王太元

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戶籍改革帶來哪些新變化

王太元

《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域改革”，“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”，這意味著戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身，不僅關(guān)乎數(shù)億中國農(nóng)民切身利益，更關(guān)系到“新四化”的同步發(fā)展和社會治理體系的建設(shè)。

上億“已轉(zhuǎn)移入城人口”穩(wěn)步定居所在城鎮(zhèn)

《意見》提出，到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這里的1億人，專指已經(jīng)較長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，即事實上已轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)卻還保持農(nóng)村戶籍、農(nóng)民身份的人。按照舊有管理制度，他們在目前的居住地幾乎不享有什么權(quán)益，甚至連辦理各項社會服務(wù)、行政事務(wù)的相關(guān)手續(xù)，都得回原戶籍所在地，僅此一項，他們每年就得多支出數(shù)百億元費用。不僅如此，當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民工沒能在城里享受均等化的公共服務(wù)。如在住房方面，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查報告，八成多農(nóng)民工對在務(wù)工地的居住情況不滿意，想在務(wù)工地定居并成為市民的農(nóng)民工中，近六成想申請保障性住房。

新一輪戶籍制度改革的全面實施，將使這1億多已轉(zhuǎn)移進城人口“享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利”，從而全面解決這些人目前面臨的諸多生產(chǎn)、生活難題，幫助其合法穩(wěn)定地常住城鎮(zhèn)。例如在住房方面，住建部表示，下一步對沒有落戶但已取得居住證的進城務(wù)工農(nóng)民，符合條件的將逐步納入所在城市住房保障體系；對不符合住房保障條件的，用工企業(yè)要為他們提供符合安全衛(wèi)生條件的居住場所。在教育方面，教育部表示，下一步各地要把進城務(wù)工人員隨遷子女納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，因地制宜合理確定入學(xué)和升學(xué)政策，保障他們平等接受教育。

滿足落戶農(nóng)民的公共服務(wù)要求，財政投入不可缺。近幾年，隨著戶籍制度的管理改革和探索，相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度在與戶籍制度管理匹配、協(xié)調(diào)方面作了許多有益的探索。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進行了一定比例的折算，已經(jīng)在轉(zhuǎn)移支付中體現(xiàn)了常住人口的因素。比如教育轉(zhuǎn)移支付是完全按學(xué)籍的，學(xué)生不論來自城市還是來自農(nóng)村，享受的公共服務(wù)待遇都是一樣的，換言之，我們在改革探索當(dāng)中取得了一定的成效，這是我們下一步改革的基礎(chǔ)。為確?；竟卜?wù)均等化的實現(xiàn)，《意見》要求“加強基本公共服務(wù)財力保障”，從財力上保證好進城落戶農(nóng)民的權(quán)益。

具體來說，農(nóng)民進城的具體途徑可分為兩大類：已轉(zhuǎn)移進入中等城市以下城鎮(zhèn)的，大多直接申請登記為本地戶籍；已轉(zhuǎn)移進入大城市、特大城市的，大多以申領(lǐng)居住證、獲得均等公共服務(wù)的方式常住城鎮(zhèn)。為確保向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的相關(guān)合法權(quán)益，《意見》不僅明確規(guī)定尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，不得采取強迫做法辦理落戶，而且具體規(guī)定了“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”，防止“逼農(nóng)民上樓，趕農(nóng)民進城”，防止出現(xiàn)不靠農(nóng)業(yè)生存卻又無法非農(nóng)化生存的局面。

上億農(nóng)民有序進入城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道

實現(xiàn)1億左右人口落戶城鎮(zhèn)，目的在于推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實現(xiàn)“市民夢”。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，未來國家將加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。中西部地區(qū)將迎來“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新局面。因此，預(yù)計中西部地區(qū)將有上億農(nóng)民相繼告別“面朝黃土背朝天”的日子。為合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，《意見》采取了兩個層面的有力措施：

其一，降低門檻。一是明確規(guī)定“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，讓在小城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等人直接申請登記常住戶口。二是“有序放開中等城市落戶限制”，讓在當(dāng)?shù)赜泻戏ǚ€(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限的人員及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等申請登記常住戶口。

其二，抬高門檻。一是合理確定大城市落戶條件。城區(qū)人口100萬至300萬的城市還有發(fā)展空間，能放開落戶條件的盡量放開。城區(qū)人口300萬至500萬的城市要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏。二是嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。特大城市尤其是千萬人口以上的城市人口壓力很大，不能再擴大人口規(guī)模。首先，要嚴(yán)格戶口遷移政策，改進和完善現(xiàn)行落戶政策。要堅持因城施策，建立完善積分落戶制度，按照總量控制、公開透明、公平公正的原則，合理解決落戶問題。其次，特大城市要科學(xué)定位城市功能，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，適當(dāng)疏散經(jīng)濟功能和其他功能，引導(dǎo)人口有出有進，使人口結(jié)構(gòu)更加合理。

取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，標(biāo)志著我國實行了半個多世紀(jì)的二元戶籍管理模式退出歷史舞臺。圖為7月30日，山東省沂南縣公安局民警為群眾辦理戶籍手續(xù)。

方便和保護城鄉(xiāng)居民的社會治理體系漸次形成

此次出臺的《意見》有三個明顯特點：一是這次改革是對戶籍政策的一次總體調(diào)整，是在中央對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出全面規(guī)劃后，決定在全國實施差別化落戶政策，這對合理布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、合理引導(dǎo)人口分布將產(chǎn)生十分重要的作用。二是這次改革是按照中央全面深化改革的總體部署進行的綜合配套改革，與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、土地等方面的改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進。三是這次改革是對新型戶籍制度的一次整體構(gòu)建，還包括統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等多個方面?？傮w來說，通過此次戶籍改革，與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度將確立。同時，通過逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，方便和保護城鄉(xiāng)居民的社會治理體系也會漸次形成，也會更加方便國人隨時隨地參與社會活動、享受合法權(quán)益。

（作者為中國人民公安大學(xué)教授、中國警察協(xié)會學(xué)術(shù)委員會委員）