李永清

導讀：深圳市新區(qū)行政區(qū)化趨勢如果得不到有效遏制，必將嚴重影響新區(qū)未來發(fā)展。該文分析了新區(qū)行政區(qū)化趨勢的明顯表現(xiàn)，認為定位困擾是新區(qū)行政區(qū)化的根本原因，要有效遏制新區(qū)行政區(qū)化趨勢，應該從提高認識、改革創(chuàng)新、揚優(yōu)抑劣、賦予更大的自主權和激勵等五個方面化解定位困擾。

從2007年以來，深圳先后設立了光明（2007年）、坪山（2009年）、龍華（2011年）和大鵬（2011年）四個新區(qū)。四個新區(qū)為深圳市進一步推進行政體制機制創(chuàng)新提供了寶貴經(jīng)驗。然而，隨著時間的推移，新區(qū)行政區(qū)化的趨勢日益明顯。這個趨勢如果得不到妥善解決，必將嚴重影響新區(qū)的未來發(fā)展。

一、新區(qū)行政區(qū)化趨勢：向舊體制復歸

（一）管理架構越來越向行政區(qū)看齊

從管理架構來看，說深圳新區(qū)創(chuàng)造了一種既不同于行政區(qū)，也不同于高新區(qū)和大工業(yè)區(qū)等功能區(qū)的新管理體制的重要原因是人大、政協(xié)、檢察院、法院工作繼續(xù)由所在行政區(qū)負責。目前這個管理架構雖然四個新區(qū)都在維持，但也面臨被沖破的危險。新區(qū)要求設立人大、政協(xié)、檢察院、法院的呼聲日益強烈。

在深圳市五屆人大五次會議上，光明新區(qū)黨工委書記和管委會主任建議，應在光明新區(qū)設立專門的人大、政協(xié)工作機構及“兩院”，以適應新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和人民群眾的期待。還有人大代表向市人大建議在包括光明、龍華在內(nèi)的四個新區(qū)設立人大工作委員會，以加強新區(qū)人大工作。[1]不僅如此，新區(qū)還提出了設置有關工青婦的正式機構，相應增加領導職數(shù)的要求。新區(qū)有自己的電視臺、宣傳機構，除了不是一級政府和機構數(shù)量比行政區(qū)少外，其他與行政區(qū)幾乎沒有區(qū)別，甚至連機構的名稱都趨同。

（二）“大部門、大綜合”體制受到極大挑戰(zhàn)

探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，是我國未來行政體制改革的重要內(nèi)容與目標。新區(qū)管理體制按照“大部門、大綜合”的體制要求和統(tǒng)籌兼顧、條塊結合原則進行設計。但高度綜合、精簡的大部門體制在實際運作中承受了很大的壓力。

1.高度綜合的機構設置開始“擴容”

光明新區(qū)成立之初，管委會只有六個辦公室、二個中心，現(xiàn)在增加到“一辦、十局（委、隊）、三中心（事業(yè)單位）”。隨后成立的坪山新區(qū)則一開始就具有了“一辦、十局（委、隊）、三中心（事業(yè)單位）”，龍華新區(qū)有“一辦、九局（隊）、二中心（事業(yè)單位）”。大鵬新區(qū)下設“一辦、八局（隊）、二中心（事業(yè)單位）”。

2.高度精簡的人員編制開始“增編”

光明新區(qū)初設時核定公務員編制150名，幾年后市編委就批復新增85名；目前公務員編制230多人，事業(yè)編制270余人。坪山新區(qū)初設時核定參公編制200名，現(xiàn)在則實有公務員215名，事業(yè)編職180人。新成立不久的龍華和大鵬則在編制上直接與前兩個新區(qū)追平，龍華新區(qū)共有公務員編制270名（含10名執(zhí)法專項編），管委會所屬事業(yè)單位事業(yè)編制215名。光明新區(qū)剛建立時，新區(qū)黨政領導班子成員職數(shù)只有6名，現(xiàn)在光明新區(qū)和龍華新區(qū)都超過10名，大鵬新區(qū)也有9名。而且，在實際工作中四個新區(qū)已經(jīng)通過各種途徑表達了對于過于精簡的編制與圓滿完成職能定位之間的焦慮，紛紛要求增編。

3.自設事業(yè)單位的權力大大增強

為彌補機構編制不足，大鵬新區(qū)自行設立了21個事業(yè)單位（共配備事業(yè)編制159名），其中新區(qū)土地整備中心為管委會下屬事業(yè)單位，其余20個事業(yè)單位為各局、辦下屬事業(yè)單位。這使得以后人員編制隨著工作需要和財力許可而增加的可能性大大增強。

（三）政府職能轉變與行政區(qū)無法截然區(qū)分

1.政府職能轉變還不到位

政企、政資、政事、政社關系沒有完全理順，政府對微觀經(jīng)濟運行干預過多，經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能有待加強，社會管理和公共服務仍比較薄弱；科學合理的審批管理機制、規(guī)范高效的審批運行機制和嚴密完善的審批監(jiān)督制約機制尚待建立，政府管理和服務水平有待提高。

2.社會領域政府一元管理體制格局仍未改變

政府仍未能充分向社會組織轉移職能，社會組織在社會管理和服務中的作用發(fā)揮明顯不足，對新的社會組織力量培育缺少大力度的政策和措施，“政府、社會、公民”多中心治理的格局仍未形成。

3.公共服務流程設計尚未適應電子政務需要

管理有待向以“社會公眾需求”為方向，交互式、網(wǎng)絡化的扁平管理體系轉變。政府流程設計應該圍繞公共服務的績效與結果進行，讓企業(yè)和市民得到高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務和管理。

二、行政區(qū)化趨勢的原因：定位困擾

（一）兩種不同的定位

新區(qū)有兩種定位。一種是新區(qū)的定位（性質(zhì)），《中共深圳市委、深圳市人民政府關于深化行政管理體制改革的意見》表述得很清楚，新區(qū)是功能區(qū)：“根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，積極探索功能區(qū)管理模式，在總結光明新區(qū)經(jīng)驗的基礎上，增加先進制造、交通物流、生態(tài)旅游、高端服務等不同類型的功能區(qū)?！?/p>

另一種是新區(qū)的職能定位。職能是機構合理設置、科學運轉并穩(wěn)定發(fā)揮功能的核心要素。深圳市人民政府2007年第11號令即《深圳市光明新區(qū)管理暫行規(guī)定》規(guī)定：新區(qū)管委會是市政府的派出機構，在新區(qū)范圍內(nèi)行使市政府決定由區(qū)級政府行使的職責；管委會管理光明、公明兩個街道辦事處，全面負責光明新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設和管理、社會事務管理。[2]對坪山、龍華和大鵬三個新區(qū)也作了相同的職能定位?？梢姡鳛槭姓呐沙鰴C構，新區(qū)一方面具有行政和社會事務管理等政府職能，行使區(qū)一級行政權，帶有行政區(qū)特點；一方面又具有招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等職能，帶有功能區(qū)特點。[3]所以，新區(qū)的職能定位并不是只有功能區(qū)定位，而是兼具行政區(qū)與功能區(qū)的雙重定位。

（二）兩種不同定位帶來的困擾

1.干部群眾認識困擾，滋生向舊體制復歸的沖動

市委市政府為什么對新區(qū)進行這種獨特的雙重職能定位，而不是只有功能區(qū)職能定位呢？這就要明確深圳設立新區(qū)的目的。

全國各地大大小小的功能區(qū)數(shù)以千計，深圳的四個新區(qū)作為功能區(qū)毫無新穎之處。從中國各地功能區(qū)管理模式演變史來看，在經(jīng)歷純經(jīng)濟功能管理模式、“準政府”管理模式后，幾乎殊途同歸：行政區(qū)管理模式。[4]深圳新區(qū)不是要走功能區(qū)最終回歸行政區(qū)這條老路，而是以雙重職能定位避免功能區(qū)“行政區(qū)化”，探索一條不同于原行政區(qū)與功能區(qū)的“第三條道路”。這才是深圳設立新區(qū)的價值。

具體而言，為行政管理體制改革探索新路，為深圳經(jīng)濟發(fā)展探索新的增長極，是深圳設立新區(qū)的兩個目的。與之相適應，作為在這一過程中具有工具性價值的新區(qū)，必須兼有行政區(qū)和功能區(qū)的雙重職能定位。

然而，人們對新區(qū)職能雙重定位的意義認識并不清晰。新區(qū)的干部群眾大都把新區(qū)定位與新區(qū)職能定位兩者混為一談，認為新區(qū)既然是功能區(qū)，就只能承擔功能區(qū)的職能，要履行行政區(qū)職能，就要像行政區(qū)一樣設置機構和配置資源，習慣于用行政區(qū)的思路和方式開展工作。深圳某政協(xié)委員也有這樣的認識：“深圳在厘清功能區(qū)和行政區(qū)的定位問題上，并沒有得到完全解決，依然很不清晰?！笔兄辈块T的雙重定位意識也不強，把新區(qū)當行政區(qū)看待，習慣于用管理行政區(qū)的方式管理新區(qū)，大會小會都要求新區(qū)與行政區(qū)一樣參加，各種考核、檢查和工作任務都與行政區(qū)沒有區(qū)別。

2.頂層設計預判不夠，導致?lián)P劣抑優(yōu)效應顯現(xiàn)

新區(qū)職能雙重定位，本意是希望揚行政區(qū)與功能區(qū)之長形成一種優(yōu)勢互補效應，達到行政成本1+1〈2，行政效率1+1〉2的目標。然而，行政區(qū)與功能區(qū)的短處也完全有可能形成一種劣勢互補效應，導致行政區(qū)職能定位淹沒功能區(qū)職能定位。市里的改革方案對后一種后果并沒有引起足夠的重視，采取必要的防范措施，例如，對新區(qū)的政策適用、目標考核、機構協(xié)調(diào)等都只有籠統(tǒng)的原則規(guī)定而沒有相對明確的實施細則，使得新區(qū)只能是在現(xiàn)有的行政框架中，通過自身的改革盡量減少舊體制機制的影響。矛盾、困境始終存在并持續(xù)發(fā)揮作用，而這些是新區(qū)自身難以克服的，因而向舊體制回歸成為新區(qū)一種潛在的需求。

3.從運作實際來看，雙重定位并未很好實現(xiàn)

在新區(qū)建設初期，劣勢互補效應已有體現(xiàn)，不過為新區(qū)快速發(fā)展所掩蓋而表露得不是那么明顯。隨著建設和發(fā)展的深入，這種矛盾和沖突就變得日益彰顯了。

一是行政區(qū)職能定位的優(yōu)勢不能完全發(fā)揮。對轄區(qū)內(nèi)實施有效的行政管理，需要配備相應的人力、財力等行政資源。然而，一方面新區(qū)精簡的機構和編制不能支撐行政區(qū)職能定位所要求的所有工作，另一方面新區(qū)管委會不能成為法律上的行政主體，這就使得新區(qū)在社會管理、人口管理、社會保障、勞動就業(yè)、社會治安、教育衛(wèi)生等方面管理難以達到范圍到位、程度到位、質(zhì)量到位的精細化要求，社會事業(yè)、公共服務和維護社會穩(wěn)定日益成為新區(qū)亟需解決的“瓶頸”。

二是功能區(qū)職能定位的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮。首先，實際工作中新區(qū)享受不到功能區(qū)的政策優(yōu)惠，缺乏以前功能區(qū)高速發(fā)展所依賴的政策靈活度和自主優(yōu)勢。[5]其次，作為功能區(qū)，推動經(jīng)濟增長是其重點所在。然而，新區(qū)并沒有招商引資的專門機構，其職能分散于相關局的內(nèi)設機構，這就使這方面工作的力度大打折扣。再次，管委會作為“準政府”機構，必須履行行政區(qū)職能，眾多社會事務和行政職能的羈絆，使得新區(qū)精力不能專注于經(jīng)濟功能，在一定程度上削弱和轉移了招商引資和項目建設的精力。

三、遏制行政區(qū)化趨勢的對策：化解定位困擾

（一）從頂層設計上化解“職能定位困擾”

為了解決定位困擾的認識根源，市里在頂層設計上要進一步明確新區(qū)職能雙重定位的意義，提高全市特別是新區(qū)干部群眾的認識，切實增強履行雙重職能的自覺性，積極主動化解“職能定位困擾”。

1.雙重定位是新區(qū)完成深圳未來發(fā)展使命的需要

單純的行政區(qū)或功能區(qū)職能定位，新區(qū)都不能承擔為行政管理體制改革探索新路，為深圳經(jīng)濟發(fā)展探索新的增長極的雙重使命。只有行政區(qū)職能，意味著新區(qū)向傳統(tǒng)的行政區(qū)方向走，后果是：新區(qū)將會出現(xiàn)經(jīng)濟功能目標分散、財力分散、體制分散、弱化產(chǎn)業(yè)聚集的狀況，新區(qū)將不再繼續(xù)充當經(jīng)濟的牽引車，不再繼續(xù)成為行政管理體制創(chuàng)新的領頭雁。

只履行功能區(qū)職能，意味著新區(qū)轉向傳統(tǒng)功能區(qū)，這也是一條老路，是國內(nèi)功能區(qū)的重復，有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，輕車熟路，相對而言簡單易行，結果也落入舊體制的窠臼。這兩種后果都違背了深圳建立新區(qū)的初衷。我們不能因為現(xiàn)在出現(xiàn)職能定位困擾而懷疑雙重定位的正確性甚至回過頭去走傳統(tǒng)行政區(qū)或功能區(qū)的老路。

2.雙重定位是將“以功能區(qū)布局行政區(qū)”思維化為現(xiàn)實的需要

毛壽龍教授認為，“一個地方如果經(jīng)濟和人口發(fā)展過快，加之行政區(qū)域面積過大，在發(fā)展到一定程度之后，就確實有必要進行區(qū)域的拆分，以方便進行行政管理”。[6]是以人口、地理，還是以資源來拆分？是簡單地分片設區(qū)，還是按功能布局？深圳的選擇是以“功能區(qū)”的思維拆分行政區(qū)建立新區(qū)全新的管理模式，此舉被稱為“半步走”策略。

2007年，深圳正式啟動以“新功能區(qū)”為方向的行政區(qū)劃與管理體制改革。在以往“市-區(qū)-街道-社區(qū)”兩級政府四層管理的基礎上，探索“市-管理區(qū)-社區(qū)管理服務機構”的一級政府三級管理體制。

由區(qū)到管理區(qū)的轉變，是“一級政府三級管理”改革中的關鍵，因其涉及到撤銷一級政府，而這面臨著比較復雜的憲法和法律問題。深圳先以增設功能區(qū)的方式，進行增量改革，在增設功能區(qū)達到一定數(shù)量后，原有6區(qū)實際管理的土地和人口已減縮到與所增設功能區(qū)大致相當?shù)某潭?，那時可以借鑒香港、新加坡的經(jīng)驗，將舊區(qū)和功能區(qū)一舉改為管理區(qū)?！耙怨δ軈^(qū)布局行政區(qū)”意味著功能區(qū)要不斷跨越若干街道，客觀上要求新區(qū)一身二任，兼顧功能區(qū)和行政區(qū)職能，這樣，由行政區(qū)向管理區(qū)轉變所遇到的阻力才能減到最小。

（二）啟動基層管理體制改革，靠改革創(chuàng)新化解“職能定位困擾”

“半步走”策略的優(yōu)點是“先走好走的路”，但經(jīng)過幾年的試水，新區(qū)的矛盾和弊端逐步顯露，如果后續(xù)配套改革跟不上，雙重定位的目標就很難實現(xiàn)，另外半步就走不好。

光明和坪山兩個新區(qū)承擔著為“一級政府三級管理”的目標“趟水”的功能。2008年6月，市委市政府《關于堅持改革開放推動科學發(fā)展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》明確提出，要“探索實行扁平化管理，在光明新區(qū)先行推進精簡行政層級改革試點”。[7]《深圳市綜合配套改革總體方案三年實施方案》明確把“設立坪山新區(qū)，探索街道辦和社區(qū)工作站行政資源整合，開展基層管理體制創(chuàng)新的試點”[8]列入其中。然而，幾年過去了，兩新區(qū)率先探索“一級政府、三級管理”的任務卻未能達成。

新區(qū)管委會實行的是與傳統(tǒng)行政區(qū)完全不同的新體制，而街道辦雖然被定性為新區(qū)的派出機構，然而由于是原有街道整體劃轉而來，人員、機構、運作由于新區(qū)整合街道的改革沒有啟動而實際上完全沒有任何變動。街道、社區(qū)與管委會沒有形成改革聯(lián)動，導致新區(qū)與“老區(qū)”行政架構趨同、“行政區(qū)化”的影子日顯，于是，新區(qū)定位不明被人詰難。如果新區(qū)“一級政府、三級管理”的試點穩(wěn)步推進，還會有定位困擾之說嗎？可見，表面上的“職能定位困擾”，實質(zhì)上是對新區(qū)基層行政管理改革的前瞻性失語和后續(xù)改革配套沒有及時跟進的懲罰。光明和坪山新區(qū)為推進精簡行政層級做了大量的前期調(diào)研，光明新區(qū)已經(jīng)制定了基層管理改革方案，但沒有得到有關部門批準?，F(xiàn)在的關鍵是市里要明確思路，形成決策方案，強力推進改革。改革或許會走彎路但不能停滯不前，否則“職能定位困擾”等問題還會如影隨形，甚至影響完善新區(qū)行政體制改革的信心。

（三）取行政區(qū)與功能區(qū)之長，靠揚優(yōu)抑劣化解“職能定位困擾”

功能區(qū)的優(yōu)勢是精簡高效的管理模式，能集中精力抓經(jīng)濟發(fā)展，全身心投入抓項目促進，劣勢是法律地位尷尬，不能適應新區(qū)功能日益綜合化的趨向，對社會管理事務難以顧及。行政區(qū)的優(yōu)勢是有明確的法律地位，有社會管理資源，可以為新區(qū)提供良好的產(chǎn)業(yè)配套服務、公共服務、行政執(zhí)法保障；劣勢是機構膨脹、效率不高。放大優(yōu)勢互補效應，抑制劣勢互補效應的關鍵是，能否成功保留并發(fā)揚光大新區(qū)“小政府、大社會；小機構、大服務”的“體制創(chuàng)新”的精髓。應該以立法建章為切入口，推動新區(qū)管理法制化、規(guī)范化?？梢猿浞诌\用“特區(qū)立法權”和“較大市立法權”，先行制定《深圳市新區(qū)條例》，以地方性法規(guī)的形式，將新區(qū)管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗和做法，如“以功能區(qū)布局行政區(qū)”的思路、“大部制”體制、“委區(qū)合作”的運作模式等等加以固化，形成一種共性模式。

（四）權責名實相符，靠更大的自主權化解“職能定位困擾”

新區(qū)作為特區(qū)中的特區(qū)，要有與實現(xiàn)自己使命相匹配、不同于普通行政區(qū)的權利。如果任重權小，不僅無法建設發(fā)展好新區(qū)，更難統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.賦予新區(qū)更多的先行先試權

凡是有利于調(diào)動新區(qū)加快發(fā)展的積極性，有利于推進深圳全局發(fā)展，屬于中央與省級權限的，在與中央和省有關部門加強協(xié)調(diào)和獲得支持的基礎上，通過新區(qū)先行先試，取得突破，為深圳乃至全省全國的綜合改革探索新鮮經(jīng)驗。例如，可以在新區(qū)試點開展行政執(zhí)法體制改革。

2.加快向新區(qū)下放事權的步伐

本著凡是法律法規(guī)沒有限制，屬于本市的權限，原則上下放給新區(qū)；有利于進一步理順市與區(qū)的事權關系，事權界定不清晰的，可按重心下移的辦法操作，按照“人隨事走、費隨事轉”的原則提供相應的經(jīng)費保障等，切實推動“新區(qū)的事功能區(qū)辦”、“事權不能下放走綠色通道”落實到位。參考前海管理局做法，賦予新區(qū)開發(fā)管理的“特殊政策”，對新區(qū)招商引資、土地整備、綜治維穩(wěn)等人財物予以重點支持。

3.創(chuàng)新新區(qū)權力行使方式

對下放的行政管理事項，新區(qū)管委會作為市政府的派出機構，可以通過依法委托、授權辦理或者見章蓋章、項目備案、指定聯(lián)系人等方法，代為行使市級行政管理職能。

（五）制定充分體現(xiàn)雙重定位的考核體系，靠激勵化解“職能定位困擾”

1.建立和實施與行政區(qū)不同的考核評價體系

新區(qū)的主要任務是經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、生態(tài)保護和城市管理，市直部門的考核指標、措施等應集中在這些工作上。需要出臺對新區(qū)差異化管理的方案，將新區(qū)社會管理和公共服務工作單獨進行管理考核（相比行政區(qū)）。

2.建立和實施與各個新區(qū)相適應的考核評價體系

四個新區(qū)都要以人為本，強化對提供公共服務、加強社會管理、增強可持續(xù)發(fā)展能力等方面的考核導向。除了這些共性要求外，還有關注各個新區(qū)不同的功能要求，設置特色考核指標，引導新區(qū)專業(yè)化、差別化、特色化發(fā)展。例如，對大鵬新區(qū)的考核不再以GDP論英雄，甚至也不是旅游業(yè)發(fā)展，而是轉向?qū)ι鷳B(tài)保護的要求，這樣才有可能最大限度地保護大鵬半島的生態(tài)環(huán)境和長遠發(fā)展的根基。

3.強化考核結果的運用，突出考核的有效力

根據(jù)各個新區(qū)不同的功能，把推進主要目標的完成情況納入對新區(qū)領導班子和領導干部的綜合考核評價之中，作為領導班子調(diào)整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據(jù)。

說明：

本文系基金課題：[國家行政學院教學科研基地課題]深圳市新區(qū)管理模式研究（課題編號：2012JDKT012）。

參考文獻：

[1]柯季.代表建議在四個新區(qū)設工作委員會[N].寶安日報，2012-12-09.

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[7]深圳市政府.關于堅持改革開放推動科學發(fā)展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見[N].深圳特區(qū)報，2008-06-24.

[8]深圳市政府.深圳市綜合配套改革總體方案三年實施方案[N].深圳特區(qū)報，2009-08-06.

責任編輯：王 縉