任雪松

導(dǎo)讀：當(dāng)前，對(duì)軌道交通建設(shè)投融資方面的研究熱點(diǎn)，普遍集中在對(duì)工程項(xiàng)目融資行為的選擇運(yùn)用、模型定價(jià)設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容上，較多地側(cè)重于工程經(jīng)濟(jì)、工程管理等學(xué)科范疇。然而，以法律的視角來(lái)對(duì)該領(lǐng)域的研究，卻并不多見(jiàn)。因此，以城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)投資程序和融資模式中涉及的若干法律問(wèn)題為主線(xiàn)，將有助于進(jìn)行法律范疇下的科學(xué)分析及探索諸多問(wèn)題環(huán)節(jié)的破解，也有助于提出創(chuàng)新有效的立法見(jiàn)解和建議措施。

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)方興未艾。對(duì)軌道交通建設(shè)投融資方面的研究熱點(diǎn)，普遍集中在對(duì)工程項(xiàng)目融資行為本身的選擇運(yùn)用、模型定價(jià)設(shè)計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容上，較多地側(cè)重于工程經(jīng)濟(jì)、工程管理等學(xué)科范疇。然而，以法律的視角來(lái)對(duì)該領(lǐng)域的研究，尤其是對(duì)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)投資程序和融資模式中涉及法律問(wèn)題的探索，卻并不多見(jiàn)。

二、投資法律問(wèn)題

軌道交通作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其投資建設(shè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占據(jù)重要地位。因此，對(duì)投資環(huán)節(jié)的決策、監(jiān)管和責(zé)任追究等程序性法律問(wèn)題，應(yīng)引起關(guān)注和重視。

（一）決策程序

1.決策主體

一是政府決策，即由政府直接發(fā)出投資決策指令，再由其出資的軌道交通企業(yè)作為執(zhí)行主體來(lái)具體實(shí)施；二是企業(yè)決策，即由政府出資成立的軌道交通企業(yè)，由其自身直接來(lái)做出相應(yīng)的投資決策指令，并負(fù)責(zé)投資建設(shè)。不難看出，無(wú)論是采取那種模式，即使是企業(yè)投資決策，其背后也都折射出很深的“準(zhǔn)政府”烙印。因此，在這種以政府國(guó)有資金投資為主導(dǎo)的體制下，政府或代表政府的軌道交通企業(yè)作為決策主體，在行為程序設(shè)計(jì)上會(huì)表現(xiàn)出一種濃厚的計(jì)劃行政色彩。

2.決策模式

因軌道交通投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、影響廣泛等特點(diǎn)，其決策通常都是以集體表決的方式做出的，即根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所在地的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方案或當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)資源的需求、稀缺程度等因素，以集體名義對(duì)外發(fā)出決策的指令，決策風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任由集體共同承擔(dān)。而單依賴(lài)于內(nèi)部集體決策，其效果往往不甚理想。因此，在進(jìn)行內(nèi)部決策的同時(shí)，決策主體一般又會(huì)委托從事于軌道交通的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，依靠其專(zhuān)業(yè)力量，對(duì)投資的項(xiàng)目進(jìn)行全方位的分析研究，形成專(zhuān)業(yè)的可行性報(bào)告，以此作為內(nèi)部集體決策的參考。

3.法律述評(píng)

在這種計(jì)劃行政色彩的影響下，在決策的觀念和思路上，考慮的是對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有直接的促進(jìn)作用。在決策的實(shí)踐運(yùn)用中，對(duì)項(xiàng)目可行性分析的報(bào)告，也往往側(cè)重于對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、施工工藝復(fù)雜程度、工程造價(jià)控制、財(cái)務(wù)管理等方面的認(rèn)證。卻往往忽視了決策過(guò)程中的重要一環(huán)——項(xiàng)目法律可行性決策認(rèn)證，即對(duì)決策在執(zhí)行過(guò)程中是否可能出現(xiàn)因違反法律和有關(guān)政策的規(guī)定而被迫糾正或受到處罰等問(wèn)題的意識(shí)缺乏。這恰是保證投資安全的關(guān)鍵，關(guān)系到投資項(xiàng)目建設(shè)的成敗。

（二）監(jiān)管程序

1.監(jiān)管主體

由于受以政府國(guó)有資金為主導(dǎo)的投資體制的影響，對(duì)有政府背景的軌道交通企業(yè)的投資監(jiān)管的主體也體現(xiàn)出單一性的特點(diǎn)，即由各地政府的國(guó)資管理部門(mén)，負(fù)責(zé)承擔(dān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資行為的監(jiān)督和管理職責(zé)。主要表現(xiàn)在以下方面：一是享有對(duì)軌道交通企業(yè)高層人事的任免權(quán)；二是享有對(duì)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督、考核權(quán)。

2.監(jiān)管模式

對(duì)于軌道交通而言，雖然在投資決策環(huán)節(jié)仍應(yīng)考慮一定的營(yíng)利性，但其目的應(yīng)限定在以取得必要的收入來(lái)支付日常運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本，以追求社會(huì)效益為目標(biāo)。對(duì)該部分國(guó)有資產(chǎn)的投資監(jiān)管目標(biāo)來(lái)講，主要是確保國(guó)有資產(chǎn)投資的安全，避免浪費(fèi)和侵占、流失等不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，即采取單一的政府監(jiān)管模式，由政府國(guó)資管理部門(mén)，以派駐監(jiān)事人員的方式，通過(guò)對(duì)軌道交通企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)運(yùn)作情況的巡視、檢查，對(duì)可能出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)、侵占及流失等現(xiàn)象，以報(bào)告的形式直接對(duì)國(guó)資管理部門(mén)負(fù)責(zé)。

3、法律述評(píng)

該模式在制度設(shè)計(jì)上有一定的進(jìn)步性，即采取了委派監(jiān)事人員，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，直接向國(guó)資管理部門(mén)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)，國(guó)資管理部門(mén)也擁有對(duì)高層人事任免和經(jīng)營(yíng)考核權(quán)，實(shí)現(xiàn)了政府的間接監(jiān)管，改變了以往政府直接干預(yù)的弊端。但是，只要以政府為主導(dǎo)的投資體制的存在，那么，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)“政府監(jiān)管政府”的悖論。[1]一方面，國(guó)資管理部門(mén)是軌道交通企業(yè)的出資人，另一方面，又是承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)投資的監(jiān)管人，這種身份歸屬的同宗同源性以及扮演角色的沖突性，都對(duì)其有效承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，起到體制障礙。

（三）問(wèn)責(zé)程序

1.現(xiàn)狀分析

軌道交通投資中的資產(chǎn)流失問(wèn)題，一是決策環(huán)節(jié)的資產(chǎn)流失，即未經(jīng)科學(xué)認(rèn)證，導(dǎo)致決策性錯(cuò)誤，造成投資零收益，甚至是負(fù)收益，或是決策效率低下，貽誤最佳開(kāi)工時(shí)機(jī)，使項(xiàng)目建設(shè)最初的價(jià)值被低估，造成國(guó)有資產(chǎn)無(wú)形縮水。二是管理活動(dòng)中的資產(chǎn)流失。在投資決策后，進(jìn)入周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目運(yùn)作管理，軌道交通企業(yè)內(nèi)部實(shí)際從事國(guó)有資產(chǎn)管理的人員，利用職務(wù)便利，濫用職權(quán)，以作為或不作為的方式，非法侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

2.追究機(jī)制

一是行政責(zé)任問(wèn)責(zé)，即以行政手段來(lái)追究行為主體的行政責(zé)任，責(zé)成其承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任；二是刑事責(zé)任追究，這是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的最后保護(hù)手段，也是懲戒國(guó)有資產(chǎn)流失犯罪最嚴(yán)厲的罰則。從《刑法》關(guān)于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題上來(lái)看，還是下了相當(dāng)大的功夫的。除在總則中做了原則性規(guī)定之外，在分則中也花了相當(dāng)?shù)钠贫ㄒ聡?guó)有資產(chǎn)流失的犯罪罪名，以刑罰的威懾力有效遏止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

3.法律評(píng)價(jià)

軌道交通投資過(guò)程所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，是一種相當(dāng)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，其形成的原因既有犯罪也有違法。對(duì)于觸犯國(guó)家刑事法律的，應(yīng)依法對(duì)行為人追究刑事責(zé)任；而對(duì)于違法的原因，不宜一概地以行政手段來(lái)加以制約。除因受行政責(zé)任處罰以外的行為，應(yīng)適用民商事法律。當(dāng)前，就缺少對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失人員的民商事責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制，這不能不說(shuō)是現(xiàn)行責(zé)任追究機(jī)制下的一大法律漏洞。此外，從司法實(shí)踐來(lái)看，真正處以刑罰的少之又少，給予行政責(zé)任處罰的也只不過(guò)是無(wú)關(guān)痛癢的形式罷了。

三、融資法律問(wèn)題

軌道交通項(xiàng)目資金缺口的融資模式無(wú)外乎兩類(lèi)：一是傳統(tǒng)模式，即以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型融資；二是創(chuàng)新模式，即走市場(chǎng)化融資道路。為此，從法律上對(duì)這兩種模式予以分析，無(wú)疑是必要和有益的。

（一）傳統(tǒng)模式

1.運(yùn)作機(jī)制

在現(xiàn)行法律框架下，政府不能直接進(jìn)行融資活動(dòng)，為了解決軌道交通建設(shè)資金缺口問(wèn)題，須構(gòu)建一個(gè)平臺(tái)來(lái)代其進(jìn)行具體的融資運(yùn)作。當(dāng)前，我國(guó)各地構(gòu)建平臺(tái)的做法基本一致，即由政府出資設(shè)立軌道交通企業(yè)。該企業(yè)是按照《公司法》成立的具有獨(dú)立法人資格的公司，受《公司法》及公司章程的約束和調(diào)整，在政府的授權(quán)下，代表政府行使對(duì)軌道交通建設(shè)的投融資職能，在制度設(shè)計(jì)上保證了“政企分開(kāi)”的實(shí)現(xiàn)。

2.融資渠道

主要有兩種途徑：一是以依靠銀行貸款為主要方式。直接向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，由于資金來(lái)源穩(wěn)定、周期較長(zhǎng)、手續(xù)方便，已成為軌道交通建設(shè)資金的最主要來(lái)源。以上海地鐵為例，銀行貸款的比例占到總投資的52%。二是以發(fā)行企業(yè)債券為補(bǔ)充。但由于發(fā)行企業(yè)債券的準(zhǔn)入條件較嚴(yán)格，須符合《公司法》、《證券法》等法律的規(guī)定，故一般作為融資的補(bǔ)充方式。

3.法律評(píng)價(jià)

傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型融資模式，雖在一定程度上能緩解建設(shè)資金缺口的壓力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，依賴(lài)貸款或債券籌措的資金，始終要面對(duì)到期還本付息的問(wèn)題。一旦還款期限到來(lái)，將面臨巨額資金加利息的集中償還壓力，同時(shí)由于軌道交通的公益性遠(yuǎn)大于經(jīng)營(yíng)性，其投資回報(bào)通常較低，能否按時(shí)償債也是個(gè)問(wèn)題。再?gòu)娘L(fēng)險(xiǎn)控制的角度來(lái)看，銀行大規(guī)模的集中投放貸款，也對(duì)其經(jīng)營(yíng)帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)孕育較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于融資平臺(tái)是按照政府的要求所組建的，而政府又主導(dǎo)著國(guó)家立法體制，在立法過(guò)程中，政府為維護(hù)其所構(gòu)建的平臺(tái)利益，必然會(huì)將該利益在法律中加以體現(xiàn)，形成合法的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公正，不利于“政企分開(kāi)”的鞏固發(fā)展。[2]

（二）創(chuàng)新模式

傳統(tǒng)融資模式運(yùn)作形式單一、融資渠道機(jī)械、償債能力不足等問(wèn)題，客觀上制約了軌道交通的發(fā)展。為此，發(fā)展市場(chǎng)化融資模式的新路，無(wú)疑對(duì)于促進(jìn)軌道交通的持續(xù)發(fā)展大有裨益。[3]下面以軌道交通項(xiàng)目融資模式中的代表——產(chǎn)業(yè)基金為例，分析法律特征。

1.定義和模式

以發(fā)行投資憑證募集信托資金，由專(zhuān)門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理機(jī)構(gòu)，以軌道交通建設(shè)項(xiàng)目為投資對(duì)象，以為投資人獲取一定的投資收益為目標(biāo)的一種市場(chǎng)化融資模式。

產(chǎn)業(yè)基金融資運(yùn)作模式可歸納為以下兩類(lèi)：一是契約型模式，是依據(jù)投資人、特定的基金管理人和基金受托人這三方當(dāng)事人之間訂立的信托契約，以發(fā)行投資受益憑證募集成立的投資基金模式；二是公司型模式，是指由基金發(fā)起人通過(guò)向社會(huì)公眾公開(kāi)發(fā)行投資基金股份來(lái)募集資金，組成基金公司來(lái)進(jìn)行資金運(yùn)作的一種投資基金模式。

2.法律關(guān)系

契約型模式法律關(guān)系的主體由投資人、管理人和受托人三方構(gòu)成。在這三者所構(gòu)成的法律關(guān)系中，投資人以其購(gòu)買(mǎi)的投資憑證，參與投資，享有投資收益；管理人通過(guò)發(fā)行投資憑證將募集的資金形成的信托財(cái)產(chǎn)，并根據(jù)信托契約開(kāi)展軌道交通項(xiàng)目投資；受托人則依照契約以所有人的名義保管信托財(cái)產(chǎn)。

公司型模式法律關(guān)系的主體由投資人、投資人以股東身份設(shè)立的基金公司、基金公司以合同形式委托的管理人和托管人四方組成。投資人以認(rèn)購(gòu)發(fā)行的股份，出資成立基金公司，并以股東的身份享有權(quán)利；基金公司與管理人簽訂的投資顧問(wèn)及投資管理合同、與托管人簽訂的基金資金保管合同。

3.法律述評(píng)

無(wú)論是契約型?；蚴枪拘湍Ｊ?，管理人作為實(shí)際操縱人，扮演著重要角色。管理人某些不規(guī)范的行為，如內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易、操縱市場(chǎng)等，這種不對(duì)稱(chēng)的信息披露機(jī)制難以給投資人以充分的信心。在現(xiàn)行的法律制度框架下，卻都沒(méi)有明確的制度規(guī)定。此外，整個(gè)基金市場(chǎng)的運(yùn)作及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制尚不規(guī)范，仍缺乏對(duì)投資人以民事訴訟途徑取得權(quán)利救濟(jì)的保障。這都需要以規(guī)范的法律制度來(lái)加以調(diào)整。

四、對(duì)策與建議

隨著我國(guó)城市軌道交通建設(shè)步伐的進(jìn)一步加快，現(xiàn)行主要依賴(lài)于以政府或是準(zhǔn)政府的軌道交通企業(yè)為主導(dǎo)的投資體制，已不能適應(yīng)軌道交通的蓬勃發(fā)展，以社會(huì)投資進(jìn)入軌道交通項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)象必然會(huì)出現(xiàn)。[4]為此，提出如下建議：

1.在投資決策環(huán)節(jié)，以法律顧問(wèn)全過(guò)程參與投資決策的方式，建立完備的法律專(zhuān)業(yè)認(rèn)證咨詢(xún)制度；在監(jiān)管環(huán)節(jié)，建立以完善外部獨(dú)立董事制度、社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督制度、人大與政府專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)多元監(jiān)管主體機(jī)制的適應(yīng)國(guó)有資金投資發(fā)展要求的監(jiān)管新機(jī)制；在責(zé)任追究環(huán)節(jié)，增加以民商事責(zé)任歸責(zé)為主的國(guó)資保護(hù)法律制度，并引入國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟法律制度，以遏止國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

2.在融資創(chuàng)新方面，加快制定軌道交通產(chǎn)業(yè)基金等市場(chǎng)化融資專(zhuān)項(xiàng)保障法律制度和完善相應(yīng)的配套法律規(guī)范，在法律制度層面對(duì)現(xiàn)行的信任危機(jī)、規(guī)范運(yùn)作、退出機(jī)制等問(wèn)題掃清障礙，以促進(jìn)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金需求的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧功耘.國(guó)有資產(chǎn)法論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[2]張朝兵.項(xiàng)目融資理論與實(shí)務(wù)[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006.

[3]毛騰飛.中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[4]張啟智，嚴(yán)存寶.城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式選擇[M].北京：中國(guó)金融出版社，2008.

責(zé)任編輯：張 煒