楊晨

導讀：上海正處于建設世界一流綜合交通體系的進程中，其市內交通與對外交通的銜接水平是體現(xiàn)綜合交通整體服務能力和質量的重要方面。而基于白皮書的對交通現(xiàn)狀問題的分析和國外先進經驗的論述，將有助于在完善航空樞紐服務功能、協(xié)調鐵路與城市軌道發(fā)展、深化長三角區(qū)域交通合作以及建立部門間協(xié)同管理機制等方面提出積極的提升對策。

引言

過去的十余年是上海交通發(fā)展最迅速，也是成就最顯著的時期。[1]無論是在設施規(guī)模、運輸能力還是服務質量上，上海交通均有了飛躍式發(fā)展，有力保障了2010年世博會的成功舉辦。其最主要的經驗就是堅持了一體化交通的核心理念，而一體化交通的一個重要特征就是強調各運輸子系統(tǒng)和運輸環(huán)節(jié)的設施整合、管理綜合和運行協(xié)調。[2]雖然內外交通銜接系統(tǒng)的重要性長期以來就很受重視，[3]但經過多年發(fā)展，尤其是面臨一些新的形勢變化和更高的發(fā)展要求，上海在內外交通方式銜接、區(qū)域交通統(tǒng)籌協(xié)調、部門管理協(xié)同聯(lián)動等方面仍然存在著不少問題和較大的提升空間，從而限制了上海綜合交通整體運行效率和服務水平的進一步提高。因此，《上海市交通發(fā)展白皮書》明確提出“完善對外交通體系，加強內外交通的銜接整合，推動區(qū)域交通一體化，增強上海銜接國內外、輻射長三角地區(qū)的交通服務能力”的行動。[1]國際大都市在強化門戶樞紐功能、整合設施和服務、協(xié)調區(qū)域交通一體化發(fā)展等方面有著豐富而成功的經驗，可供上海學習、借鑒。

一、上海內外交通銜接的現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)狀基礎

對外交通設施保障能力逐步增強。航空方面，浦東和虹橋“一市兩場”的高等級空港格局已經形成，2013年實現(xiàn)旅客吞吐量約8300萬人次。鐵路方面，滬寧城際、滬杭客專、京滬高鐵等三條線路相繼建成，上海已形成對外兩個方向五條線路的鐵路服務，原本屬于鐵路服務末端的上海正逐步成為重要的鐵路客運樞紐，2013年實現(xiàn)鐵路旅客到發(fā)量約15 600萬人次。公路方面，京滬、沈海、滬陜、滬蓉、滬渝、滬昆等多條高速公路匯集，高速公路網絡逐步完善，與江浙兩省的高速公路通道達到9處共計54個車道。

虹橋綜合交通樞紐的建成標志著現(xiàn)代化綜合運輸體系已逐步建立。虹橋機場實現(xiàn)與京滬、滬杭、滬寧等高速鐵路銜接，拓展了機場服務腹地。依托樞紐平臺，航空公司與鐵路部門推出“空鐵通”的聯(lián)運服務，給旅客出行提供了更加便利和多樣化的選擇。

城市軌道交通建設有力支撐了樞紐集疏運系統(tǒng)。近十年，上海軌道交通里程從不足100公里增至540公里（不含磁懸?。?，機場、火車站等重要樞紐均有地鐵連接，極大增強了樞紐的集疏運能力。據推算，目前進出虹橋樞紐的客流中有近半數(shù)來自于軌道交通。

2010年世博會累計接待國內外游客突破7000萬人次，上海內外交通設施和服務能力經受住了持續(xù)大客流的考驗，特別是公共交通成為了世博會交通接駁方式的主體。

（二）存在問題

綜合交通樞紐集疏運效率和服務有待提高。以浦東機場為例，旅客搭乘地鐵2號線至人民廣場需要80分鐘，且需在廣蘭路換乘；至虹橋樞紐更是需要約2小時。浦東機場雖有磁懸浮連接，但也僅直達龍陽路，且票價高運力低，不足以支撐大規(guī)模旅客集散（表1）。地鐵受全網運營時間約束，尚不能滿足夜間機場航班和鐵路列車旅客的集疏運需求。作為國際化大都市的樞紐機場，其地面交通在服務創(chuàng)新方面的步伐相對緩慢，與國外機場相比，欠缺規(guī)范化、個性化的接送服務，以滿足多元化的旅客需求。

不同運輸方式之間缺乏充分協(xié)調和有機整合。鐵路與城市軌道設施相互分離，鐵路乘客必須出站才能換乘地鐵，在運營管理上也是獨立計費的“兩張網”。雖然金山鐵路作為全市第一條市郊鐵路已于2012年9月底開通運營，但尚未實現(xiàn)與軌道交通聯(lián)網計價?？砧F聯(lián)運起步發(fā)展，然而還存在車次選擇有局限、沒有“空鐵行李直掛”服務等缺憾。

區(qū)域運輸市場一體化程度低，缺乏統(tǒng)一的法規(guī)和標準。由于區(qū)域之間存在行政壁壘，上海與江浙兩省在包括集裝箱運輸、長途客運、毗鄰公交等方面的道路運輸法規(guī)、標準等方面缺乏統(tǒng)一協(xié)調，客貨運市場存在企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、信息化和技術裝備落后、低端市場競爭激烈、高端市場供應不足的結構性矛盾。區(qū)域交通信息匯集共享和統(tǒng)一發(fā)布也有待完善。比如：“黃標車”數(shù)據沒有聯(lián)網，增加了異地執(zhí)法的難度；缺乏區(qū)域性統(tǒng)一的貨運信息平臺，造成貨運市場無序競爭及運輸效率不高等問題。

二、國際大都市在內外交通銜接方面的調控機制

上海未來的城市定位為：在現(xiàn)代化國際大都市的基礎上努力建設具有全球資源配置能力的全球城市。在與之相匹配的世界一流的交通體系中，城市內外交通應如何高效銜接方面，倫敦、東京、巴黎、紐約等全球城市的先進經驗可供上海參考借鑒。全球城市一般均為其所在國家的重要門戶，其特征是以門戶樞紐機場為銜接，形成覆蓋全球的航線網絡和輻射國內及區(qū)域的公鐵網絡，具有很高的連通度，具體表現(xiàn)為具有門戶樞紐集疏高效、交通銜接服務多元、鐵路軌交融合發(fā)展、區(qū)域運輸市場統(tǒng)一等特征。

（一）門戶樞紐集疏高效

國際先進的門戶樞紐機場一般都具備鐵路或快速軌道以及高速公路等發(fā)達的集疏運系統(tǒng)，可提供快速抵達市中心及其他城市的交通服務，其中軌道交通在集疏運系統(tǒng)中起骨干作用，一些歐洲樞紐機場甚至有不止一種軌道模式銜接。例如：法國戴高樂機場同時有區(qū)域鐵路RER、高速鐵路TGV和法國國營鐵路提供的列車服務，德國法蘭克福機場則同時有城際高速鐵路ICE和市郊鐵路S-Bahn提供服務。通過不同模式的軌道服務，提供至市中心、都市區(qū)、其他城市的機場旅客集散服務。樞紐機場至市中心的時間一般在30分鐘以內，成田機場雖距東京區(qū)部約70公里，但也僅需60分鐘可抵達（表2）。法蘭克福、戴高樂、阿姆斯特丹等歐洲樞紐機場通過鐵路可以直達歐洲多國主要城市（圖1）。

（二）交通銜接服務多元

國外樞紐機場地面交通一般都提供軌道交通、機場巴士、出租車、車輛租賃等多種交通方式選擇，滿足多元化集疏運需求。以法蘭克福機場為例，軌道交通提供有至法蘭克福市區(qū)和近郊中小城鎮(zhèn)的區(qū)域鐵路S-Bahn以及至德國主要大中城市乃至周邊國家的城際高鐵列車ICE這兩種模式。雖然軌道交通是機場集疏運骨干，可提供快速大容量旅客集散服務。但是豐富的“門到門”的機場旅客接送服務可以令旅客獲得更好的出行體驗。法蘭克福機場僅巴士服務就有三種模式：一是漢莎航空公司提供至南部主要城市海德堡、曼海姆、斯特拉斯堡（法國）等城市的巴士接送服務；二是提供有當?shù)刂饕频晖禉C場的巴士接送服務；三是機場至哈恩機場或達姆斯塔特火車站的中轉巴士，為兩段行程提供銜接服務。此外，法蘭克福機場還有出租車、租賃車等服務。

美國很多機場都有SuperShuttle機場巴士接送服務，提供機場至目的地、出發(fā)地至機場的單程服務以及往返服務，主要有轎車（3人）、SUV（5人）、廂式客車（11人）等三種車型，其中廂式客車服務又分專車接送和合乘服務。旅客可以根據自己的需要選擇上述車型和服務，并且可以提前網上預訂服務。

（三）鐵路軌交融合發(fā)展

東京、巴黎、倫敦、莫斯科等國際大都市的鐵路與城市軌道實現(xiàn)融合發(fā)展。與國內城市以鐵路服務對外聯(lián)系、城市軌道服務市內交通的明顯分工所不同，在東京，甚至很難區(qū)別某條軌道線路是對外服務還是市內服務。

從規(guī)劃層面來講，鐵路車站與城市軌道交通站點充分銜接。莫斯科是以軌道交通環(huán)線盡可能多的連接鐵路車站，巴黎則是以鐵路車站盡可能多的實現(xiàn)與更多方向的軌道交通線路相換乘。

從運營層面來講，列車行車組織多樣化，通過靈活采用不同的停站和編組方式以及發(fā)車間隔，滿足不同時段、不同客流的出行需要；市中心軌道與區(qū)域軌道實現(xiàn)過軌或共軌運行，例如東京JR列車可直接開行至地鐵線路上，減少旅客換乘。鐵路服務趨向公交化，無論是在站臺服務、票務還是換乘上，都加強了與地鐵和公交車的銜接。[4]

（四）區(qū)域運輸市場統(tǒng)一

國際大都市之所以能夠實現(xiàn)樞紐集疏高效、內外交通設施和服務高度整合，歸根到底在于良好的體制機制保障。

美國區(qū)域交通規(guī)劃由聯(lián)邦政府立法確認其法律地位的MPO（Metropolitan Planning Organization）負責。全美約有數(shù)百個規(guī)模不等的MPO，根據地區(qū)間聯(lián)系的需要，個別MPO還可以跨多個行政區(qū)設置。華盛頓大都市區(qū)的規(guī)劃組織——首都地區(qū)交通規(guī)劃委員會（NCRTPB）的規(guī)劃權限就涵蓋華盛頓特區(qū)、馬里蘭州、弗吉尼亞州及其周邊六郡。歷史上，紐約州、新澤西州和康涅狄格州也曾共同組建MPO（后因機構過于龐大，被紐約大都市區(qū)交通委員會所取代）。MPO的靈活的組織和管理模式極大地加強了區(qū)域間的協(xié)調能力。[5]

日本城市人口高度集中，以東京、大阪、名古屋為中心的三大都市圈是日本城市集聚的最主要地區(qū)。以東京為中心的首都圈規(guī)劃為例，呈現(xiàn)三大特點：一是由中央政府制訂區(qū)域交通規(guī)劃，日本先后編制實施了五次《首都圈基本規(guī)劃》。二是重視跨行政區(qū)域的協(xié)作，首都圈規(guī)劃從首都圈整體角度進行綜合規(guī)劃，規(guī)劃涉及諸方面，必然跨越行政區(qū)劃，然而規(guī)劃提出的措施并不是分解到行政單元和具體地區(qū)，而是由整個首都圈的成員共同執(zhí)行。三是規(guī)劃的制定和實施以法律為依據，日本專門為都市圈規(guī)劃和地方規(guī)劃分別制定法律，如東京都的城市規(guī)劃所依據的首都規(guī)劃法。

歐盟委員會長期致力于建立歐洲單一運輸市場。歐盟運輸政策由各成員國共同制定，具有法律地位，是指導各成員國的政策性文件。歐盟運輸政策從羅馬條約的“共同運輸政策”到歐盟交通白皮書，經歷了半個世紀的不斷發(fā)展。2011年，“歐洲單一運輸市場藍圖——建設具有競爭力的高效運輸系統(tǒng)”白皮書的發(fā)布標志著歐盟運輸政策更加完善。歐盟的經驗在于，一是由各國政府主導制定運輸政策；二是不斷完善涉及交通運輸規(guī)劃和管理的相關法律法規(guī)和政策文件；三是構筑綜合交通體系，推動TEN-T泛歐運輸網絡建設，優(yōu)先發(fā)展水運和鐵路，鼓勵多式聯(lián)運。[6]

雖然美國、日本和歐盟的發(fā)展模式有所差異，但都強調頂層設計，通過建立跨行政區(qū)域的綜合協(xié)調機制，突出規(guī)劃的先導作用和法律的基礎作用，促進區(qū)域交通一體化發(fā)展。

三、提升上海內外交通銜接能力的對策建議

借鑒國際大都市在內外交通銜接方面的成功經驗，針對上海現(xiàn)狀的不足，筆者認為上海提升內外交通銜接能力的重點在于：一是如何進一步提高門戶樞紐的地位和功能；二是如何整合各種交通方式的發(fā)展；三是如何實現(xiàn)區(qū)域運輸市場的一體化；四是如何加強各部門的聯(lián)動管理。

（一）完善航空樞紐的服務功能，提升城市門戶地位

近年來，上海機場旅客吞吐量呈現(xiàn)持續(xù)較快增長的態(tài)勢，未來有可能達到1.1億～1.2億人次/年，比2013年還要增長近50%，其中單是浦東機場旅客吞吐量就可能達到7000萬～8000萬人次/年，對機場服務能力和效率都提出了更高要求。

浦東機場重點應加快與虹橋樞紐的快速軌道交通規(guī)劃建設，實現(xiàn)浦東機場覆蓋長三角主要城市的3小時航空經濟圈目標：其中虹橋樞紐至浦東機場30分鐘可達，至上海市中心區(qū)45分鐘可達，滬寧滬杭沿線毗鄰城市1小時可達，長三角主要城市3小時可達?？燔壍闹剖骄烤故沁x擇鐵路還是城市快軌，其實各有利弊，關鍵還是要讓旅客出行更快捷、更舒適。如采用城市快軌，則需要考慮增強虹橋樞紐換乘的便利性，旅客乘坐城際鐵路和城市快軌能夠“一票到底”，旅客甚至可以選擇“機票+城市快軌+鐵路”的聯(lián)程購票。

虹橋機場與虹橋火車站構成的綜合樞紐已經建立起綜合交通管理的協(xié)調機制——虹橋商務區(qū)管委會下設交通協(xié)調處負責與虹橋樞紐交通運營管理相關的組織協(xié)調工作。雖然管理架構已經建立，但是管理和服務的“盲區(qū)”依然存在，因此需要進一步完善常態(tài)化的運營管理機制，加強各系統(tǒng)運營的分工協(xié)作。為適應會展綜合體和虹橋商務區(qū)核心區(qū)開發(fā)的需要，建議可在既有的虹橋樞紐運營管理機制基礎上，適時納入會展綜合體的運營主管部門，確保虹橋樞紐運營管理工作更加完備。同時，完善一體化交通綜合信息平臺，以現(xiàn)有虹橋樞紐綜合管理信息化集成系統(tǒng)為依托，強化交通信息的整合共享，形成虹橋區(qū)域交通綜合信息平臺。

此外，在機場地面交通服務方面，面對日益多元化的旅客需求，對機場服務整合度、特色化、創(chuàng)新性提出了更高的要求，需要充分學習國外樞紐機場的地面交通服務經驗，以需求為導向，以ACI測評為抓手，不斷提升服務質量。

（二）協(xié)調鐵路與城市軌道發(fā)展，構建區(qū)域一體化的軌道交通體系

適應長三角城鎮(zhèn)布局和交通設施體系逐步向網絡化方向發(fā)展的趨勢，在既有的滬寧、滬杭傳統(tǒng)運輸通道的基礎上，上海應加快與蘇中蘇北地區(qū)、蘇南沿江、沿杭州灣北岸、湖州及安徽中西部等地區(qū)鐵路通道的規(guī)劃建設，促使上海鐵路對外輻射扇面擴大。

結合新一輪城市總體規(guī)劃編制，開展城市軌道交通網絡規(guī)劃研究工作，加強鐵路樞紐總圖規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調對接，在規(guī)劃階段就為鐵路和城市軌道網絡的融合奠定良好的基礎。對于上海市域6000多平方公里的空間范圍，確實需要規(guī)劃一種介于對外鐵路與城市地鐵之間的系統(tǒng)，也就是市郊鐵路?？紤]到一方面隨著高速鐵路逐步成為鐵路對外客運的主力，另一方面上海市內原先需要依靠鐵路貨運的部分產業(yè)逐步轉型或外遷，一些既有線運能釋放，因此可以充分利用既有的鐵路設施服務城市交通。[7]如今已經開通運營一年多的金山鐵路月、日均客流穩(wěn)步上升，對于聯(lián)系遠郊金山區(qū)發(fā)揮著重要作用。[8]

推動鐵路與城市軌道交通的一體化發(fā)展，還需要鐵路運行組織更加適應城市客流特征，行車計劃更加靈活，鐵路與城市軌道的換乘更加便捷，車站、票務、服務更加融合。國外城市鐵路車站換乘設計、鐵路與城市軌道共軌或過軌運行、一票到底的票制、車站與城市一體化發(fā)展等經驗都可供借鑒。鐵路車站與城市發(fā)展需要更加融合，更好地發(fā)揮鐵路速度快、可達性好的優(yōu)勢，鐵路車站在市區(qū)中心位置的區(qū)位優(yōu)勢就需要盡可能地保持，并且新建或改建車站能夠與城市用地開發(fā)更好地結合。

（三）深化長三角區(qū)域交通合作，推動區(qū)域統(tǒng)一運輸市場

自2003年長三角道路運輸一體化合作正式啟動以來，滬蘇浙在道路運輸管理和執(zhí)法等方面的合作不斷深化，特別是2009年長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議制度建立后，長三角區(qū)域交通合作上升至政府層面，形成三級協(xié)調機制，合作領域也從道路運輸拓展至綜合運輸層面。

為更好地利用好這一協(xié)調機制，建議：一方面在兩省一市政府層面的協(xié)調機制的基礎上，力爭中央部委的支持和參與，提高決策平臺的權威性；另一方面積極爭取專業(yè)性的決策咨詢機構的參與和支持，提高決策的科學性。

同時，與國際一些大都市區(qū)或城市群相比，長三角區(qū)域交通一體化發(fā)展還需要著力強化規(guī)劃和法律的作用。目前，長三角地區(qū)綜合交通規(guī)劃主要還是兩省一市各自組織編制，能否由三地交通部門共同牽頭開展區(qū)域綜合交通規(guī)劃的編制，加強公路、內河航道、軌道交通等重大設施規(guī)劃對接，并定期組織修編。此外，區(qū)域規(guī)劃的法律基礎存在缺位，交通管理和執(zhí)法的依據不相統(tǒng)一，因此加強兩省一市交通法律、規(guī)范和標準的統(tǒng)一協(xié)調十分必要。

（四）探索建立各部門協(xié)同管理的長效機制

上海在2010年世博會交通保障工作中積累了豐富的部門協(xié)同管理經驗，在近年來春運交通保障工作中，各部門在春運工作辦公室聯(lián)席會議統(tǒng)籌下加強聯(lián)動，也取得了很好的協(xié)同管理效果。應該說，特定階段的上海交通各部門綜合管理具有較強的協(xié)同性。然而，隨著清明、五一、國慶等小長假和學生寒暑假等交通壓力持續(xù)增大，迫切需要一個應對全年365天的各部門協(xié)調管理的長效機制。

因此，建議在總結、評估、完善春運工作辦公室制度的基礎上，將春運保障工作的一些好的做法和成功經驗運用到日常內外交通管理工作中來，研究建立交通、市政、公安、消防、氣象、區(qū)縣等各部門共同參與的常態(tài)綜合交通管理平臺，形成部門協(xié)同管理的常態(tài)工作機制：閘北、徐匯區(qū)與鐵路部門、市內交通聯(lián)系，保障上海站和上海南站客流組織有序；虹橋商務區(qū)管委會、閔行區(qū)同鐵路、公路、民航和市內交通協(xié)調，確保虹橋綜合交通樞紐內客流組織有序；公安交通部門與周邊省市聯(lián)系，并充分利用華東六省一市交通安全協(xié)作會議平臺開展工作；市政部門與公安部門聯(lián)系，確保道路暢通；武警消防部隊與大型交通樞紐及運輸單位協(xié)作，在特殊狀態(tài)下保證交通運輸安全有序；新聞宣傳部門和氣象部門充分參與常態(tài)交通保障工作，加強宣傳和信息發(fā)布。

參考文獻：

[1]上海市人民政府.上海市交通發(fā)展白皮書[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2]陸錫明.大都市一體化交通[M].上海：上?？茖W技術出版社，2003.

[3]晏克非，崔敘，廖苑伶，等.全方位構建面向世博會的上海市內外交通銜接系統(tǒng)[J].交通與運輸，2003（4）.

[4]周立新，陳銳.國外鐵路與城市軌道交通一體化發(fā)展剖析[J].軌道交通，2008（5）.

[5]程楠，榮朝和，盛來芳.美國交通規(guī)劃體制中的大都市區(qū)規(guī)劃組織[J].國際城市規(guī)劃，2011，26（5）.

[6]European Commission. White Paper 2011： Roadmap to a Single European Transport Area - Towards a competitive and resource efficient transport system[R]. European Commission， 2011.

[7]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海市軌道交通運輸系統(tǒng)發(fā)展研究[R].上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2012.

[8]上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院.2014年年度上海鐵路客貨運分析報告[R].上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院，2014.

責任編輯：張 煒