林崢

摘要：黨的十八大報(bào)告對(duì)我國(guó)人大工作提出新要求，重點(diǎn)是完善全口徑預(yù)決算的審批監(jiān)督。黨的報(bào)告對(duì)人大全方位加強(qiáng)對(duì)政府資金的監(jiān)督是第一次，引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，此舉也是人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)形式之一。完善全口徑預(yù)決算的審批監(jiān)督是黨對(duì)人大工作提出的新的高要求。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前預(yù)決算審批監(jiān)督的現(xiàn)狀和不足進(jìn)行分析，提出完善人大全口徑預(yù)決算審批監(jiān)督的建議，有一定現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：人大 全口徑預(yù)決算 審批監(jiān)督

黨的十八大報(bào)告提出，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，這項(xiàng)任務(wù)同時(shí)也是我國(guó)體制改革的重要目標(biāo)。人大全口徑預(yù)決算，就是要把所有的收入支出類(lèi)型都?xì)w由政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，這就要包含所有的收入支出體系，不存在額外的或者預(yù)算之外的政府收入支出，這樣就形成了覆蓋所有政府收支的全面統(tǒng)一的管理體系，并且這一框架將不斷完善，這也意味著人大監(jiān)管范圍的擴(kuò)大，它將涵蓋政府的全部收支。根據(jù)法律規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算等共五級(jí)預(yù)算，還分為中央預(yù)算和地方預(yù)算、部門(mén)預(yù)算與單位預(yù)算等。人大被國(guó)家賦予了預(yù)算決算的監(jiān)督權(quán)力，因此應(yīng)在預(yù)決算審批監(jiān)督中盡職發(fā)揮作用。

一、我國(guó)全口徑預(yù)決算管理框架概述

（一）我國(guó)全口徑預(yù)決算管理框架的形成

2003 年，中共十六屆三中全會(huì)提出，“實(shí)行全口徑預(yù)算管理核對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控。加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”。2005年，國(guó)務(wù)院通過(guò)提出改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理。2010 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外收支納入預(yù)算管理的通知》規(guī)定，自2011年1月1日起，將全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理，同時(shí)相應(yīng)修訂“政府收支分類(lèi)科目”，取消全部預(yù)算外收支科目。2012 年，黨的十八大報(bào)告支持人大及其常務(wù)委員會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，并再次要求加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。

（二）我國(guó)政府預(yù)算管理體系存在問(wèn)題和完善目標(biāo)

我國(guó)政府預(yù)算管理的體系由公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算構(gòu)成。在預(yù)算實(shí)踐中，政府預(yù)算是由公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)政府的預(yù)算管理體系中，公共預(yù)算體系是相比較為完備的，其余三個(gè)預(yù)算的基本框架雖小有成就，但也需要政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化分類(lèi)和完善。

其中，公共預(yù)算中的地方公共預(yù)算不完整，部門(mén)預(yù)算劃分相當(dāng)模糊，國(guó)庫(kù)集中支付制度和超收收入均不規(guī)范；政府性基金預(yù)算中，分稅制和預(yù)算外收支均不規(guī)范，僅審查總額而無(wú)具體細(xì)目；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，收入范圍過(guò)窄提取比例過(guò)小，收益僅在國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)，國(guó)有資本財(cái)務(wù)報(bào)告是沒(méi)有匯總的；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中，預(yù)算制度不統(tǒng)一，而且相互之間界限也不明確。

預(yù)決算管理完善的重點(diǎn)是要將我國(guó)各項(xiàng)預(yù)算的功能進(jìn)行詳細(xì)界定，建立一個(gè)科學(xué)規(guī)范的管理體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制，各級(jí)人大也有履行對(duì)我國(guó)政府的全口徑預(yù)決算進(jìn)行相應(yīng)的審查和監(jiān)督的義務(wù)。

二、人大全口徑預(yù)決算審批監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀和改革目標(biāo)

（一）審批監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成

全口徑預(yù)決算包括編制、審批、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互是有機(jī)聯(lián)系的，形成了一個(gè)整體。憲法和法律規(guī)定了預(yù)決算管理體制，其中，人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)審查、批準(zhǔn)預(yù)決算并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。

（二）審批監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

全國(guó)人大及其地方機(jī)構(gòu)通過(guò)不斷努力，使得審查監(jiān)督形式日益完善，逐步形成了審批監(jiān)督機(jī)制框架，使得預(yù)算審批監(jiān)督工作更加貼近實(shí)際。例如，預(yù)算單位逐步細(xì)化收支分類(lèi)，提高預(yù)算完整性和真實(shí)性、可比性，便于開(kāi)展審查監(jiān)督；公開(kāi)公平公正的政府采購(gòu)制度，提高財(cái)政資金使用的透明度；對(duì)預(yù)算資金、預(yù)算外資金和制度外資金這三種財(cái)政資金，財(cái)政部門(mén)實(shí)行分開(kāi)核算，分別報(bào)告；對(duì)重大項(xiàng)目預(yù)算和可行性開(kāi)始進(jìn)行審查監(jiān)督等。

但是，在審批監(jiān)督機(jī)制不斷發(fā)展的同時(shí)，也存在許多不足之處。預(yù)算約束沒(méi)有達(dá)到目的，制定的預(yù)算和政策不能緊密配合，容易造成預(yù)算的編制粗線條，預(yù)算審批只是流于形式，易于造成二次分配這一隱患。審核預(yù)算的時(shí)間相對(duì)太少，聽(tīng)取匯報(bào)等簡(jiǎn)單的會(huì)議調(diào)查形式，使得審查方式過(guò)于單一，審查監(jiān)督往往流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)性的審查程序設(shè)置。監(jiān)督過(guò)程中，信息不對(duì)稱的現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督的人員和手段極為有限，缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)利并且監(jiān)督較為被動(dòng)。這些不足都給審批監(jiān)督機(jī)制造成了不良的影響。

（三）審批監(jiān)督機(jī)制的改革目標(biāo)

第一，實(shí)現(xiàn)政府所有的收支都納入人大監(jiān)督范圍內(nèi)。包括全部預(yù)算決算草案，全部的預(yù)算決算收支和全部的預(yù)決算單位及其執(zhí)行情況。

第二，要建立一個(gè)能夠涵蓋國(guó)家全部財(cái)政資金和運(yùn)行的審批監(jiān)督機(jī)制，從政府到各部門(mén)，從中央到地方各層級(jí)都要進(jìn)行審查監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率，依法、科學(xué)、民主理財(cái)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有力的財(cái)政支持和保障。

第三，將人大對(duì)全口徑預(yù)決算的審批監(jiān)督貫穿預(yù)決算的整個(gè)過(guò)程，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，執(zhí)行階段要跟蹤資金使用和調(diào)整狀況，以促使資金使用的及時(shí)性和充分利用性。建立健全預(yù)算結(jié)果審查，并予以績(jī)效評(píng)價(jià)和公開(kāi)的制度，監(jiān)督各級(jí)政府的預(yù)決算管理。

三、完善人大全口徑預(yù)決算審批監(jiān)督的建議

（一）審批監(jiān)督應(yīng)該加強(qiáng)科學(xué)性和完整性

實(shí)行全口徑預(yù)決算就應(yīng)該全口徑公開(kāi)和監(jiān)督。人大以及地方人大在實(shí)行監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格審查預(yù)算草案、預(yù)算結(jié)構(gòu)和預(yù)算內(nèi)容，預(yù)算體系的四個(gè)部門(mén)應(yīng)該確保完整性。審批監(jiān)督的政府預(yù)決算內(nèi)容應(yīng)該做到通俗易懂、全面反映和重點(diǎn)突出，政府的預(yù)決算報(bào)告應(yīng)該是部門(mén)的收支明細(xì)賬，也要包含政府的資產(chǎn)負(fù)債情況說(shuō)明，編制能讀懂的預(yù)決算報(bào)告是政府接受監(jiān)督審查的基礎(chǔ)和義務(wù)。

應(yīng)該改進(jìn)目前的預(yù)決算科目，現(xiàn)有科目按照預(yù)算法和會(huì)計(jì)法編制預(yù)決算，設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單粗陋，不但使得執(zhí)行效率不盡如人意也導(dǎo)致預(yù)決算相互銜接不力，給監(jiān)督帶來(lái)了巨大的難度，今后可以采取統(tǒng)一按審查監(jiān)督需要編制預(yù)決算的辦法，同時(shí)，本級(jí)預(yù)算做到層級(jí)分類(lèi)細(xì)化，理清預(yù)算各部門(mén)間的相互關(guān)系，以便保證本級(jí)和部門(mén)預(yù)算等資金能夠?qū)崿F(xiàn)有效對(duì)接。加快財(cái)政體制的改革，理清中央和地方以及各部門(mén)之間的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，逐步建立各級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)之間相互匹配的完善的財(cái)政預(yù)算體系，為全面可銜接的審查監(jiān)督打好基礎(chǔ)。endprint

（二）積極推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變

政府財(cái)政預(yù)算收支公開(kāi)，是納稅人得以知情的最基本權(quán)利。中央政府部門(mén)以及地方部門(mén)應(yīng)該積極推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)制度，建立相應(yīng)的信息披露制度，促進(jìn)預(yù)決算信息的公開(kāi)，而重中之重就是三公經(jīng)費(fèi)預(yù)決算的公開(kāi)。因此，要根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)一步明確三公經(jīng)費(fèi)的范圍，制定科學(xué)合理的科目，確定額度和標(biāo)準(zhǔn)，已編制相應(yīng)的預(yù)算，分層次分步驟的有序公開(kāi)依法公開(kāi)，嚴(yán)格履行審查監(jiān)督程序，不僅要公布三公經(jīng)費(fèi)總額，也要公布相關(guān)部門(mén)的預(yù)算審批情況和審計(jì)結(jié)果，并且做好后續(xù)整改工作。

除了經(jīng)常審查的項(xiàng)目之外，還要加強(qiáng)特別審查，如國(guó)家重大項(xiàng)目和民生熱點(diǎn)項(xiàng)目等。應(yīng)不斷改進(jìn)監(jiān)督方式，完善監(jiān)督機(jī)制，使人大對(duì)政府全口徑預(yù)決算的審批監(jiān)督由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變，不斷提高監(jiān)督的效率和水平。

（三）完善預(yù)決算績(jī)效管理和審批監(jiān)督程序設(shè)計(jì)

政府預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)階段強(qiáng)化預(yù)算管理的有效措施，從效率效益等方面切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化人大監(jiān)督的效果。增強(qiáng)依法理財(cái)?shù)囊庾R(shí)，根據(jù)審查結(jié)果及時(shí)調(diào)整優(yōu)化收支方向和結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效管理和考核辦法，認(rèn)真落實(shí)重點(diǎn)支出，確保資金使用安全規(guī)范，提高財(cái)政資金的使用效率。實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金優(yōu)化配置，充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，實(shí)行科學(xué)細(xì)化的先進(jìn)管理，進(jìn)一步提高政府預(yù)算績(jī)效管理的水平。

對(duì)于全口徑預(yù)決算審批監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)一是要讓人大代表能夠利用充分的時(shí)間和相關(guān)輔助材料進(jìn)行判斷，這就要求信息公開(kāi)，提高人大及其常委會(huì)的預(yù)決算監(jiān)督水平，提高預(yù)決算工作的精確性；二是要充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的作用，他們作為專(zhuān)業(yè)參考依據(jù)，對(duì)實(shí)行預(yù)決算監(jiān)督有著天然優(yōu)勢(shì)，也有著強(qiáng)大的剛性約束力，能夠擴(kuò)大公眾的有效參與程度；三是法律是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)決算審批監(jiān)督的強(qiáng)有力保障，應(yīng)當(dāng)加快修訂法律依據(jù)，根據(jù)全口徑預(yù)決算要求不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，還要對(duì)財(cái)政和預(yù)決算的相關(guān)基本制度進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快制定并開(kāi)展相關(guān)立法工作并且在已有法律規(guī)定范圍內(nèi)積極創(chuàng)新力求有所突破，做到以點(diǎn)帶面，做好加強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)決算的審批監(jiān)督工作。要讓審批監(jiān)督的結(jié)果可操作，產(chǎn)生法律效力。

四、結(jié)束語(yǔ)

如何完善人大全口徑預(yù)決算審批監(jiān)督，是賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)。應(yīng)該根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀，進(jìn)行創(chuàng)新和突破，強(qiáng)化績(jī)效管理，使人大對(duì)政府全口徑預(yù)決算的審批監(jiān)督由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變。

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