàn)中，機(jī)動(dòng)車(chē)、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚(yáng)塵分別占了 31.1%、22.4%、18.1% 和 14.3%，餐飲、汽車(chē)修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占PM2.5的14.1%。即使只相距100公里，天津的源解析結(jié)果卻與北京有著不小的差異，揚(yáng)塵是城市PM2.5的主要來(lái)源，占比30%，其次是燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)、工業(yè)生產(chǎn)。石家莊市的源解析報(bào)告顯示，燃煤是PM2.5的最大來(lái)源，占28.5%，工業(yè)生產(chǎn)占25.2%，揚(yáng)塵占22.5%，機(jī)動(dòng)車(chē)占15.0%，其他生物質(zhì)燃燒、餐飲、農(nóng)業(yè)等占比8.8%。上海的解析結(jié)果則是工業(yè)和交通，工業(yè)包括15.4%的工業(yè)工藝過(guò)程排放、10.2%的工業(yè)鍋爐和爐窯排放、7.3%的電廠(chǎng)排放;交通主要是機(jī)動(dòng)車(chē)和船舶飛機(jī)，占25.8%。其它為10.4%的揚(yáng)塵、5.4%的民用涂料和餐飲、3%的農(nóng)業(yè)和生物質(zhì)、1%的海鹽和植被，以及21.5%的上海以外區(qū)域的排放。

綜合以上來(lái)看，當(dāng)前霧霾的主要來(lái)源還是以人為活動(dòng)為主。由于我國(guó)東部地區(qū)的城市基本經(jīng)歷了相似的發(fā)展模式，南京的霧霾源雖沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的研究報(bào)告發(fā)布。但我們基本可以分成如下幾類(lèi):一是工業(yè)污染源。由于重化產(chǎn)業(yè)占比較大，對(duì)煤的消耗量較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南京一年消耗的標(biāo)準(zhǔn)煤超過(guò)3000萬(wàn)噸，超過(guò)北京的標(biāo)煤使用量。而在化石能源中，煤的污染最高。從行業(yè)來(lái)看（表1），能源消耗主要是在電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)等行業(yè)。也就是說(shuō)，重化工業(yè)是南京霧霾源的主要供應(yīng)者。二是塵土顆粒物。南京在青奧期間采取了工地停工的措施，停工的當(dāng)天就出現(xiàn)了晚霞。對(duì)空氣質(zhì)量的改善效果明顯。因此，可以認(rèn)為，塵土顆粒是南京的霧霾源之一。三是尾氣。有研究表明，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排出的全是 PM2.5，而PM2.5又是霧霾的主要來(lái)源，南京單位面積機(jī)動(dòng)車(chē)保有量較大，每5人擁有一輛汽車(chē)，④因此，來(lái)自機(jī)動(dòng)車(chē)的尾氣也是霧霾的主要來(lái)源之一。除了以上三類(lèi)，南京的霧霾源還包含外來(lái)輸入成份。

表1 南京市主要能源按工業(yè)行業(yè)分組消費(fèi)量占比（2012年）

續(xù)表

二、南京霧霾產(chǎn)生的原因分析

如同對(duì)霧霾源的探究一樣，關(guān)于霧霾產(chǎn)生的原因，嚴(yán)格的說(shuō)這是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，需要有科學(xué)的試驗(yàn)和論證來(lái)支撐。但我們同樣可以說(shuō)，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式?jīng)Q定的。如果嚴(yán)格地從技術(shù)的角度來(lái)分析，很可能會(huì)陷入無(wú)休止的爭(zhēng)論之中，反而無(wú)助于問(wèn)題的解決。因此，我們?cè)噲D從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的角度對(duì)南京霧霾產(chǎn)生的原因做一分析。

（一）工業(yè)化所處的階段和當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

一般認(rèn)為，南京工業(yè)化處于中后期階段，但目前的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比仍然較大。更重要的是，霧霾等污染現(xiàn)象的污染物具有累積性，即當(dāng)前出現(xiàn)的問(wèn)題可能是由歷史原因造成的，在因和果之間有“時(shí)滯”。南京傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)是化工、鋼鐵、汽車(chē)、電子。前兩大產(chǎn)業(yè)的能耗和污染都較重，并形成了歷史積累。雖然我們的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)出現(xiàn)了“節(jié)點(diǎn)性勝利”，即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重首次超過(guò)鋼鐵、石化兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。但從整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，我們目前的發(fā)展消耗依然較大，污染依然較重。工業(yè)化所處的階段，以及面臨的城鎮(zhèn)化任務(wù)，決定了我們過(guò)去、現(xiàn)在，甚至將來(lái)一段時(shí)間還需要有大量的投資、建設(shè)和拆除工程。這就不可避免的要產(chǎn)生污染物排放。當(dāng)工程量較大，尤其是集中上馬時(shí)，霧霾天出現(xiàn)的概率就較大。

（二）當(dāng)前大量工地同時(shí)開(kāi)工及某些道路塵土裸露較大

由于近年來(lái)南京城區(qū)施工量較大，工地和道路揚(yáng)塵對(duì)污染的貢獻(xiàn)占了較大比重。正因?yàn)槿绱?，在我們面臨青奧等重大賽事的時(shí)候，把工地停工作為一項(xiàng)重要措施來(lái)實(shí)行。實(shí)踐也證明，這樣的管制措施對(duì)PM2.5的遏制起到了非常有效的作用。工地?fù)P塵與道路揚(yáng)塵產(chǎn)生的原因可能并不完全相同。工地主要是因?yàn)槭┕げ灰?guī)范，對(duì)已有制度的執(zhí)行不力造成的。道路主要是由道路的類(lèi)型，如沙土路等，如果再有大的渣土車(chē)在這樣的道路上快速通過(guò)，就容易產(chǎn)生較大揚(yáng)塵。

（三）機(jī)動(dòng)車(chē)保有量較大特別是工程車(chē)行駛量較大

機(jī)動(dòng)車(chē)的大量使用增加了空氣中的PM2.5數(shù)量，南京目前機(jī)動(dòng)車(chē)保有量170多萬(wàn)輛，加之道路擁堵，使得機(jī)動(dòng)車(chē)在低速形式狀態(tài)下更容易產(chǎn)生污染。城市的空氣以及城市的道路大概相當(dāng)于“公地”，及在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)界定的情況下，任何人都可以上路和向大氣中排放尾氣。沒(méi)有任何一個(gè)人有動(dòng)力區(qū)減少自己開(kāi)車(chē)的次數(shù)，雖然他知道大家都擠到路上的結(jié)果，就是一起無(wú)路可走。但“公地的悲劇”在這里出現(xiàn)了。每天早晚道路的擁擠，加劇機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣的排放量，也加劇了霧霾產(chǎn)生的概率。

（四）外部輸入性原因

在對(duì)霧霾產(chǎn)生原因的分析中，有一些可能具有特殊性，如焚燒秸稈。一方面，很多人質(zhì)疑我們千百年來(lái)一直在焚燒，為什么到今天變成一個(gè)污染行為了?另一方面，我們南京對(duì)于禁止秸稈焚燒的執(zhí)行力度是非常大的。近幾年，在南京的地域上，大面積焚燒秸稈基本比較少見(jiàn)了。那么，秸稈焚燒還是南京霧霾產(chǎn)生的原因嗎?對(duì)第一方面，以前我們焚燒秸稈并不像現(xiàn)在這樣一次性大面積焚燒，一家一戶(hù)的做飯燃燒污染會(huì)消解掉。另一方面，雖然南京大面積焚燒秸稈行為管控的比較好，但污染據(jù)有流動(dòng)性，外地焚燒同樣會(huì)對(duì)南京霧霾的產(chǎn)生有貢獻(xiàn)。因此，外部輸入也是南京霧霾產(chǎn)生的原因之一。這也是現(xiàn)在一再?gòu)?qiáng)調(diào)霧霾等污染問(wèn)題區(qū)域協(xié)調(diào)治理的原因所在。

（五）深層原因分析

綜合以上幾個(gè)方面，如果我們?cè)賹?duì)霧霾產(chǎn)生的原因深究一層可以發(fā)現(xiàn)，以上四類(lèi)是直接原因，背后存在的是體制性原因。主要是以GDP為主的考核標(biāo)準(zhǔn)，和財(cái)政體制問(wèn)題。作為地方政府，在考核指揮棒下，只能大量、快速推進(jìn)建設(shè)工程。為什么在污染較重的背景下，各地仍然鐘情于上大項(xiàng)目、大工程?為什么幾乎所有的大城市都把汽車(chē)產(chǎn)業(yè)作為重要的產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展?為什區(qū)域間在治理霧霾這個(gè)問(wèn)題上很難推進(jìn)?因?yàn)榇箜?xiàng)目、大工程可以帶來(lái)快增長(zhǎng)，而后續(xù)的管理、治理是要花錢(qián)的。所以重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象普遍存在。因?yàn)槠?chē)生產(chǎn)有較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈條，特別是汽車(chē)的消費(fèi)，不僅有消費(fèi)稅，更有后續(xù)不斷的消費(fèi)量，如汽油、路橋費(fèi)、保險(xiǎn)、維修等等，會(huì)貢獻(xiàn)GDP。地方政府之間在霧霾治理上往往“口惠而實(shí)不至”，原因也是出在GDP考核上。要采取措施，就意味著減少GDP，這對(duì)地方政府是沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力的。雖然南京在考核標(biāo)準(zhǔn)上不斷降低GDP權(quán)重，甚至對(duì)部分區(qū)域不考核GDP。但污染具有區(qū)域性特征，只有從全局的角度來(lái)改變體制性原因，才能真正解決霧霾污染問(wèn)題。

三、南京霧霾治理體系構(gòu)建

（一）“三位一體”的治理框架（見(jiàn)圖1）

圖1 “三位一體”的霧霾治理框架

1.治理理念

第一，霧霾治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。霧霾產(chǎn)生的成因極具復(fù)雜性，有生產(chǎn)的、生活的，有自然的、人為的，有全國(guó)的、區(qū)域的。因此，治理霧霾具有極大的困難。同時(shí)，霧霾是因發(fā)展而產(chǎn)生，是在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的頑疾，當(dāng)前，在我國(guó)工業(yè)化尚未完成的發(fā)展階段，霧霾產(chǎn)生的根源非但沒(méi)有消除，還存在著邊發(fā)展邊污染的隱患，這樣又進(jìn)一步增加了治理難度。所以，治理霧霾絕非一朝一夕之功，應(yīng)把霧霾治理當(dāng)做一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。作為地方政府，必須避免急功近利的“短頻快”項(xiàng)目，忌“馬上”工程，克服忙于出政績(jī)、唯GDP而論的思想，堅(jiān)持并落實(shí)可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展理念，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)，洛杉磯由一個(gè)霧霾嚴(yán)重城市到今天成為美國(guó)空氣質(zhì)量最好的城市之一共花了50多年時(shí)間，英國(guó)倫敦也是用了幾十年時(shí)間脫掉了“霧都”的帽子。在這個(gè)問(wèn)題上，南京更應(yīng)做好充分的思想準(zhǔn)備，特別是在南京經(jīng)濟(jì)多項(xiàng)指標(biāo)全省排名靠后的現(xiàn)實(shí)面前，更不可為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益和官員政績(jī)而犧牲了公眾長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益和身體健康。

第二，政府主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。霧霾的發(fā)生有天氣原因和季節(jié)特征，在風(fēng)雨天氣和春夏季節(jié)，PM2.5易吹散不沉積，空氣質(zhì)量好，容易造成依賴(lài)天氣驅(qū)散霧霾的心理。同時(shí)，南京特殊的“簸箕”型地形地貌不易散發(fā)霧霾也容易成為治理困難的“正當(dāng)”理由。實(shí)際上，霧霾根本上是大風(fēng)吹不走、晴天曬不掉的特定發(fā)展階段的必然結(jié)果，依賴(lài)天氣僥幸躲避的心理本身就反映了面對(duì)霧霾的一種無(wú)奈，地形地貌因素也不過(guò)是不愿面對(duì)失職的擋箭牌。霧霾是公共災(zāi)害，治理霧霾是政府理所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，任何時(shí)候都不可以以任何理由逃避和推卸責(zé)任，地方政府必須發(fā)揮歷史主動(dòng)性和敢于擔(dān)當(dāng)精神，有所作為，智慧治理。

2.治理原則

原則即思維依據(jù)和行為準(zhǔn)則，霧霾治理遵循的原則一定是在尋找其產(chǎn)生的真正根源的基礎(chǔ)和前提下確定的，即必須確定產(chǎn)生霧霾的主體或行為人。從大的宏觀(guān)背景來(lái)看，南京霧霾的產(chǎn)生我們可以把它看成是由于快速工業(yè)化造成的重化工的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以燃煤為主的化石能源結(jié)構(gòu)，也可以看成是驟然增加的機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣使然，還可以看做是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中城市規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)生的粉塵和人口過(guò)度集中產(chǎn)生的生活污染等原因。但歸結(jié)以上的經(jīng)濟(jì)行為，發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同的特點(diǎn)，空氣中PM2.5超標(biāo)，是因?yàn)閭€(gè)體行為與公共利益之間發(fā)生了矛盾和沖突。用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理解釋?zhuān)h(huán)境（空氣）是一種公共資源，每一個(gè)體（包括企業(yè)、部門(mén)和單個(gè)的人）都有使用的權(quán)利。當(dāng)作為經(jīng)濟(jì)人的個(gè)體在使用這一資源時(shí)，往往會(huì)將收益內(nèi)部化和部門(mén)化，而將成本外部化和社會(huì)化，這就出現(xiàn)了個(gè)體利益（私人利益）和社會(huì)利益（公眾利益）的沖突，霧霾就是私人行為產(chǎn)生的社會(huì)后果，經(jīng)濟(jì)行為的個(gè)體在滿(mǎn)足了自身利益的同時(shí)，也將成本轉(zhuǎn)嫁給了公共環(huán)境，這就是霧霾產(chǎn)生的根源，也是霧霾治理的難點(diǎn)所在?；谖覀兠總€(gè)個(gè)體都是霧霾源，必須從切斷霧霾源頭為出發(fā)點(diǎn)，本著污染的成本由污染者自身承擔(dān)的原則，確定霧霾源，尋找霧霾產(chǎn)生的原因，政府只有在這一原則指導(dǎo)下才能達(dá)到根治的目的。

3.治理方法

理念的實(shí)施和原則的貫徹最終都是靠手段方法實(shí)現(xiàn)的。治理霧霾的方法就是通過(guò)對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行約束、引導(dǎo)和規(guī)范，從而降低和阻斷各類(lèi)致霾因素，實(shí)現(xiàn)環(huán)境凈化的路徑。方法本身是多樣的，從治理目標(biāo)的期限，可以是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、短期的;從治理手段的運(yùn)用，可以是制度的、技術(shù)的;從治理結(jié)果的判斷，可以是治標(biāo)的、治本的;從治理涉及的領(lǐng)域，可以是法律的、經(jīng)濟(jì)的和行政的。由于霧霾治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所以，治理方法不可能是單一、短暫和應(yīng)急的，必須是多樣化、成體系的綜合運(yùn)用。尤其是作為地方政府的南京，在運(yùn)用各類(lèi)治理霧霾常規(guī)方法的前提下，更要突出區(qū)域特點(diǎn)，對(duì)癥下藥，尋求適合南京特色的有效方法。

（二）“雙管齊下”的政策體系

政策體系是治理框架的具體實(shí)施，也是其落腳點(diǎn)?？紤]到霧霾發(fā)生的特點(diǎn)和治理難度，著重從常態(tài)化治理和應(yīng)急管理兩個(gè)維度以實(shí)現(xiàn)治標(biāo)和治本的雙重目的。

1.常態(tài)化治理

常態(tài)化治理是出于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的治本之策，主要體現(xiàn)在制度、技術(shù)和機(jī)制三個(gè)層面。制度在于規(guī)制主體的行為，技術(shù)在于具體的操作手段，機(jī)制在于保障運(yùn)轉(zhuǎn)的程序過(guò)程順暢。

（1）制度層面

一是法制層面要立法，重點(diǎn)突出專(zhuān)項(xiàng)性和地方性法規(guī)。在國(guó)家層面，借鑒英美等治理霧霾成效顯著國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，制訂專(zhuān)門(mén)針對(duì)空氣污染治理的《空氣清潔法案》，通過(guò)法律強(qiáng)制力保護(hù)空氣質(zhì)量。其中至少應(yīng)包括三個(gè)方面:一是對(duì)各個(gè)規(guī)模行政區(qū)域的空氣質(zhì)量指標(biāo)的要求和處罰有具體的規(guī)定;二是要對(duì)空氣質(zhì)量建立起長(zhǎng)期標(biāo)準(zhǔn)的第三方檢測(cè)并將數(shù)據(jù)公開(kāi);三是以此為基礎(chǔ)建立起地級(jí)以上城市的交通流量預(yù)測(cè)模型。在區(qū)域?qū)用妫瑢?duì)于防治大氣污染的規(guī)定要更加具體和細(xì)化，更要突出地域特色和有針對(duì)性的治理辦法。目前，南京應(yīng)抓緊修訂并盡快公布出臺(tái)《南京市大氣污染防治條例》，做到治理霧霾有法可依。

二是經(jīng)濟(jì)層面主要體現(xiàn)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的成本收益法則，改變過(guò)去“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的高成本做法，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段的杠桿作用來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為。一是通過(guò)征稅間接付費(fèi)，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去。如正在審核中的環(huán)境稅和一些地區(qū)為減少機(jī)動(dòng)車(chē)污染即將開(kāi)征的擁堵費(fèi)等，通過(guò)稅收的強(qiáng)制作用來(lái)補(bǔ)償污染成本。二是通過(guò)碳交易的直接付費(fèi)。通過(guò)市場(chǎng)交易手段花錢(qián)直接購(gòu)買(mǎi)排放權(quán)，碳排放權(quán)的交易既可以做到排放的成本補(bǔ)償，又可以從交易中獲取收益，從而達(dá)到自愿減少污染的目的，使成本補(bǔ)償由強(qiáng)制性制度變遷為誘致性制度。南京已初步具備碳交易的條件，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)其它城市的做法，在適當(dāng)時(shí)機(jī)實(shí)施啟動(dòng)碳交易。

三是行政層面主要通過(guò)政府作用的發(fā)揮對(duì)法律和經(jīng)濟(jì)手段做必要的補(bǔ)充和配合?，F(xiàn)實(shí)中由于市場(chǎng)對(duì)環(huán)境外部性的無(wú)力和行政手段見(jiàn)效快的原因，治理霧霾主要還是依靠政府。南京近年來(lái)關(guān)停小化工、小煤窯等小企業(yè)，對(duì)不符合環(huán)保要求的行為進(jìn)行行政處罰等，已經(jīng)取得了初步的成效。下一步工業(yè)退城的戰(zhàn)略即將啟動(dòng)實(shí)施，對(duì)南京的霧霾治理將產(chǎn)生更加重大的影響。但行政手段畢竟成本高，未來(lái)政府應(yīng)將成本分?jǐn)傋鳛橹卫盱F霾的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，因此要求政府盡量采取相對(duì)市場(chǎng)化的手段參與霧霾治理過(guò)程，設(shè)計(jì)公平有效的稅費(fèi)和補(bǔ)貼。同時(shí)，減少霧霾治理成本，政府需要做好平衡各種環(huán)境治理投入的邊際收益，優(yōu)先選擇霧霾治理收益高的治理措施，這樣才能使環(huán)境治理的利益最大化。

（2）技術(shù)層面。這里所說(shuō)的技術(shù)主要是操作層面的含義，同時(shí)包含純粹意義的技術(shù)手段。技術(shù)層面更加適用于區(qū)域治理，主要通過(guò)分類(lèi)治理的辦法。對(duì)于地方政府，主要通過(guò)政策的約束、引導(dǎo)和支持以及政府管理水平的提高，來(lái)保證具體技術(shù)手段的落實(shí)。針對(duì)南京應(yīng)體現(xiàn)在總量控制、重點(diǎn)治理和規(guī)劃管理以下三個(gè)方面。

一是劃定能源消費(fèi)紅線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制。南京已劃定的2015年能源消費(fèi)總量控制方案是5000萬(wàn)噸，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)制定能源消耗相比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐年下降的預(yù)期總量目標(biāo)和分解目標(biāo)。下一步，要把這一預(yù)期性指標(biāo)變?yōu)榧s束性指標(biāo)，減少指標(biāo)的彈性，提出剛性要求，并明確相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)，督查落實(shí)，嚴(yán)格把控，嚴(yán)禁超標(biāo)，排除各種阻力把“紅線(xiàn)”這個(gè)“緊箍咒”念下去。

二是把治理工業(yè)污染作為重中之重。主要包括淘汰落后、提高重點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、提高清潔生產(chǎn)水平、提升機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治水平、推動(dòng)工業(yè)品生態(tài)設(shè)計(jì)、促進(jìn)環(huán)保裝備業(yè)發(fā)展等手段降低工業(yè)排放。特別要加大對(duì)石化、鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的治理，減少主要污染源排放;對(duì)部分涉及對(duì)南京經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大的傳統(tǒng)支柱行業(yè)要加大治污投入，對(duì)配合工業(yè)退城戰(zhàn)略實(shí)施的企業(yè)應(yīng)給以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。對(duì)汽車(chē)尾氣治理應(yīng)嚴(yán)格控制城市汽車(chē)保有量，采取嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車(chē)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)輸措施，加強(qiáng)車(chē)輛保養(yǎng)和檢查，將空氣污染控制在環(huán)境容量范圍內(nèi)。同時(shí)，發(fā)展為環(huán)保提供技術(shù)、設(shè)計(jì)、咨詢(xún)等服務(wù)的環(huán)保服務(wù)業(yè)，通過(guò)環(huán)保服務(wù)業(yè)促進(jìn)南京環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加大支持治理霧霾的專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)研發(fā)，發(fā)展“霧霾經(jīng)濟(jì)”，使南京成為提供治理霧霾產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)地。

三是提高城市管理水平，破除熱島效應(yīng)。重點(diǎn)體現(xiàn)在:城市規(guī)劃留出風(fēng)道，形成空氣清潔廊道，借助“穿堂風(fēng)”加速空氣對(duì)流，減輕地形地貌對(duì)霧霾的集聚。通過(guò)綠化，特別是集中連片的較大規(guī)模綠化形成吸附粉塵顆粒的小氣候，通過(guò)在高速公路和主要交通干道大量栽種植被，調(diào)節(jié)熱島效應(yīng)。

（3）機(jī)制層面

機(jī)制建設(shè)事關(guān)霧霾治理的措施落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，它對(duì)協(xié)調(diào)部門(mén)之間、制度之間、利益之間的沖突起到關(guān)鍵作用。治理霧霾重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)考核、監(jiān)管、追究、執(zhí)法、參與與聯(lián)動(dòng)六大機(jī)制建設(shè)。

一是干部考核機(jī)制?？己藱C(jī)制是政府工作的指揮棒，將環(huán)境污染納入干部考核體系當(dāng)中，作為干部提拔、晉升職務(wù)和政府政績(jī)的考量依據(jù)。

二是建立健全環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。更主要是從機(jī)構(gòu)改革著手，整合分散在國(guó)土資源、農(nóng)林、海洋等部門(mén)的環(huán)境保護(hù)、執(zhí)法、監(jiān)督、處罰等方面的權(quán)力與責(zé)任，尤其是加大環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法、監(jiān)督處罰方面的權(quán)責(zé)，加大環(huán)保部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的否決權(quán)、污染企業(yè)的處罰權(quán)等。環(huán)保部門(mén)不能只當(dāng)生態(tài)修復(fù)和事故處置的消防隊(duì)，也不能只當(dāng)嚴(yán)防死守環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而疲于奔命的守門(mén)員，環(huán)境保護(hù)必須充分介入到工程審批、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策之中，貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程。

三是加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)制。南京的最新做法，包括建立環(huán)保警察隊(duì)伍、建立環(huán)保公益訴訟制和專(zhuān)設(shè)環(huán)境案件法庭。

四是加強(qiáng)環(huán)境違法責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)于嚴(yán)重的污染行為要追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。責(zé)任追究、環(huán)保糾察。

五是建立健全社會(huì)公眾的參與機(jī)制。霧霾治理人人有責(zé)，需要全民行動(dòng)，動(dòng)員全社會(huì)的力量，由政府治理模式向企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同參與的全覆蓋、全方位治理模式轉(zhuǎn)變，最終形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方主體參與的治理機(jī)制。利用媒體加強(qiáng)宣傳，在全社會(huì)樹(shù)立節(jié)約、環(huán)保觀(guān)念，營(yíng)造綠色社會(huì)氛圍，倡導(dǎo)綠色出行、綠色居住、綠色消費(fèi)。

六是加強(qiáng)區(qū)域合作共治機(jī)制。尤其是長(zhǎng)三角地區(qū)的合作治理包括環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、政府規(guī)劃間環(huán)境目標(biāo)銜接制度、重大建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合會(huì)審制度、環(huán)境合作治理的法規(guī)體系在內(nèi)的環(huán)境管理決策合作機(jī)制。二是包括區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境聯(lián)合督察制度、跨界河流聯(lián)合共治制度在內(nèi)的環(huán)境管理執(zhí)法合作機(jī)制。三是完善環(huán)境合作治理的組織體系，即在整合有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，建立和完善各種環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議。四是完善環(huán)境合作治理的信息系統(tǒng)，即建立環(huán)境治理信息共享平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)，健全環(huán)境信息通報(bào)制度。

2.應(yīng)急管理

地方政府在做好霧霾常態(tài)治理工作時(shí)，應(yīng)該時(shí)刻強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，做好霧霾演變?yōu)槲C(jī)的應(yīng)急防控準(zhǔn)備工作，著重抓住以下幾個(gè)核心環(huán)節(jié):

（1）制定與完善霧霾空氣重污染應(yīng)急預(yù)案。南京市環(huán)保部門(mén)、市應(yīng)急辦等相關(guān)部門(mén)應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定與完善《南京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，并將其納入南京市應(yīng)急體系統(tǒng)一管理。應(yīng)急預(yù)案必須做到科學(xué)性、實(shí)用性、動(dòng)態(tài)性和可操作性，明確和細(xì)化相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，確保應(yīng)急措施落實(shí)到位。

（2）建立健全霧霾信息監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)南京市環(huán)境部門(mén)和環(huán)境監(jiān)測(cè)中心的工作，進(jìn)一步完善霧霾天氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，密切關(guān)注全市各監(jiān)測(cè)點(diǎn)的分布和數(shù)據(jù)情況，客觀(guān)、準(zhǔn)確、全面收集和分析大氣污染成份與信息，及時(shí)地向全社會(huì)提供預(yù)報(bào)預(yù)警服務(wù)，有效提升霧霾天氣和大氣污染的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力。

（3）建立健全霧霾信息公開(kāi)機(jī)制。環(huán)境、氣象、宣傳等部門(mén)必須充分利用傳統(tǒng)媒體、新興媒體等信息網(wǎng)絡(luò)手段和資源及時(shí)公開(kāi)霧霾污染信息，確保市民的知情權(quán)，并對(duì)霧霾的危害和預(yù)防做好科普宣傳工作，幫助市民理性對(duì)待，提高輿論的引導(dǎo)力，防止謠言引起社會(huì)恐慌。

（4）做好霧霾危機(jī)應(yīng)對(duì)所必需的應(yīng)急物資準(zhǔn)備工作。霧霾治理需要人力、物力和財(cái)力，南京地方政府應(yīng)該加大財(cái)政投入，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)霧霾治理應(yīng)急物資的研發(fā)、生產(chǎn)和供給，如PM2.5口罩、空氣凈化器等，防止市場(chǎng)出現(xiàn)恐慌性搶購(gòu)而引起的物價(jià)波動(dòng)。除此外，應(yīng)由市應(yīng)急辦牽頭，在充分調(diào)研、摸清家底的基礎(chǔ)上建立南京市霧霾應(yīng)急物資保障數(shù)據(jù)庫(kù)和物資儲(chǔ)備、調(diào)撥、使用管理制度，努力提升政府應(yīng)急物資的保障能力。

（5）完善霧霾危機(jī)應(yīng)急處置機(jī)制。霧霾一旦演變?yōu)槲C(jī)，嚴(yán)重危害民眾身體健康，政府應(yīng)該根據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，果斷采取應(yīng)對(duì)措施，如交通管制、學(xué)校停課、工地停工、部分公車(chē)、機(jī)動(dòng)車(chē)限行、煙花爆竹禁放并封存、禁止露天燒烤、重化工企業(yè)停產(chǎn)等，最大限度地減少霧霾危害，有效提高政府霧霾污染應(yīng)急控制能力。

總之，南京治理霧霾刻不容緩。青奧期間人們看到了久違的藍(lán)天白云，享受了優(yōu)質(zhì)的空氣，說(shuō)明政府采取的一些措施見(jiàn)效了。因此，治理霧霾的困難不在于治理本身，而在于利益和成本之間的取舍。如果將青奧期間治理霧霾的手段措施常態(tài)化、長(zhǎng)效化，如果將公共利益置于經(jīng)濟(jì)利益之上，如果將治理霧霾的責(zé)任置于更高的政治高度，那么，相信霧霾是完全可以治理的。

注釋:

① http://jlwb.njnews.cn/html/2013 －12/09/content_1553964.htm.

② http://finance.chinanews.com/life/2014/01－07/5705031.shtml.

③這里是指對(duì)每種來(lái)源的占比沒(méi)有公認(rèn)的數(shù)據(jù)支撐.

④數(shù)據(jù)來(lái)源:http://jsnews.jschina.com.cn/system/2014/07/16/021403956.shtml.