陳思怡

摘要：近年來，通過借債發(fā)展經(jīng)濟的地方政府越來越多，隨著債務(wù)規(guī)模不斷擴大，地方政府債務(wù)“黑洞”成為一個熱門話題。經(jīng)審計署與2013年8月對全國政府性債務(wù)的審計，目前地方地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20萬億元，部分債務(wù)結(jié)構(gòu)風險較大的地區(qū)和城市已超預(yù)警線。探究其相關(guān)對策，財政部、銀監(jiān)會等機構(gòu)希望通過推行政府投融資平臺市場化的方式規(guī)范地方融資沖動。對此，本文通過多角度論證，對在我國推行政府投融資平臺市場化的可行性及必要性進行實證分析。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺 可行性 必要性 運行策略

一、地方政府投融資平臺簡介

（一）平臺定義

參照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對地方政府投融資平臺定義為：各級地方政府及其國有資產(chǎn)相關(guān)管理部門通過財政撥款或注入土地、礦權(quán)、股權(quán)等資產(chǎn)方式出資組建的，承擔政府公益性項目的投融資和基礎(chǔ)性項目建設(shè)的建設(shè)運營功能，具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，例如城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司、城市投資公司等等。

（二）平臺發(fā)展歷程

地方政府投融資平臺在我國的發(fā)展歷程分為以下四個階段：

（1）起步探索階段（1997～2004年）：更多的融資平臺僅僅采用銀行貸款等傳統(tǒng)融資手段。

（2）快速發(fā)展階段（2005～2008年）：融資平臺企業(yè)債全部被納入地方企業(yè)債范疇，企業(yè)調(diào)低債券發(fā)行門檻，推動了融資平臺企業(yè)債發(fā)行數(shù)量。

（3）爆發(fā)式發(fā)展階段（2009年）：大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求與企業(yè)債發(fā)行制度的改革推動了融資平臺企業(yè)債進入爆發(fā)式發(fā)展時期。

（4）規(guī)范發(fā)展階段（2010年至今）：通過清理和規(guī)范，加之后續(xù)不斷推出的如[財預(yù)]463號文等文件，我國的融資平臺企業(yè)債發(fā)行進入了一個較為規(guī)范發(fā)展的時期。

（三）平臺數(shù)量與負債規(guī)模

截止2010年底，我國各級政府共設(shè)立投融資平臺公司6576家，從歷史數(shù)據(jù)來看，融資平臺規(guī)模已連續(xù)數(shù)年持續(xù)上漲。據(jù)中央登記公司統(tǒng)計，地方政府投融資平臺在2012年主力融資渠道企業(yè)債和中期票據(jù)的總和在銀行間市場已累計高達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%。

（四）平臺現(xiàn)有體制存在的問題

從管理體制看，由于平臺主體的特殊性，平臺投資與融資過程始終受政府監(jiān)控，在整個投融資以及資產(chǎn)調(diào)配等過程中，“政企不分”現(xiàn)象較為突出。從融資能力看，在目前的融資結(jié)構(gòu)比重中，部分地方政府投融資平臺的非市場化銀行融資占比較重。從投資能力看，地方政府投融資平臺一般會承擔多項公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，投資額巨大且投資回收慢，導致平臺的資金缺口難以平衡，從而償債風險和現(xiàn)金流風險大大增加。

二、我國地方政府投融資平臺市場化的必要性分析

下面我們將通過從傳統(tǒng)地方政府融資平臺的風險及所帶來的負面問題和宏觀經(jīng)濟背景兩個角度論證市場化的必要性。

（一）監(jiān)管風險

不同于一般企業(yè)，地方政府融資平臺的內(nèi)在“雙重身份”使得其在監(jiān)管與內(nèi)部控制的環(huán)節(jié)存在諸多不合理性。由于融資平臺與政府有著密切的關(guān)聯(lián)，甚至在某些方面是政府決策意志的體現(xiàn)，導致政府對平臺的監(jiān)管失真。并且，由于融資平臺與政府有著密切的聯(lián)系，一些企業(yè)打著支持地方政府建設(shè)旗號，但暗地里卻行賄以謀求商業(yè)利益的尋租行為?？梢?，以政府主導投融資平臺的這條老路存在諸多的弊病，亦不符合市場經(jīng)濟的大趨勢。

（二）融資風險

據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174 .91億元，地方政府投融資平臺公司的政府性債務(wù)余額49710. 68億元，在整個地方政府性債務(wù)余額中占據(jù)46. 38%。政府負有償還責任的債務(wù)余額31375. 29億元，占總比重63. 12%，政府負有擔保責任的債務(wù)余額8143. 71億元，占比重16. 38%?？梢?，地方政府負債規(guī)模之大已盡相當驚人，其融資風險目前也備受大眾關(guān)注。

（三）財政風險

在2008年金融危機之后，中央意欲帶動地方政府，以4萬億的投資在擴大內(nèi)需和加強經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用，其中地方政府負擔部分缺口較大。銀行業(yè)看重地方融資平臺背后的政府信用，紛紛加大對地方融資平臺的支持力度，這無形中加大了地方政府的財政風險。

（四）宏觀經(jīng)濟要求市場化

在08年金融危機沖擊之下，地方政府投融資平臺作為貫徹落實擴大內(nèi)需政策的微觀載體，得到了各方的支持，獲得迅猛發(fā)展。然而2010年至今，中央逐步出臺了一系列控制地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模和加強風險防范的措施，信貸政策緊縮政策連續(xù)出臺，極大增加了平臺的融資難度。政府主導的平臺模式至此已難以維持正常運轉(zhuǎn)，地方政府投融資平臺需要在市場中尋找新的、可持續(xù)發(fā)展的融資渠道，讓市場活力為平臺注入新鮮的血液。

三、我國地方政府投融資平臺市場化的可行性分析

（一）中國經(jīng)濟“投資拉動型”的増長方式支持平臺市場化運作

我國目前正在“以投資和出口”為主導的經(jīng)濟增長模式中運行。投資，仍然是目前拉動我國經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。而在投資方面，地方政府投融資平臺承擔著產(chǎn)業(yè)整合、擴大內(nèi)需的重要職責，其雙重性質(zhì)決定了它必須參與市場運作，承擔著引導社會資本流向的重任。因此，在中國經(jīng)濟“投資拉動型”的增長方式的大背景下，無論是地方政府的融資或者投資行為，都要求有一個市場化的地方政府投融資平臺與之相互配合。

（二）地方政府“推動市場建設(shè)”的特殊職能支持平臺市場化運作

目前，我國仍在市場化的轉(zhuǎn)型之中，法律體系不完善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不健全等問題需要政府的力量將逐步規(guī)范經(jīng)濟的市場化道路。目前，我國的市場化改革的基調(diào)定為，政府引導并逐漸退出，引導市場自主有序的運行，形成多元化的投融資市場主體。城市建設(shè)投融資體制改革的改革，則成為政府引導經(jīng)濟市場化的突破口。而這給地方政府投融資平臺的發(fā)展提供了 “政府引導、市場化運作、社會參與”的大環(huán)境。

四、我國地方政府投融資平臺市場化運作策略

從以上論證可知，地方政府投融資平臺的市場化，不僅在風險控制和宏觀經(jīng)濟的發(fā)展要求角度是必要的，而且在現(xiàn)實中也具有運行基礎(chǔ)的。下面，本文將從管控、投資、融資這三個方面來系統(tǒng)論述我國地方投融資平臺市場化具體的運行策略。

（一）強化管理控制基礎(chǔ)，落實關(guān)鍵權(quán)力，推進平臺制度模式市場化

盡管大多數(shù)省級融資平臺已逐步建立與完善公司治理結(jié)構(gòu)，但由于平臺的主體特殊性，仍存在投融資水平較低，政府與平臺關(guān)系不合適等問題。因此，應(yīng)該重塑政企關(guān)系，明晰政府角色，避免政府的過度干預(yù)以及“越位”、“錯位”現(xiàn)象。另外，投融資平臺內(nèi)部，也應(yīng)該通過強化內(nèi)控制度，進一步落實市場化。

（二）擴大融資渠道，緩解資金壓力，加快平臺融資方式市場化

作為地方政府投融資平臺的主要融資來源，土地財政具有極大的不可持續(xù)性。因此，擴大融資渠道，成為市場化的必由之路?！笆袌龌辈粌H包括通過股票市場上市、發(fā)行政府債券等狹義途徑，也包括盤活現(xiàn)有資產(chǎn)等的廣義市場化方式。與此同時，我們還要堅持多元化的投資主體和融資方式，形成多層次、多元化的融資體系。

（三）完善投資機制，提升造血功能，實現(xiàn)平臺投資方向市場化

雖然地方政府投融資平臺具有與生俱來的政府背景，但是，平臺自身的投資造血功能始終是企業(yè)得以發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，對現(xiàn)有投資項目，應(yīng)實施分類管理的辦法；在項目建設(shè)過程中，應(yīng)做好項目監(jiān)控的工作，嚴格控制“貸前評估、貸后監(jiān)控”的流程。

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