應(yīng)海萍

摘要：隨著地方政府融資平臺迅速發(fā)展，在推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要作用。但一些政府的投融資規(guī)模過于膨脹，償債來源過分地依賴財政、依賴土地，缺乏長效的還本付息機(jī)制。本文在分析地方政府融資平臺存在風(fēng)險的基礎(chǔ)上，提出為進(jìn)一步強(qiáng)化平臺貸款風(fēng)險管理，按照國家對地方融資平臺管理的要求，應(yīng)因地制宜，因企制宜，既要符合國家清理融資平臺的政策要求，又要滿足企業(yè)發(fā)展規(guī)范的需要，分門別類，多管齊下，切實解決地方融資平臺融資潛能不足，償債來源單一，負(fù)債額度過大，運(yùn)轉(zhuǎn)極度困難狀態(tài)。創(chuàng)造條件逐步取消和剝離無固定經(jīng)營收入的“公益性”和“準(zhǔn)公益性”平臺公司的融資職能，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善股權(quán)結(jié)構(gòu)和完善公司治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺 土地市場 風(fēng)險防范

一、案例簡介

臺州市社會發(fā)展投資有限公司成立于2002年底，是經(jīng)臺州市人民政府批準(zhǔn)組建的經(jīng)營市本級社會發(fā)展領(lǐng)域國有資產(chǎn)，具有政府性實體投資職能的國有獨資公司。目前公司已完成的項目主要有臺州市體育中心、臺州學(xué)院椒江校區(qū)、臺州市文化藝術(shù)中心、浙江大學(xué)臺州研究院2號樓，在臺州城市道路西區(qū)項目開發(fā)中基本完成了前期的拆遷安置工作、市府大道西延段、白云山路西延段、教三路、八號路的路網(wǎng)建設(shè)及220伏、110千伏電力線搬遷改造，以及開發(fā)區(qū)塊內(nèi)的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于公司投資的這些項目基本都是公益性質(zhì)，項目不產(chǎn)生現(xiàn)金流，其收益不足支撐還本付息，項目本身不具有還貸能力。為了解決公司的投資來源，市政府配套成立了臺州高等教育區(qū)塊建設(shè)指揮部，公司領(lǐng)導(dǎo)兼任指揮部領(lǐng)導(dǎo)，對5平方公里的區(qū)塊進(jìn)行開發(fā)，開發(fā)的土地收入成為公司的主體收益來源，并進(jìn)行還本付息與后續(xù)項目投資。但近幾年隨著國家宏觀政策對政府融資平臺的收緊，以及國家對土地指標(biāo)的控制和土地融資抵押的規(guī)范化，土地開發(fā)時間上的及時性和總量的有效性都受到許多不可預(yù)知的因素影響，造成公司資金正常周轉(zhuǎn)面臨具大壓力。如近幾年公司開始進(jìn)入還貸高峰期，每年的還本付息額度高達(dá)數(shù)億元，而近幾年的土地拍賣收入每年只夠還本付息，項目的后續(xù)投入只能重新依賴于融資，造成債務(wù)總額無法下降，財務(wù)狀況難以改善，公司每年幾乎都為還本付息，保證資金鏈不斷所困擾，急需走出困境。

二、地方政府融資平臺面臨的融資風(fēng)險

基于以上案例存在問題，結(jié)合我國目前地方政府融資平臺的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為我國地方政府融資平臺面臨著一些融資風(fēng)險，具體表現(xiàn)為以下幾點：

（一）融資潛能不足

由于公司的收入主要是土地開發(fā)收入，公司的項目包裝難以滿足多元化融資需求條件，僅有的國家開發(fā)銀行的項目貸款及企業(yè)債券，也是借助其他政府平臺公司操作才成功的。公司自身融資基本只能主要依靠商業(yè)銀行的項目貸款和流動資金貸款。原先公司借款都是以土地儲備中心收儲的土地為抵押物，而且融資規(guī)模、融資抵押幾乎不受限制。自從國土部、財政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）后，開始規(guī)范土地儲備融資行為。土地儲備機(jī)構(gòu)確需融資的，應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策，明確年度可融資規(guī)模并同時反映已發(fā)生的融資額度。對本年度融資額度已達(dá)到年度可融資規(guī)模的不得批準(zhǔn)新的項目融資。土地儲備融資資金按照?？顚Ｓ?、封閉管理的原則實行監(jiān)管，納入儲備的土地不得用于為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)（如本公司）融資擔(dān)保。土地儲備機(jī)構(gòu)將貸款挪作他用的要受到嚴(yán)肅處理。由于前述的政策出臺，國家對政府平臺公司的融資行為監(jiān)管從緊，公司已經(jīng)無法繼續(xù)擴(kuò)大銀行貸款，銀行也只能迫不得已以貸還貸，大有融資渠道無路可走的境地。

（二）償債來源單一

市政府在成立本公司時，就明確以土地儲備為融資依托，土地出讓收入為公司的主體收入來源。由于公司的收入主體是土地開發(fā)收入，過分單一依賴土地。造成公司對宏觀政策變化敏感，特別是受土地政策影響很大。如土地指標(biāo)的松緊問題，土地抵押政策寬松問題，房產(chǎn)形勢與地價高低問題，出讓地塊的拆遷安置是否順利問題，原土地出讓計劃是否按時問題，等等，每個情況的變化都牽一發(fā)而動全身，特別是近幾年國家對土地審批的從緊和房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)范，土地開發(fā)收入沒有以前預(yù)計的理想，因土地收入作為單一收入來源已經(jīng)開始帶來公司資金的風(fēng)險。

（三）負(fù)債居高不下

由于融資渠道單一，償債來源單一，隨著近幾年國家宏觀政策對政府融資平臺的從嚴(yán)控制，公司既有的較大負(fù)債總量因受土地開發(fā)的因素限制難以有效下降，每年都處于高達(dá)近10億元的負(fù)債總額，公司的資產(chǎn)負(fù)債率長期高達(dá)70%以上，而且負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理，財務(wù)狀況不盡如人意。特別是2010年6月10日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，公司被列為地方政府平臺公司目錄，無法開展新的融資，公司現(xiàn)有債務(wù)也只得依賴財政的支持，但由于財政資金的局限性，公司債務(wù)將會長期處于高額狀態(tài)。

（四）投資總額過大

公司由于土地開發(fā)的滯后，收入的滯后帶來投資期的延長，投資期的延長又帶來投資成本的大幅提高。如公司區(qū)塊開發(fā)的基本建設(shè)費用主要包含四部分：一是征地、拆遷、安置、土地報批等形成的征遷基本費用；二是為區(qū)塊開發(fā)及新社區(qū)建設(shè)所需的道路建設(shè)、河道整治及電力線遷移等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，三是公司肩負(fù)的投資項目工程建設(shè)費用；四是征地拆遷指揮部的日常辦公費用和當(dāng)?shù)亟值擂k事處的獎勵費用，都由于時間的延長而不斷增加。經(jīng)過測算，區(qū)塊開發(fā)總體收支已開始出現(xiàn)難以自求平衡的趨勢，后續(xù)投資和還本付息也已出現(xiàn)困難加大的趨勢。

三、地方政府融資平臺融資風(fēng)險的防范措施

（一）開辟多元化融資渠道，減少對銀行貸款的依賴

公司2003年對投資的體育中心主體育場座位使用權(quán)向社會開展有償捐助活動，取得了成功經(jīng)驗。公司可借鑒體育場座位銷售的有益嘗試，開展文體場館冠名權(quán)的出讓等，引導(dǎo)民營資本參與融資平臺，提升平臺公司的直接融資能力。對于市政府布置的有些重點工程，分門別類，可采取BOT、TOT等方式，實現(xiàn)融資形式多樣化。把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，逐步形成政府引導(dǎo)、社會參與、共享成果、共擔(dān)風(fēng)險的市場化創(chuàng)新投資體系，實現(xiàn)融資平臺公司資金來源的多元化和長期化。endprint

（二）部分項目實行政府回購，加大財政投入力度

雖然受特殊時期經(jīng)營城市理念的推動，各地對部分公益性項目投資進(jìn)行市場化運(yùn)作取得了一定效果。但今非昔比，各項政策條件都已改變，寬松環(huán)境不再存在，政府不能繼續(xù)將公益性項目全部推向市場。公司投資的項目基本是公益性質(zhì)的項目，政府財政有義不容辭的投資責(zé)任，在公司近幾年出現(xiàn)財務(wù)資金極度困難情況下，應(yīng)對學(xué)校、文化藝術(shù)中心、體育中心等沒有經(jīng)營性質(zhì)的項目，進(jìn)行有計劃有步驟的回購，回歸政府投資管理公益項目的正常渠道。同時，逐年承擔(dān)部分償債義務(wù)。2010年國務(wù)院通知明確：對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性償還債務(wù)的融資平臺公司，地方政府要明確還債責(zé)任、落實還款措施。對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不得保留融資平臺職能。除此之外，考慮到公司還本付息的壓力，政府財政還應(yīng)加大公司的財政貼息額度，保證公司周轉(zhuǎn)的資金鏈不斷。

（三）調(diào)整公司投資方向，改善經(jīng)營結(jié)構(gòu)

國務(wù)院通知指出，經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律國國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題。因此，公司必須改變過去單一投資公益性項目，單一依賴土地收益來源還本付息的狀況，同時考慮到職工就業(yè)的實際問題，政府應(yīng)適當(dāng)鼓勵并安排經(jīng)營性項目入股投資或直接投資，增加公司的現(xiàn)金流。應(yīng)該按照建設(shè)一個自身造血功能強(qiáng)、生存政策環(huán)境好、發(fā)展提高基礎(chǔ)實的，具有公司規(guī)模較大、政策機(jī)制保障有力、適用融資模式較多、可持續(xù)發(fā)展能力較強(qiáng)，并符合現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展方向與要求的目標(biāo)，逐步理順政策機(jī)制，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有效配置有限資源，盤活公司經(jīng)營，做大，做強(qiáng)，做實，做活，全面提高公司的投融資實力和實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值能力，

（四）建立日常政府債務(wù)周轉(zhuǎn)準(zhǔn)備金制度，防范公司財務(wù)風(fēng)險

根據(jù)公司投融資運(yùn)作10年的實踐，國家的金融、土地政策大起大落，特別是對政府性投融資政策，幾乎是一兩年變一次，政府應(yīng)建立一定額度的政府債務(wù)周轉(zhuǎn)準(zhǔn)備金，應(yīng)對國家金融政策變化，防止政策效應(yīng)對公司融資的影響，有效防范投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險。

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