王麗娜 暢建霞

（西安理工大學 陜西 西安 710048）

1 陜西省水旱災害現(xiàn)狀分析

陜西省是自然災害頻繁而危害嚴重的省份，主要自然災害有暴雨、洪澇、干旱、滑坡、泥石流、崖崩（含陜北黃土崩塌）、煤礦采空區(qū)、沙漠化、地震等。其中，洪澇、干旱災害位居各項自然災害之首。針對旱澇災害問題，采取強有力的對策和措施，把水旱災害的損失減少到最低限度，對陜西省經濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定有著重要的意義。

1.1 洪澇災害

2010年陜西省受災人口達660.10萬人，占全國受災人口的3.13%；死亡人數(shù)為174人，占全國死亡人數(shù)的5.4%；直接經濟總損失為228.34億元，占全國直接經濟總損失的7%，為全國第6位；農作物洪澇受災面積373.76千公頃，占全國總受災面積的2%，其中成災面積174.61千公頃，絕收66.48千公頃。

1.2 干旱災害

陜西省的地形地貌、氣候條件、地面植被和土壤類型等具有特殊性。因受季風性氣候主要影響，水資源短缺且分布不均，干旱的發(fā)生發(fā)展、造成影響的區(qū)域性明顯，使干旱位居陜西主要自然災害之首，有“兩年一小旱，五年一中旱，十年一大旱”之說。

2010年陜西省作物受災面積為421.31千公頃，占全國受災面積的3.18%，成災271.61千公頃，絕收29.62千公頃；因旱飲水困難人口為25.9萬人，占全國0.78%，因旱飲水困難牲畜6.99萬頭。

2 陜西省防洪體系的構建

防洪是人類與洪水災害作斗爭的控制手段，其目的在于設法防治、消除或減緩洪災損失，保護人民生命財產，促進工農業(yè)生產發(fā)展，取得生態(tài)環(huán)境和社會經濟的良好循環(huán)。防洪措施有兩大類：①防洪的工程措施，主要內容有堤防、河道整治工程、分蓄洪工程與水庫等；②防洪的非工程措施，一般包括防洪法規(guī)與政策、防汛調度指揮系統(tǒng)、洪水預報警報、洪水調度、洪水保險等。這兩類措施的合理配置，相互協(xié)調，就構成了現(xiàn)代完整的防洪系統(tǒng)，見圖1。

圖1 防洪工程體系圖

圖2 抗旱體系結構圖

2.1 防洪體系現(xiàn)狀

陜西省防洪工程的建設起步于20世紀50年代后期，半個世紀以來，對100多條河流進行了不同程度的治理。截至2010年底，累計建成各類堤防、護岸工程6251km，已建成水庫座數(shù)達到1019座，其中大型水庫7座；中型水庫58座；小型水庫954座。已建成水庫庫容達49.73億m3。

2.2 防洪體系存在的問題

陜西省絕大部分河流未進行過系統(tǒng)的防洪規(guī)劃，缺乏科學合理的布局，主要河流未形成安全有效的防洪體系，防洪體系薄弱，防洪工程標準低、質量差，水文測驗、通信設施老化，病險水庫多，抗洪能力低。

目前，陜西省水情報汛、通信及監(jiān)測預報預警系統(tǒng)等非工程措施的建設滯后。主要問題有：法規(guī)政策難落實，監(jiān)測預報預警能力仍需提高，防汛指揮系統(tǒng)有待加強，防汛搶險措施落后。

2.3 防洪體系的完善和構建

基本建成防洪減災體系，重要河流和重點城市防洪能力明顯提高，基本完成渭河陜西段綜合整治和漢江、丹江重要河段及重點中小河流治理，全面完成小型水庫除險加固和山洪災害易發(fā)區(qū)預警預報系統(tǒng)建設。繼續(xù)加強非工程措施建設，完善水文監(jiān)測體系和防汛指揮系統(tǒng)，構建“縱向到底、橫向到邊”的預案體系，建設專業(yè)化與社會化相結合的防汛應急搶險救援隊伍，健全保障有力的防汛物資儲備體系，進一步提高防汛應急能力。

（1）全面實施渭河綜合治理。實施堤防、護岸和蓄滯洪區(qū)工程建設，著力解決三門峽庫區(qū)、南山支流等災害頻發(fā)地區(qū)的防洪安全隱患；開展河道清障清淤和綜合整治；結合堤防建設修建渭河堤頂大道，形成渭河防洪搶險的生命線、關中經濟發(fā)展的交通線。

（2）全力推進東莊水庫建設。東莊水庫是解決渭河下游及三門峽庫區(qū)泥沙淤積和洪澇災害的大型調控工程，也是增強關中東北部供水能力的水源工程?！笆濉逼陂g要加快前期工作，力爭開工建設。

（3）實施漢丹江流域綜合治理工程建設。以漢丹江防洪工程建設為基礎，全面實施漢丹江流域綜合治理，全流域進行退耕還林口糧田、造林綠化、生態(tài)農業(yè)、水土流失、污水處理等項目建設。

（4）加快中小河流治理。以洪澇災害多發(fā)易發(fā)、保護區(qū)人口密集、保護對象重要的河流及河段為重點，突出抓好漢江、丹江流域重點地段治理，對渭南南山支流和安康東壩進行集中治理，2013年汛期前，完成國家規(guī)劃內56條河流項目治理任務，2015年底前基本消除132條重點中小河流防洪隱患。

（5）繼續(xù)加快其它河流防洪減災體系建設。完成黃河北干流、涇河、延河、漢江、丹江、嘉陵江等主要河流重點河段、城鎮(zhèn)和重點工業(yè)區(qū)防洪工程建設，完成無定河上游蔣家窯則、雷河咀防洪攔泥庫建設和273座病險水庫、7座病險水閘除險加固；啟動洛河、無定河、皇甫川、窟野河等13條河流的防洪工程建設；在陜南秦巴山區(qū)和秦嶺北麓、陜北黃土丘陵溝壑區(qū)等山洪災害易發(fā)地區(qū)，開展100個縣區(qū)山洪溝治理項目和23個重點防治區(qū)山洪災害防治試點項目建設。

（6）繼續(xù)加強防汛指揮調度系統(tǒng)建設。按照構建縱橫聯(lián)通、點面結合、預判科學、調度先進的視頻會商、預警預報系統(tǒng)，擬定防汛抗旱指揮調度系統(tǒng)重點項目和體制機制建設。【1】

（7）建立和完善重點防洪區(qū)洪水預警、預報系統(tǒng)。一般來說，預報精度愈高，有效時間愈長，洪災造成的損失就愈小，因此，全省各級防汛部門要努力改進通訊、計算等技術手段，提高測報精度，增長有效預見期?！?】

（8）大力推進防洪保險制度和防洪保險基金的建立。陜西省的洪水保險業(yè)務剛剛開始，我們可以借鑒國外的管理辦法，先在陜西省部分蓄滯洪區(qū)先行試點，推行洪水保險計劃，建立洪水保險基金，以豐補歉。結合陜西省的實際情況進一步研究，找到適合陜西省實際情況并合乎國情的洪水保險制度和機制，繼而推行至全省。

3 陜西省抗旱體系的構建

抗旱工程措施是指以工程手段 （如打井、提水、蓄水、引水、節(jié)水工程等）去改變干旱的天然特性，以防治和減少因干旱而造成的災害?？购档墓こ檀胧┲饕幸韵氯N：噴、滴、微灌；運用水源工程；渠道防滲。顧名思義，抗旱非工程措施是相對抗旱工程措施而言的。抗旱非工程措施則是通過行政、法律、經濟等手段和工程以外的其它技術手段，減少旱災損失。非工程措施大體可分為旱情信息監(jiān)測預報、抗旱服務組織建設、旱災保險等，見圖2。

3.1 抗旱體系存在的問題

近年，在上級有關部門的大力支持下，陜西省抗旱工作取得了長足發(fā)展，抗旱能力明顯增強。但由于旱災頻繁且呈加劇之勢，特別在應對特大干旱面前，暴露出一些不足：農村抗旱基礎設施還很脆弱，農村相當數(shù)量群眾生活飲水條件還十分艱苦，不少灌區(qū)和量大面廣的小型水利設施老化失修嚴重，抗旱服務組織發(fā)展后勁不足或抗旱能力下滑?！?】抗旱工程標準低，通信設施老化，抗旱體系不完善，水管體制改革還不深入等。

3.2 抗旱體系的完善和構建

（1）加快水源工程建設步伐。重點抓好引漢濟渭、引紅濟石和定邊揚黃續(xù)建等一批關乎全局和長遠發(fā)展的重大水資源配置工程建設，堅持不懈推進涇河東莊水庫、陜北黃河引水等重大項目前期工作。加快引漢濟渭、古賢水庫、東莊水庫等工程的實施，提高供水能力，提高抗災能力和水資源的利用效率，要在科學規(guī)劃的基礎上，加快建設。根據(jù)《陜西省抗旱規(guī)劃》盡早安排建設一批規(guī)模合理，標準適度的蓄水調水工程。

（2）持續(xù)抓好小型農田水利設施建設。遵循陜西省政府頒布的全省小型農田水利基本建設規(guī)劃，大力興建小型農田水利設施。加快興建集雨水窖、泵站提水、集中供水等工程，加快建設小山塘、小電灌站等“五小水利”工程；堅持新修與改造提高并舉。土地整治與水利配套并重，大力開展基本農田、土地復墾、中低產田改造和小型水利設施配套建設。

（3）著力抓好農村飲水工程建設。近年來，在有關各方的高度重視和大力支持下，飲水工程投入力度不斷加大。各地應嚴格按照《陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例》，進一步完善規(guī)劃，科學設計，加大投入，板塊推進，創(chuàng)新管理機制。扎扎實實推進農村飲水安全工程建設。以陜北白于山區(qū)、陜南中高山區(qū)和渭北旱塬為重點，加大上述地區(qū)人畜飲水解困工程建設力度，確保在遭受嚴重干旱災害情況下，城鄉(xiāng)群眾生活用水安全。

（4）建立現(xiàn)代化的抗旱監(jiān)測預警體系。加強旱情監(jiān)測站網(wǎng)的建設、逐步淘汰自動化程度低、精度差的老化設備，通過科學規(guī)劃，建設符合陜西省實際、自動化程度高的旱情監(jiān)測站網(wǎng)。加強信息傳輸通道建設，使各類信息能夠有效、及時的傳輸?shù)较嚓P部門，為抗旱預警體系提供數(shù)據(jù)支撐。加強相關軟、硬件的建設和開發(fā)，大力開展抗旱減災基礎理論和實用技術研究，鼓勵氣候變化對干旱的影響研究，支持旱災風險和人工影響方面的探索研究，要用科學的手段不斷提高決策水平。制定科學合理的旱災評估體系和制度，正確評價旱災影響和損失，為抗旱救災、災后恢復生產提供科學依據(jù)。加強抗旱減災交流與合作，充分吸收和借鑒省際、國際先進經驗和技術，不斷提高抗旱科技水平。

（5）加強抗旱服務組織保障體系建設。應制定相關政策，明確防汛抗旱的公益性質，從機構編制、人員經費等方面明確納入事業(yè)單位公共財政支持范疇，建立公共財政覆蓋的抗旱服務網(wǎng)絡。按照“鞏固縣級，發(fā)展鄉(xiāng)級”的思路，重點支持發(fā)展縣級抗旱服務隊，有計劃發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務隊，最終形成上下相通，專群結合的抗旱服務網(wǎng)絡。對已經老化淘汰的抗旱設備進行更新補充，建立完善資產設備折舊制度，確保抗旱設施、設備的正常保養(yǎng)運轉。省、市、縣三級應科學規(guī)劃，合理布局，依靠現(xiàn)有抗旱服務隊伍，發(fā)揮人員、管理、和物資倉庫優(yōu)勢，制定應急抗旱物資管理辦法和使用調配制度，儲備適度規(guī)模和類型的抗旱物資。

（6）大力推行旱災保險制度，及時救助受災群眾。大旱之后，經濟損失能否獲得一定的補償，是災后能否盡快恢復生產的關鍵。受災地區(qū)群眾獲得救助的方式有多種，除了中央和各級地方政府的抗旱經費和民政救濟經費、社會捐贈和國際援救等方式外，保險索賠方式具有補償額大、可靠性高和及時性好等優(yōu)點。雖然旱災保險不能減少干旱災害造成的具體損失，但可以改變旱災損失的負擔方式，使損失費用在較長的時間、較大的面積上，在眾多的保險戶中進行分擔，從而大大減輕國家負擔，對增強群眾抗旱減災意識和幫助災民迅速恢復生產起到很大的積極作用。

4 小結

陜西省是自然災害頻繁而危害嚴重的省份，其中洪澇、干旱災害嚴重。為此需構建完善的防汛抗旱體系，提高應對極端氣候變化的能力。減輕旱澇災害的對策和措施有：加強防御水旱災害薄弱環(huán)節(jié)建設，不斷提高適應極端氣候常態(tài)化的能力，切實保障中國水安全，尤其要從整體上增強水利應對極端氣候和抗御洪澇干旱災害的能力；加強對于城市防洪、內澇的應對措施以及對旱澇急轉的研究。

總之，要充分認識經濟社會發(fā)展帶來的機遇和挑戰(zhàn)，充分認識防汛抗旱工作的長期性、復雜性、艱巨性，立足國情民情水情，著眼現(xiàn)代化建設全局，搞好統(tǒng)籌謀劃，加強基礎建設，加大工作力度，不斷提高防汛抗旱減災能力。陜西水利

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[2]孟祥全,宋傳英,王德成.防洪非工程措施的作用及制定 [J].農機化研究,2003,7（3）.

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