金世斌

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明確權(quán)責(zé)邊界 創(chuàng)新社區(qū)治理
——江蘇省太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”模式調(diào)查

金世斌

改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)下，中國(guó)正從總體性社會(huì)向多樣化社會(huì)轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，隨著“單位制”的解體，轉(zhuǎn)移到社區(qū)的公共事務(wù)急劇增多，社區(qū)治理面臨因結(jié)構(gòu)性社會(huì)分化、居民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒而不斷累積起來(lái)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。但長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府在傳統(tǒng)管控理念和維穩(wěn)思想的指導(dǎo)下，習(xí)慣于用行政命令方式來(lái)指導(dǎo)群眾自治工作。大量的行政任務(wù)被下派到社區(qū)，使得村（居）委會(huì)變成了政府的辦事機(jī)構(gòu)，既削弱了基層群眾自治組織自我管理、民主自治的能力，也進(jìn)一步強(qiáng)化了村（居）委會(huì)的“行政依賴”傾向。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，走出社區(qū)治理困境，是當(dāng)前亟須解決的重大課題。

黨的十八屆三中全會(huì)提出將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，明確要求“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。近年來(lái)，江蘇省太倉(cāng)市高度重視服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)管理體制創(chuàng)新，以厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府和村（居）委會(huì)的權(quán)責(zé)邊界為核心，著力推動(dòng)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，形成了“政社互動(dòng)”的新型治理模式，成為全國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的先進(jìn)典型。2013年，全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組的“1號(hào)文件”中，太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)作為基層治理創(chuàng)新舉措被寫進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”，號(hào)召全國(guó)總結(jié)推廣。

轉(zhuǎn)變政府職能歸還群眾四項(xiàng)權(quán)利

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基層社會(huì)服務(wù)管理的任務(wù)日益繁重。如何適應(yīng)新形勢(shì)，完善基層政府與基層群眾自治組織分工和合作機(jī)制成為現(xiàn)實(shí)課題，迫切需要基層政府深化改革、轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)增強(qiáng)基層群眾自治功能，建立新型城鄉(xiāng)治理模式。

明確權(quán)責(zé)邊界，制定“兩份清單”。“政社分開(kāi)”的核心是政社之間權(quán)責(zé)的明確。2009年，太倉(cāng)市嚴(yán)格按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，將堆疊在村（居）委會(huì)的所有事項(xiàng)進(jìn)行清理。整理出村居組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)10項(xiàng)、村（居）委會(huì)依法協(xié)助政府管理事項(xiàng)28項(xiàng)。通過(guò)專家審核、村居組織討論和社會(huì)公示等程序，編制形成《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》兩份清單。前者是自治組織履職清單；后者為行政權(quán)力限制清單，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行確權(quán)勘界，其他“法無(wú)規(guī)定”的行政事項(xiàng)全部退出基層自治組織?！皟煞萸鍐巍眲澢辶恕靶姓?quán)力”與“自治權(quán)力”的界限，為推進(jìn)“政社互動(dòng)”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

剝離行政責(zé)任，政社平等合作。在明晰權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，太倉(cāng)市全面廢止各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道基層政府與村（居）委會(huì)自治組織之間簽訂的“行政責(zé)任書(shū)”，以雙方平等協(xié)商的方式簽訂《基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書(shū)》，通過(guò)這種契約式管理，將基層政府與村居組織之間的行政隸屬關(guān)系進(jìn)行機(jī)制切割。村（居）委會(huì)實(shí)行“一攬子”承接，政府實(shí)行“一攬子”支付，雙方權(quán)利義務(wù)相對(duì)等。雙方依據(jù)協(xié)議書(shū)，明確基層政府委托自治組織各項(xiàng)事務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、經(jīng)費(fèi)保障以及相應(yīng)違約責(zé)任。政府管理“委托制”的試行，如政府購(gòu)買公共服務(wù)等制度的實(shí)施，掃清了自治組織有效運(yùn)行的制度性障礙，改變了基層政府采用行政命令下達(dá)指標(biāo)任務(wù)的工作方式，為推進(jìn)法治政府建設(shè)、基層民主建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新開(kāi)辟了一條新途徑。

弱化行政考核，實(shí)行“雙向評(píng)估”。太倉(cāng)市將過(guò)去由政府進(jìn)行的“單向考核”改變?yōu)槠跫s主體的“雙向評(píng)估”，體現(xiàn)契約雙方的“主體公平”和“義務(wù)平等”。每年年終，基層政府部門和村居自治組織依據(jù)協(xié)議內(nèi)容對(duì)雙方的履約情況進(jìn)行年度雙向評(píng)估。基層政府評(píng)估各村居組織協(xié)議事項(xiàng)的履行情況，村居組織評(píng)估政府部門的指導(dǎo)、服務(wù)、支付、行政干預(yù)的情況。政府部門的評(píng)估結(jié)果直接用作年終履約支付結(jié)算的依據(jù)，而村居組織評(píng)估的結(jié)果也同樣納入政府對(duì)下屬各行政部門的績(jī)效考核，逐步促進(jìn)政府部門依法行政、改進(jìn)服務(wù)、有效指導(dǎo)和干預(yù)自律。這一方面進(jìn)一步規(guī)范了自治組織的自治和服務(wù)行為，另一方面也加強(qiáng)了對(duì)基層政府工作指導(dǎo)、支付兌現(xiàn)、行政干預(yù)情況的監(jiān)督。行政管理與群眾自治在協(xié)商簽約過(guò)程中實(shí)現(xiàn)銜接，在雙向評(píng)估中完成互動(dòng)，使“政社互動(dòng)”這一模式具備了自我修復(fù)、自我完善的機(jī)能。

太倉(cāng)村民在“政社互動(dòng)面對(duì)面”活動(dòng)上提問(wèn)。

歸還四項(xiàng)權(quán)力，保障百姓當(dāng)家作主。還權(quán)于民是太倉(cāng)市推進(jìn)“政社互動(dòng)”的重大舉措。主要有四項(xiàng)：一是村居組織的發(fā)展權(quán)。通過(guò)“自主指標(biāo)”的形式歸還給村（居）民代表會(huì)議。政府不再為村（居）委會(huì)下達(dá)年度發(fā)展指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的發(fā)展指標(biāo)都由村（居）民代表大會(huì)決定，政府只作指導(dǎo)，不作考核。二是村（居）委會(huì)干部的考核權(quán)。本著“誰(shuí)選舉，誰(shuí)考核”“由誰(shuí)考核，讓誰(shuí)滿意”的法理要求，把村（居）委會(huì)干部的考核權(quán)歸還給所轄的全體村（居）民群眾。政府只對(duì)村居組織的履約情況進(jìn)行評(píng)估，不再對(duì)村（居）委會(huì)干部進(jìn)行年度績(jī)效考核。通過(guò)規(guī)則的改變，讓村（居）委會(huì)干部眼睛向下，敬畏群眾、對(duì)其負(fù)責(zé)。三是村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)的管理權(quán)。政府逐步退出“村賬鎮(zhèn)管”的監(jiān)管模式，把監(jiān)管權(quán)還給村居組織監(jiān)委會(huì)，政府引導(dǎo)村居組織自行聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)組織如會(huì)計(jì)事務(wù)所來(lái)幫助村居組織理財(cái)。四是行政事務(wù)的準(zhǔn)入權(quán)。準(zhǔn)入權(quán)歸還給村（居）委會(huì)。政府一方面制訂行政事務(wù)“禁入制”，通過(guò)行政自律減輕村居組織抵御干預(yù)的壓力；另一方面，公布村居組織拒絕行政事務(wù)的“負(fù)面清單”，明確規(guī)定不屬依法協(xié)助的行政事務(wù)，村居組織都有拒絕權(quán)力。政府部門其他的進(jìn)村入居事項(xiàng)必須通過(guò)協(xié)商并獲得村居組織的同意，或以購(gòu)買服務(wù)的形式進(jìn)入。這些權(quán)力的回歸，有的已經(jīng)完成，有的正在進(jìn)行，有的還在探索完善。

太倉(cāng)市城廂鎮(zhèn)、雙鳳鎮(zhèn)《基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書(shū)》簽約儀式現(xiàn)場(chǎng)。

多元治理實(shí)現(xiàn)多方共贏

太倉(cāng)市推進(jìn)“政社互動(dòng)”探索實(shí)踐，約束和規(guī)范了基層政府行政權(quán)力，提升了基層自治組織履職能力，實(shí)現(xiàn)了基層治理機(jī)制重構(gòu)，取得了政府職能歸位、社區(qū)組織自治、居民群眾受益等多方共贏成效，堪稱地方政府改革創(chuàng)新的成功范例、基層民主制度自我完善的鮮活樣板。其成效主要表現(xiàn)在“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：

變“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”為“指導(dǎo)關(guān)系”，創(chuàng)新了行政管理方式?！罢缁?dòng)”的探索實(shí)踐，貫穿了建設(shè)法治型政府、服務(wù)型政府的目標(biāo)要求，扭轉(zhuǎn)了基層政府將自治組織作為延伸機(jī)構(gòu)的行政理念和行政模式，樹(shù)立了行政主體和自治主體間的平等地位和伙伴關(guān)系。通過(guò)確權(quán)和簡(jiǎn)政放權(quán)，將村居發(fā)展的選擇權(quán)、村居建設(shè)的決策權(quán)、村居干部的考核權(quán)、村居事務(wù)的監(jiān)督權(quán)交還給自治組織和居民群眾，促使基層政府加快轉(zhuǎn)變職能，行政效能明顯提高。

變“行政責(zé)任書(shū)”為“服務(wù)協(xié)議書(shū)”，健全了群眾自治機(jī)制?！罢缁?dòng)”的探索實(shí)踐，依法剝離了自治組織的行政負(fù)擔(dān)，減少自治組織的行政依賴，為健全自治機(jī)制、增強(qiáng)自治功能擴(kuò)大了制度空間。由于減少了基層政府的直接干預(yù)，強(qiáng)化了自治組織對(duì)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的責(zé)任意識(shí)，在鞏固“民主決策日”制度的同時(shí)，新建了“信息反饋日”“情況通報(bào)日”“政府公開(kāi)日”和“信訪接待日”制度，自治組織凝聚力和自治活動(dòng)吸引力顯著增強(qiáng)。

變“偏重管控”為“多元治理”，擴(kuò)大了居民有序參與?！罢缁?dòng)”的探索實(shí)踐，采取放開(kāi)公益慈善類、社會(huì)福利類和社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織直接登記和社區(qū)社會(huì)組織備案等措施，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)，打破了行政資源對(duì)社會(huì)生活的高度控制，推動(dòng)政府角色從“替民作主”向“為民作主”轉(zhuǎn)變，社會(huì)力量從依附從屬向協(xié)同參與轉(zhuǎn)變，逐步建構(gòu)了多元主體共同治理的新格局，形成了基層社會(huì)管理的整體合力。

變“他律”為“自律”，成功化解了大量基層社會(huì)矛盾。通過(guò)“政社互動(dòng)”，促使社區(qū)干部主動(dòng)深入居民家庭，使社區(qū)矛盾糾紛和個(gè)人實(shí)際困難有人問(wèn)、有人管、有人幫助解決；與此同時(shí)，居民群眾在協(xié)商對(duì)話中不斷增進(jìn)理解、體諒和包容，識(shí)大體顧大局，積極釋放正能量。通過(guò)“政社互動(dòng)”的自我教育、自我管理，大量矛盾實(shí)現(xiàn)了“自我消解”，鄰里更加和睦，社會(huì)更加和諧。2010年太倉(cāng)市作出了“農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中、農(nóng)村工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)村土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”的“三集中”戰(zhàn)略部署，至今已有90%以上的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園，88.2%的承包耕地實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，近5萬(wàn)戶農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了居住地的轉(zhuǎn)移，太倉(cāng)市的社會(huì)矛盾并未激化擴(kuò)大，社會(huì)維持了和諧穩(wěn)定的局面。

（作者為江蘇省政府研究室社會(huì)發(fā)展研究處處長(zhǎng)、研究員）