李芬　王希杰　梁勇

摘 要：隨著當(dāng)前社會救助管理的規(guī)范化和精細化，目標(biāo)瞄準(zhǔn)已經(jīng)成為最低生活保障制度的核心議題之一。最低生活保障制度，被喻為維護社會穩(wěn)定、保障人民基本生活的最后一道“防護網(wǎng)”，是社會救助的重要組成部分，提高目標(biāo)瞄準(zhǔn)率使農(nóng)村最低生活保障制度瞄準(zhǔn)真正需要保障的群體。文章以安徽碭山為例，就目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中出現(xiàn)的“人情?！薄ⅰ皯?yīng)保未?！钡痊F(xiàn)象進行分析，提出相應(yīng)的對策，旨在提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率，減少資金浪費，提高社會救助效率。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度；目標(biāo)瞄準(zhǔn)；瞄準(zhǔn)率

中圖分類號 C913.7 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）11-21-05

Abstract：With the current social assistance management standardization and refinement， aiming at minimum life guarantee system has become one of the core issues. Minimum life guarantee system， by maintain social stability， protected the people's basic living called"protecting net"， is an important part of the social assistance. Improving targeting rate of the rural minimum living allowance to aimed at real needs. Based on the survey in Dangshan Anhui，This article analyzed the problems appeared in the targeting process，such as "Emotional security"，"Should guarantee not guaranteed". Finally， we put forward the relevant countermeasures to improve the countryside minimum life guarantee efficiency targets so as to reduce waste of money and improve the efficiency of social assistance.

Key words：Rural minimum life guarantee system；Targeting；Aiming rate

農(nóng)村社會救助制度是整個農(nóng)村杜會保障制度的重要組成部分，在我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中具有重要的地位[1]。農(nóng)村最低生活保障制度是社會救助制度的一個重要組成部分，也是最主要最基本的救助制度，被喻為維護社會穩(wěn)定、保障人民基本生活的最后一道“防護網(wǎng)”。農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)瞄準(zhǔn)則使真正需要保障的群體更好的得到保障，減少資金浪費，提高社會救助的效率。

1 農(nóng)村最低生活保障制度概述

農(nóng)村最低生活保障制度指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活幫助的一種制度安排。該制度是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項規(guī)范化的社會救助制度。農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病致殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。

1.1 國內(nèi)外農(nóng)村最低生活保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展

1.1.1 國外農(nóng)村最低生活保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展 國外農(nóng)村最低生活保障制度的產(chǎn)生發(fā)展有著重要的理論淵源，圈地運動以后隨著偷盜者、流氓者、乞討者增多，社會不安因素急劇增加，1601年，世界上第一部《濟貧法》誕生于英國，主要注重于傳統(tǒng)的慈善救濟。這是最低生活保障制度的雛形。在后來的發(fā)展過程中各國的農(nóng)村低保制度各有其特色。日本的農(nóng)村最低生活保障制度以生存權(quán)理念為基礎(chǔ)，突出無差別平等；英國的救助制度是通過對人群需求程度進行劃分，然后再配合一系列的配套措施，既充分利用了資源又保障了被救助人群的基本生活；而德國從1860年的第一部社會救濟法開始至今已形成了比較健全的最低生活保障法制體系，同時，也為發(fā)展中國家社會救助制度的建立和改革提供許多有益的啟示。

1.1.2 國內(nèi)農(nóng)村最低生活保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展 我國農(nóng)村社會保障起步相對較晚，農(nóng)村最低生活保障制度1995年開始試點，民政部在山西泉陽、河北平原、山東煙臺、四川彭州和江蘇等地開展農(nóng)村最低生活保障試點工作，最低生活保障在農(nóng)村地區(qū)逐步開展起來。開始時農(nóng)村最低生活保障是采取經(jīng)濟上的扶貧攻堅，但事實是仍有部分人群不具備借助經(jīng)濟發(fā)展改善自身處境的能力。不能讓他們通過生產(chǎn)來“造血”自立、致富，而只能是“輸血”維持其生存[2]。2007年又出臺了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度的正式確立。截至2012年底，全國農(nóng)村低保已覆蓋2 814.9萬戶、5 344.5萬人。

1.2 我國農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀 我國農(nóng)村最低生活保障制度從確立至今，在覆蓋范圍和保障力度上都有了較大幅度的提高，起到了穩(wěn)定社會、提高人民生活水平的作用。同時也暴露了很多問題，這些問題需要在改革發(fā)展中加以解決。根據(jù)第六次人口普查的結(jié)果顯示居住在農(nóng)村的人口占總?cè)丝诒壤?0.32%，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)值則占國民生產(chǎn)總值的21.57%。農(nóng)村的低收入人群占有很大比重，解決好農(nóng)村低收入人群的社會保障問題，是全面實現(xiàn)中國夢的必要條件。從2007年農(nóng)村最低生活保障制度正式確立起截至2012年底我國農(nóng)村低保在保障戶數(shù)、保障人數(shù)、各級財政支出、中央財政補貼、年平均發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、月平均補助水平等方面均有明顯的提高（見表1）。

由《2012中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》可知，以2011年提高后的貧困標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)（農(nóng)村居民家庭人均純收入2 300元人/a），中國還有1.28億人處在貧困線以下。距離實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)還有相當(dāng)長的一段路要走。農(nóng)村最低生活保障制度是以最低收入家庭作為瞄準(zhǔn)對象，在制度實施中，是否準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)最低收入家庭？如何才能更準(zhǔn)確地向真正需要得到幫助的家庭傳遞救助資源[3]？成為最低生活保障制度有效實施的關(guān)鍵點。因此農(nóng)村最低生活保證制度目標(biāo)瞄準(zhǔn)尤為重要。

2 農(nóng)村最低生活保障的目標(biāo)瞄準(zhǔn)

2.1 目標(biāo)瞄準(zhǔn)的概念 隨著當(dāng)前社會救助管理的規(guī)范化和精細化，目標(biāo)瞄準(zhǔn)已經(jīng)成為最低生活保障制度的核心議題之一。目標(biāo)瞄準(zhǔn)是政府基于特定的管理與技術(shù)手段，使最低生活保障能夠準(zhǔn)確地分配給因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民的一種機制。使最低生活保障制度瞄準(zhǔn)真正迫切需要保障的群體，提高社會救助的效率。

2.2 農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)的主體

2.2.1 管理機構(gòu) 管理機構(gòu)，指的是低保實施的政府管理機構(gòu)。管理機構(gòu)根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，來判斷申請人或家庭是否符合獲得救助的條件。管理機構(gòu)以目標(biāo)人群的家庭收入信息作為參考依據(jù)。由于農(nóng)村人口收入信息的確定方法有一定的限制性，因此家庭收入通常采用住房、農(nóng)作物收成、家庭耐用品的使用情況來預(yù)測。審查機構(gòu)需要對上述信息的準(zhǔn)確性作出評估。對最低生活保障申請者的嚴(yán)格審查能夠提高目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)率，減少擠出率和漏損率，使提高最低生活保障覆蓋率。沒有獲得保障的目標(biāo)家庭數(shù)與目標(biāo)家庭總數(shù)之比，即擠出率；獲得保障的非目標(biāo)家庭數(shù)與獲得保障的家庭總數(shù)之比，即漏損率。[3]

2.2.2 目標(biāo)人群 目標(biāo)人群是最低生活保障制度的另外一個非常重要的主體，在制度的實施過程中其自身的自我目標(biāo)瞄準(zhǔn)尤為重要。所謂自我目標(biāo)瞄準(zhǔn)是指最低生活保障目標(biāo)人群自我瞄準(zhǔn)的過程。在經(jīng)濟學(xué)假定中時間是有成本的，并且窮人勞動時間的機會成本比其他人的更低。愿意利用勞動時間交換社會救助。因此，通過制度設(shè)計使得只有窮人愿意申請和參與最低生活保障就是自我目標(biāo)瞄準(zhǔn)[4]。自我瞄準(zhǔn)機制的應(yīng)用，制度必須設(shè)計的恰當(dāng)，如果參與成本超過了收益，即便是真正生活在最低生活水平以下的人群也不會感興趣。另一個極端是制度制定的過于寬松，范圍過大，保障水平過高，就會產(chǎn)生另外一種社會現(xiàn)象，即不應(yīng)得到保障的人進入到保障的范圍內(nèi)，應(yīng)得到保障的低收入人群因其得到的保障水平大于去工作帶來的收益，就會造成一部分人群不愿去參與社會勞動，“養(yǎng)閑人”現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時也會對國家的財政造成負擔(dān)，對資源造成浪費。最低生活保障制度中的自我瞄準(zhǔn)對于提高制度的瞄準(zhǔn)率，提高覆蓋面有著重要的作用。

2.3 最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)程序 農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)的過程是制度實施過程中至關(guān)重要的一步。其程序，首先申請、審核。由戶主或者其代理人以戶主的名義向戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府予于受理審核。其次，民主公示、審批。村民委員會進行公示，縣級人民政府民政部門審批。再次，資金發(fā)放。低保金由縣級財政局通過代理金融機構(gòu)，直接支付到低保家庭的賬戶。最后，動態(tài)管理。及時辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)（見圖1）。

3 農(nóng)村最低生活保障制度瞄準(zhǔn)機制存在的問題

筆者于2013年12月在安徽省碭山縣就農(nóng)村最低生活保障制度實施過程中存在的問題進行了調(diào)查。

3.1 農(nóng)村最低生活保障制度實施存在的問題

3.1.1 農(nóng)村最低生活保障制度立法滯后 一項制度的順利實施離不開法律的保駕護航，最低生活保障制度作為一種公共產(chǎn)品，其建立和完善必須依靠國家法律法規(guī)的支持。農(nóng)村低保制度實施中存在的首要問題就是缺乏法制保障，缺少法律規(guī)范，致使農(nóng)村低保在實施中出現(xiàn)各種問題和障礙，全國各地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不利于全國統(tǒng)籌發(fā)展。例如，安徽省碭山縣和江蘇省豐縣在地理位置上毗鄰，但低保的支出水平有很大差異，2013年3季度碭山縣最低生活保障人均支出水平為91.62元/月，豐縣人均支出水平為153.84元/月。

3.1.2 籌資困難，城鄉(xiāng)保障水平差距較大 提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，拓寬籌資渠道，對農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率的提高起著支撐作用。在走訪總結(jié)發(fā)現(xiàn)最低生活保障制度的覆蓋面較低，不能滿足基本的生活需求。最低生活保障資金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)為實施最低生活保障制度而籌集起來的法定的專款專用的經(jīng)費，用于社會成員處于貧困狀態(tài)時的幫助，以保證其基本生活需要的資金，是最低生活保障制度實施的物質(zhì)基礎(chǔ)和可靠保證。

由于我國特殊的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)和地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和保障水平差距較大，根據(jù)民政部數(shù)據(jù)可知2014年1季度農(nóng)村低保人均支出水平113.86元/月，城鎮(zhèn)低保人均支出水平256.40元/月；不同地區(qū)之間發(fā)展極不平衡；低保覆蓋面城鄉(xiāng)、地區(qū)之間差距較大，全國各地保障水平差距較明顯，財政支出城鄉(xiāng)地區(qū)分配不合理。尤其是中央財政轉(zhuǎn)移支付不平衡，各地資金籌集的渠道的，規(guī)范化程度不同，導(dǎo)致各地的保障標(biāo)準(zhǔn)和保障水平不一。

3.1.3 農(nóng)村最低生活保障對象認(rèn)定操作不規(guī)范 農(nóng)村最低生活保障對象的瞄準(zhǔn)是農(nóng)村最低生活保障制度實施過程中一個基礎(chǔ)的、重要的環(huán)節(jié)。農(nóng)村最低生活保障對象認(rèn)定方面主要存在3個方面的難題：一是對最低生活保障對象收入情況的審核方面缺乏有力的措施。主要是因為農(nóng)民隱性收入難以用貨幣來衡量，糧食等實物收入價值轉(zhuǎn)化隨意性較大[5]。二是農(nóng)民的個人收入難以準(zhǔn)確計算。農(nóng)作物的收入受氣候，自然災(zāi)害的影響較大，進城務(wù)工人員的收入也有很大的不確定性。三是農(nóng)民收入的計算方法缺乏科學(xué)性。目前主要采用人工方式進行收入審核，在確定低保對象時，隨意性較大，逆向選擇行為和道德風(fēng)險問題存在。準(zhǔn)確的識別瞄準(zhǔn)低保對象，提高瞄準(zhǔn)率是目前農(nóng)村低保工作的一個難題。農(nóng)村低保的退出渠道不暢，沒能建立有效的低保戶有序進出，導(dǎo)致部分貧困群體利益受損，農(nóng)村低保資金沒能實現(xiàn)效益最大化，科學(xué)有效的農(nóng)村低保進出機制有待建立[6]。農(nóng)村低保工作人員、工作經(jīng)費、辦公條件、政策的配套銜接等基本條件相對不足，農(nóng)村低保制度的實施有一定的限制性。從而使得農(nóng)村低保的擠出率和漏損率增大，低保目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)率降低（圖2）。

3.2 管理機構(gòu)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)存在的問題 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村最低生活保障制度的宣傳力度不夠，農(nóng)村最低生活保障制度的實施過程不透明，公示、接受群眾的監(jiān)督等工作不充分，導(dǎo)致“人情?！薄ⅰ皯?yīng)保未?！?、“騙?！钡痊F(xiàn)象出現(xiàn)。

3.2.1 “人情?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重 通過走訪發(fā)現(xiàn)，“人情?！敝饕l(fā)生于2種群體，第一個群體為村干部；第二個群體為村干部的親朋好友。非目標(biāo)人群成為保障對象使得一部分目標(biāo)人群被擠出，“人情保”現(xiàn)象的產(chǎn)生，嚴(yán)重扭曲了農(nóng)村最低生活保障制度的公平性，損害了基層村委會組織以及黨和國家在人民群眾中的形象，對政府的公信力造成不好的影響。

3.2.2 “應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象大量存在 “應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象的存在，最需要得到保障的群體和個人不能得到應(yīng)有的保障，而一些非目標(biāo)人群在享受最低生活保障，使得貧富差距拉大，并且使同樣處于貧困狀態(tài)的家庭卻處于不同的生活狀態(tài)。“應(yīng)報未?！爆F(xiàn)象的存在不能更好地體現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度實施的公平性，最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率的提高能減少“應(yīng)報未保”現(xiàn)象，能夠更好地促進農(nóng)村最低生活保障制度的健康發(fā)展，維護社會的安定和諧。

3.2.3 “騙?！爆F(xiàn)象突出 在農(nóng)村最低生活保障制度實施過程中，“騙?！爆F(xiàn)象的存在方式主要是通過一家多戶或?qū)⒛昀系母改概c子女分開居住，即通過一戶人家存在好幾個戶口本或?qū)⒓彝ブ袥]有生活來源或沒有勞動能力的人口分離出來獨立成戶，來得到最低生活保障制度的救助。由于現(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障法律沒有對共同居住的衡量方法作出界定，所以對這些“騙?！爆F(xiàn)象也無法制止。而“騙?！爆F(xiàn)象的發(fā)生，直接侵占了農(nóng)村最低生活保障救助資源，降低了農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率。

3.3 目標(biāo)人群的自我瞄準(zhǔn)方面存在的問題 從走訪交流中了解到，大部分農(nóng)村居民對最低生活保障制度的了解程度很低，對最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、申請程序等不甚了解，目標(biāo)人群對低保制度的認(rèn)知度和認(rèn)同感低。由于低保的保障標(biāo)準(zhǔn)低，制度實施的過程中也存在一定的問題，因此目標(biāo)人群對低保制度的認(rèn)同感低。農(nóng)戶對于村級社區(qū)組織初步評定受益資格、制度實施中保障對象的瞄準(zhǔn)率、保障標(biāo)準(zhǔn)的確定、制度實施給付的公平度方面的認(rèn)知度和認(rèn)同感低。但有一點，較低的保障標(biāo)準(zhǔn)在制度實施之初，有其優(yōu)點，由于較低的保障標(biāo)準(zhǔn)，對于中等收入或較高收入家庭而言，吸引力不大，從而有利于減少錯誤幾率，提高制度瞄準(zhǔn)效率。

4 提高農(nóng)村最低生活保障制度瞄準(zhǔn)機制的建議

我國政府高度重視對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中指出“建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態(tài)管理，確保扶貧對象得到有效扶持，逐步提高國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)”。瞄準(zhǔn)扶貧對象，提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率，使政策更健康穩(wěn)定的實施，保護處于貧困線以下人群的權(quán)利。

4.1 完善農(nóng)村最低生活保障體系

4.1.1 建立健全法制法規(guī) 農(nóng)村最低生活保障制度的推廣和完善離不開健全的法制。在完善農(nóng)村低保制度建設(shè)中完善法規(guī)體系建設(shè)是一項十分緊迫的工作。農(nóng)村最低生活保障制度最終需要通過制定《最低生活保障法》的方式加以確認(rèn)，才能從根本上保證低保制度的權(quán)威性和連續(xù)性，使低保工作步入有法可依的法制化軌道，從而確保每一個公民的基本生活權(quán)益不受侵害[7]。

而在農(nóng)村最低生活保障制度的實施過程中，由于缺少清晰公正的法律規(guī)范，所以在政策執(zhí)行中存在大量的人為主觀因素，農(nóng)村騙保行為和地方財政的隨意停發(fā)、減發(fā)低保資金等違規(guī)操作現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)。規(guī)范農(nóng)村最低生活保障加強制度建設(shè)，應(yīng)及時制定《農(nóng)村最低生活保障法》，有了法律條款的支撐，才能更好的確保農(nóng)村最低生活保障制度的權(quán)威性和長效性發(fā)展，提升價值理念，從和諧社會和以人為本的價值理念出發(fā)，增強制度的人本化。通過加強誠信教育和法治建設(shè)，確保農(nóng)村最低生活保障制度的長效性和權(quán)威性，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度的可持續(xù)發(fā)展[8]。

制度規(guī)范著人們的行為，抑制著損害共同利益現(xiàn)象和“道德風(fēng)險”的發(fā)生。因此，要實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度的可持續(xù)發(fā)展，首先要解決好農(nóng)村最低生活保障制度本身的設(shè)計和完善問題。只有有了法律的保障，使最低生活保障制度法制化、制度化，建立長效機制，才能更好的保障農(nóng)村最低生活保障工作的順利開展，從而在法律上保障貧困農(nóng)民的最基本生存權(quán)利。

4.1.2 加強社會道德和文化建設(shè) 我國農(nóng)村最低生活保障在目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)過程中造成“關(guān)系?！?、“人情?！薄ⅰ皯?yīng)報未?！钡痊F(xiàn)象的根源在于法治觀念的貧乏和社會道德文化價值觀的扭曲。在現(xiàn)實生活中有些人把能得到低保當(dāng)做是一種身份的象征，而不是貧困的象征，這部分非目標(biāo)人群認(rèn)為得到低保是有能力的象征。這種價值取向造成農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展面臨很大的道德障礙。社會道德和文化價值觀的扭曲增加了我國農(nóng)村最低生活保障制度的運行成本，并損害了應(yīng)得到保障的目標(biāo)人群的利益，加強社會道德和文化價值觀的宣傳，是人們有正確的認(rèn)知，能夠更好的維護制度的健康運行。

4.2 提高管理機構(gòu)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)

4.2.1 提高工作人員的認(rèn)知 認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。工作人員對目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)時要做好對申請最低生活保障家庭的收入信息進行直接或間接地收集和驗證。審查機構(gòu)需要對上述信息的準(zhǔn)確性作出評估。對最低生活保障申請目標(biāo)的嚴(yán)格審查能夠提高目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)率，減少漏損率提高最低生活保障覆蓋率。

4.2.2 提高信息對稱性 隨著社會發(fā)展的信息化，信息的對稱性出現(xiàn)在了各個領(lǐng)域，信息的對稱性尤為重要。在農(nóng)村最低生活保障制度的整個實施過程中，信息的不對稱性使得最低生活保障制度目標(biāo)瞄準(zhǔn)上出現(xiàn)了“應(yīng)保未?！钡默F(xiàn)象。信息不對稱理論是指在市場經(jīng)濟活動中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在最低生活保障制度的運行過程中，增強公開透明度，讓目標(biāo)人群和非目標(biāo)人群都能夠更好的掌握了解最低生活保障制度，從而準(zhǔn)確的定位。

4.2.3 實施分類施保 實施分類施保，挖掘不同貧困群體發(fā)展能力，提高救助針對性。最低生活保障制度的目標(biāo)人群中應(yīng)當(dāng)根據(jù)其家庭收入狀況、家庭人口數(shù)、身體健康狀況等因素的不同，針對性的制定層次性的保障標(biāo)準(zhǔn)，使目標(biāo)人群更好地享受這項權(quán)利，切實改善他們的生活狀況?？茖W(xué)操作是建立農(nóng)村最低生活保障制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村最低生活保障工作的難點是對象的確認(rèn)?？茖W(xué)建立農(nóng)村最低生活保障制度，應(yīng)當(dāng)實施分類施保的辦法。例如，安徽省碭山縣自2010年4月1日開始按照貧困類型和貧困程度進行分類施保，分為3類，A類是紅色低保證。A類保障的對象是喪失和嚴(yán)重缺乏勞動力、無經(jīng)濟來源、無法定贍養(yǎng)人和撫（扶）養(yǎng)人沒有贍養(yǎng)撫（扶）養(yǎng)能力的，按照農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的90%發(fā)放基本生活保障金。B類是黃色低保證。B類的保障對象是大病重殘、單親困難家庭，按照農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的48%發(fā)放基本生活保障。C類是藍色低保證。C類的保障對象是因災(zāi)因病或其它原因造成的臨時困難家庭，按農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的30%發(fā)放基本生活保障。同時要求將符合低保條件的重度殘疾人優(yōu)先納入農(nóng)村低保。通過分類施保，該縣農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率較實施分類施保之前取得成效。

4.3 增強目標(biāo)人群的自我瞄準(zhǔn)意識 作為一種社會救助形式，農(nóng)村最低生活保障制度的生命力和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在于廣大人民群眾的的認(rèn)同、參與以及準(zhǔn)確的自我瞄準(zhǔn)。及時向目標(biāo)人群和非目標(biāo)人群宣傳最低生活保障制度的目標(biāo)、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、制度目的等，讓人們更好地認(rèn)識到是自己應(yīng)該享有的權(quán)利。人們自我瞄準(zhǔn)意識的增強，對提高最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率起著不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障資金建設(shè)

4.4.1 最低生活保障制度的資金來源 農(nóng)村最低生活保障制度的資金來源主要是中央財政的支持以及地方財政的投入。健全農(nóng)村最低生活保障資金籌措機制，充分結(jié)合實際，對原有的籌資方式進行改進，充分發(fā)揮政府財政轉(zhuǎn)移支付的作用。拓展農(nóng)村最低生活保障資金籌資渠道，健全穩(wěn)定的資金籌集渠道是農(nóng)村最低生活保障工作順利有效實施的必要條件。在農(nóng)村最低生活保障資金的籌集方面也離不開社會，要充分發(fā)動社會的力量進行捐助，來充實最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集要形成中央財政、地方財政、村集體籌資，社會籌資，這種“三級+社會”的籌資模式，有利最低生活保障資金充裕結(jié)合制度在實施的過程中目標(biāo)瞄準(zhǔn)率的提高，從而促進農(nóng)村最低生活保障制度進一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的資金管理 提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率，保障農(nóng)村最低生活保障落到實處，加強農(nóng)村最低生活保障制度資金的管理至關(guān)重要。對于保障金的預(yù)算、決算、管理和檢查監(jiān)督都要嚴(yán)格把關(guān)。保障資金由中央和地方分別列入財政預(yù)算，由縣、市民政部門實行專賬管理。

4.5 加強農(nóng)村最低生活保障制度的監(jiān)督與管理 監(jiān)督管理是任何一項制度不可缺少的內(nèi)容。任何好的制度，若缺乏監(jiān)管這個環(huán)節(jié)，就不能保證其得到切實地貫徹和執(zhí)行。完善組織機構(gòu)，提升救助水平，綜合農(nóng)村社會救助體系，搞好制度銜接，引入社會工作，提高救助的綜合性和專業(yè)化。規(guī)范操作程序，加強動態(tài)管理和信息化建設(shè)[9]。縣鄉(xiāng)兩級人民政府民政部門根據(jù)低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理并根據(jù)低保家庭成員經(jīng)濟狀況的變化及時辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。變動情況及時向社會公布，使最低生活保障制度運行過程更加透明。加強宣傳和監(jiān)督，增強制度的約束性。針對最低生活保障制度要加強宣傳和監(jiān)督工作，完善監(jiān)督機制，充分發(fā)揮政府監(jiān)督、群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)作用。

5 結(jié)語

通過制度的保障，管理部門的瞄準(zhǔn)效率的提高，目標(biāo)對象的自我瞄準(zhǔn)意識的增強，充裕的資金來減少農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中的漏損率和擠出率，提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率，從而使得農(nóng)村最低生活保障制度在實施的過程中做到應(yīng)保盡保，使目標(biāo)人群得到最大限度的保障，促進和諧社會的發(fā)展。此外，扶貧和濟貧問題不僅僅是一個部門的責(zé)任，要充分調(diào)動社會各方面的積極性，提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠。同時農(nóng)村最低生活保障制度也要注意和其他社會保障制度的銜接，充分利用各種福利設(shè)施，提高社會保障的效率和含金量，最終形成完善的農(nóng)村社會救助體系，從而使處于貧困線以下的人群生活質(zhì)量得以提高。

參考文獻

[1]關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會救助的目標(biāo)、原則及模式選擇[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（11）：29.

[2]張乃亭.完善農(nóng)村最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)研究[J].山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013（2）：155-160.

[3]謝東梅.農(nóng)村最低生活保障制度分配效果與瞄準(zhǔn)效率研究[D].福建農(nóng)林大學(xué)，2009.

[4]李艷軍.農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制研究——來自寧夏690戶家庭的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.農(nóng)村最低生活保障實施的問題與對策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委課題組，南京市農(nóng)村居民最低生活保障制度的調(diào)查與研究[J].中共南京市委黨校，2008（2）：107-108.

[7]鄧大松，吳小武.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（5）：647.

[8]張乃亭.農(nóng)村最低生活保障制度研究[D].山東大學(xué)，2011.

[9]王海忠.農(nóng)村最低生活保障制度運行研究——以河南省Q縣為例[D].湖南師范大學(xué)，2010.

（責(zé)編：徐煥斗）

4.2.3 實施分類施保 實施分類施保，挖掘不同貧困群體發(fā)展能力，提高救助針對性。最低生活保障制度的目標(biāo)人群中應(yīng)當(dāng)根據(jù)其家庭收入狀況、家庭人口數(shù)、身體健康狀況等因素的不同，針對性的制定層次性的保障標(biāo)準(zhǔn)，使目標(biāo)人群更好地享受這項權(quán)利，切實改善他們的生活狀況?？茖W(xué)操作是建立農(nóng)村最低生活保障制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村最低生活保障工作的難點是對象的確認(rèn)?？茖W(xué)建立農(nóng)村最低生活保障制度，應(yīng)當(dāng)實施分類施保的辦法。例如，安徽省碭山縣自2010年4月1日開始按照貧困類型和貧困程度進行分類施保，分為3類，A類是紅色低保證。A類保障的對象是喪失和嚴(yán)重缺乏勞動力、無經(jīng)濟來源、無法定贍養(yǎng)人和撫（扶）養(yǎng)人沒有贍養(yǎng)撫（扶）養(yǎng)能力的，按照農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的90%發(fā)放基本生活保障金。B類是黃色低保證。B類的保障對象是大病重殘、單親困難家庭，按照農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的48%發(fā)放基本生活保障。C類是藍色低保證。C類的保障對象是因災(zāi)因病或其它原因造成的臨時困難家庭，按農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的30%發(fā)放基本生活保障。同時要求將符合低保條件的重度殘疾人優(yōu)先納入農(nóng)村低保。通過分類施保，該縣農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率較實施分類施保之前取得成效。

4.3 增強目標(biāo)人群的自我瞄準(zhǔn)意識 作為一種社會救助形式，農(nóng)村最低生活保障制度的生命力和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在于廣大人民群眾的的認(rèn)同、參與以及準(zhǔn)確的自我瞄準(zhǔn)。及時向目標(biāo)人群和非目標(biāo)人群宣傳最低生活保障制度的目標(biāo)、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、制度目的等，讓人們更好地認(rèn)識到是自己應(yīng)該享有的權(quán)利。人們自我瞄準(zhǔn)意識的增強，對提高最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率起著不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障資金建設(shè)

4.4.1 最低生活保障制度的資金來源 農(nóng)村最低生活保障制度的資金來源主要是中央財政的支持以及地方財政的投入。健全農(nóng)村最低生活保障資金籌措機制，充分結(jié)合實際，對原有的籌資方式進行改進，充分發(fā)揮政府財政轉(zhuǎn)移支付的作用。拓展農(nóng)村最低生活保障資金籌資渠道，健全穩(wěn)定的資金籌集渠道是農(nóng)村最低生活保障工作順利有效實施的必要條件。在農(nóng)村最低生活保障資金的籌集方面也離不開社會，要充分發(fā)動社會的力量進行捐助，來充實最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集要形成中央財政、地方財政、村集體籌資，社會籌資，這種“三級+社會”的籌資模式，有利最低生活保障資金充裕結(jié)合制度在實施的過程中目標(biāo)瞄準(zhǔn)率的提高，從而促進農(nóng)村最低生活保障制度進一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的資金管理 提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率，保障農(nóng)村最低生活保障落到實處，加強農(nóng)村最低生活保障制度資金的管理至關(guān)重要。對于保障金的預(yù)算、決算、管理和檢查監(jiān)督都要嚴(yán)格把關(guān)。保障資金由中央和地方分別列入財政預(yù)算，由縣、市民政部門實行專賬管理。

4.5 加強農(nóng)村最低生活保障制度的監(jiān)督與管理 監(jiān)督管理是任何一項制度不可缺少的內(nèi)容。任何好的制度，若缺乏監(jiān)管這個環(huán)節(jié)，就不能保證其得到切實地貫徹和執(zhí)行。完善組織機構(gòu)，提升救助水平，綜合農(nóng)村社會救助體系，搞好制度銜接，引入社會工作，提高救助的綜合性和專業(yè)化。規(guī)范操作程序，加強動態(tài)管理和信息化建設(shè)[9]?？h鄉(xiāng)兩級人民政府民政部門根據(jù)低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理并根據(jù)低保家庭成員經(jīng)濟狀況的變化及時辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。變動情況及時向社會公布，使最低生活保障制度運行過程更加透明。加強宣傳和監(jiān)督，增強制度的約束性。針對最低生活保障制度要加強宣傳和監(jiān)督工作，完善監(jiān)督機制，充分發(fā)揮政府監(jiān)督、群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)作用。

5 結(jié)語

通過制度的保障，管理部門的瞄準(zhǔn)效率的提高，目標(biāo)對象的自我瞄準(zhǔn)意識的增強，充裕的資金來減少農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中的漏損率和擠出率，提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率，從而使得農(nóng)村最低生活保障制度在實施的過程中做到應(yīng)保盡保，使目標(biāo)人群得到最大限度的保障，促進和諧社會的發(fā)展。此外，扶貧和濟貧問題不僅僅是一個部門的責(zé)任，要充分調(diào)動社會各方面的積極性，提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠。同時農(nóng)村最低生活保障制度也要注意和其他社會保障制度的銜接，充分利用各種福利設(shè)施，提高社會保障的效率和含金量，最終形成完善的農(nóng)村社會救助體系，從而使處于貧困線以下的人群生活質(zhì)量得以提高。

參考文獻

[1]關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會救助的目標(biāo)、原則及模式選擇[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（11）：29.

[2]張乃亭.完善農(nóng)村最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)研究[J].山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013（2）：155-160.

[3]謝東梅.農(nóng)村最低生活保障制度分配效果與瞄準(zhǔn)效率研究[D].福建農(nóng)林大學(xué)，2009.

[4]李艷軍.農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制研究——來自寧夏690戶家庭的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.農(nóng)村最低生活保障實施的問題與對策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委課題組，南京市農(nóng)村居民最低生活保障制度的調(diào)查與研究[J].中共南京市委黨校，2008（2）：107-108.

[7]鄧大松，吳小武.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（5）：647.

[8]張乃亭.農(nóng)村最低生活保障制度研究[D].山東大學(xué)，2011.

[9]王海忠.農(nóng)村最低生活保障制度運行研究——以河南省Q縣為例[D].湖南師范大學(xué)，2010.

（責(zé)編：徐煥斗）

4.2.3 實施分類施保 實施分類施保，挖掘不同貧困群體發(fā)展能力，提高救助針對性。最低生活保障制度的目標(biāo)人群中應(yīng)當(dāng)根據(jù)其家庭收入狀況、家庭人口數(shù)、身體健康狀況等因素的不同，針對性的制定層次性的保障標(biāo)準(zhǔn)，使目標(biāo)人群更好地享受這項權(quán)利，切實改善他們的生活狀況?？茖W(xué)操作是建立農(nóng)村最低生活保障制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村最低生活保障工作的難點是對象的確認(rèn)?？茖W(xué)建立農(nóng)村最低生活保障制度，應(yīng)當(dāng)實施分類施保的辦法。例如，安徽省碭山縣自2010年4月1日開始按照貧困類型和貧困程度進行分類施保，分為3類，A類是紅色低保證。A類保障的對象是喪失和嚴(yán)重缺乏勞動力、無經(jīng)濟來源、無法定贍養(yǎng)人和撫（扶）養(yǎng)人沒有贍養(yǎng)撫（扶）養(yǎng)能力的，按照農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的90%發(fā)放基本生活保障金。B類是黃色低保證。B類的保障對象是大病重殘、單親困難家庭，按照農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的48%發(fā)放基本生活保障。C類是藍色低保證。C類的保障對象是因災(zāi)因病或其它原因造成的臨時困難家庭，按農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的30%發(fā)放基本生活保障。同時要求將符合低保條件的重度殘疾人優(yōu)先納入農(nóng)村低保。通過分類施保，該縣農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率較實施分類施保之前取得成效。

4.3 增強目標(biāo)人群的自我瞄準(zhǔn)意識 作為一種社會救助形式，農(nóng)村最低生活保障制度的生命力和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在于廣大人民群眾的的認(rèn)同、參與以及準(zhǔn)確的自我瞄準(zhǔn)。及時向目標(biāo)人群和非目標(biāo)人群宣傳最低生活保障制度的目標(biāo)、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、制度目的等，讓人們更好地認(rèn)識到是自己應(yīng)該享有的權(quán)利。人們自我瞄準(zhǔn)意識的增強，對提高最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率起著不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障資金建設(shè)

4.4.1 最低生活保障制度的資金來源 農(nóng)村最低生活保障制度的資金來源主要是中央財政的支持以及地方財政的投入。健全農(nóng)村最低生活保障資金籌措機制，充分結(jié)合實際，對原有的籌資方式進行改進，充分發(fā)揮政府財政轉(zhuǎn)移支付的作用。拓展農(nóng)村最低生活保障資金籌資渠道，健全穩(wěn)定的資金籌集渠道是農(nóng)村最低生活保障工作順利有效實施的必要條件。在農(nóng)村最低生活保障資金的籌集方面也離不開社會，要充分發(fā)動社會的力量進行捐助，來充實最低生活保障資金。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集要形成中央財政、地方財政、村集體籌資，社會籌資，這種“三級+社會”的籌資模式，有利最低生活保障資金充裕結(jié)合制度在實施的過程中目標(biāo)瞄準(zhǔn)率的提高，從而促進農(nóng)村最低生活保障制度進一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的資金管理 提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)率，保障農(nóng)村最低生活保障落到實處，加強農(nóng)村最低生活保障制度資金的管理至關(guān)重要。對于保障金的預(yù)算、決算、管理和檢查監(jiān)督都要嚴(yán)格把關(guān)。保障資金由中央和地方分別列入財政預(yù)算，由縣、市民政部門實行專賬管理。

4.5 加強農(nóng)村最低生活保障制度的監(jiān)督與管理 監(jiān)督管理是任何一項制度不可缺少的內(nèi)容。任何好的制度，若缺乏監(jiān)管這個環(huán)節(jié)，就不能保證其得到切實地貫徹和執(zhí)行。完善組織機構(gòu)，提升救助水平，綜合農(nóng)村社會救助體系，搞好制度銜接，引入社會工作，提高救助的綜合性和專業(yè)化。規(guī)范操作程序，加強動態(tài)管理和信息化建設(shè)[9]?？h鄉(xiāng)兩級人民政府民政部門根據(jù)低保對象的年齡、健康狀況、勞動能力以及家庭收入來源等情況對低保家庭實行分類管理并根據(jù)低保家庭成員經(jīng)濟狀況的變化及時辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。變動情況及時向社會公布，使最低生活保障制度運行過程更加透明。加強宣傳和監(jiān)督，增強制度的約束性。針對最低生活保障制度要加強宣傳和監(jiān)督工作，完善監(jiān)督機制，充分發(fā)揮政府監(jiān)督、群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)作用。

5 結(jié)語

通過制度的保障，管理部門的瞄準(zhǔn)效率的提高，目標(biāo)對象的自我瞄準(zhǔn)意識的增強，充裕的資金來減少農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中的漏損率和擠出率，提高農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率，從而使得農(nóng)村最低生活保障制度在實施的過程中做到應(yīng)保盡保，使目標(biāo)人群得到最大限度的保障，促進和諧社會的發(fā)展。此外，扶貧和濟貧問題不僅僅是一個部門的責(zé)任，要充分調(diào)動社會各方面的積極性，提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠。同時農(nóng)村最低生活保障制度也要注意和其他社會保障制度的銜接，充分利用各種福利設(shè)施，提高社會保障的效率和含金量，最終形成完善的農(nóng)村社會救助體系，從而使處于貧困線以下的人群生活質(zhì)量得以提高。

參考文獻

[1]關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會救助的目標(biāo)、原則及模式選擇[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（11）：29.

[2]張乃亭.完善農(nóng)村最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)研究[J].山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013（2）：155-160.

[3]謝東梅.農(nóng)村最低生活保障制度分配效果與瞄準(zhǔn)效率研究[D].福建農(nóng)林大學(xué)，2009.

[4]李艷軍.農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制研究——來自寧夏690戶家庭的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.農(nóng)村最低生活保障實施的問題與對策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委課題組，南京市農(nóng)村居民最低生活保障制度的調(diào)查與研究[J].中共南京市委黨校，2008（2）：107-108.

[7]鄧大松，吳小武.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006（5）：647.

[8]張乃亭.農(nóng)村最低生活保障制度研究[D].山東大學(xué)，2011.

[9]王海忠.農(nóng)村最低生活保障制度運行研究——以河南省Q縣為例[D].湖南師范大學(xué)，2010.

（責(zé)編：徐煥斗）