譚國(guó)輝++譚曉明

摘 要：城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)在區(qū)域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮(zhèn)化水平的角度看，在中國(guó)當(dāng)前，要提高城鎮(zhèn)化率的真實(shí)水平，除統(tǒng)計(jì)上意義上農(nóng)村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實(shí)質(zhì)而言，而且在當(dāng)前也是最難辦的是，當(dāng)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地進(jìn)城就業(yè)后，能否同樣享受市民的公共服務(wù)與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對(duì)的宜居。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化

China's urbanization-Where to go

Tan Guo-hui，Tan Xiao-ming

（Nanhai， Guangdong Urban and Rural Architectural Design Co.， Ltd.， Foshan， Guangdong 528200）

Abstract： Urbanization is the human production and living activities gathered in the area of space. Specific measure to improve the level of urbanization from the perspective of the current in China， to improve the real level of urbanization rate， in addition to reducing the urban population statistically significant increase in the rural population， by its essence， but in the current also the most difficult is when the farmers to leave the land for agriculture and working in cities， people can enjoy the same public services and benefits， the urban environment can be maintained relatively livable.

Keywords： Urbanization

諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾說(shuō)的：21世紀(jì)世界上有兩大歷史性事件，一是中國(guó)的城鎮(zhèn)化，二是亞太經(jīng)濟(jì)。

今年，是新型城鎮(zhèn)化破題之年，新一屆政府如何規(guī)劃城鎮(zhèn)化道路，為世人所關(guān)心。近年來(lái)，一些地方政府舉債投資、人工造城，快速提升城鎮(zhèn)化率的同時(shí)，不但造成土地價(jià)格高企、社會(huì)成本高昂、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高懸的“三高”現(xiàn)象，而且多地出現(xiàn)房地產(chǎn)入住率過(guò)低、入城農(nóng)民待遇過(guò)低、被征農(nóng)村土地補(bǔ)償過(guò)低的“三低”現(xiàn)象。如何在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中降“三高”提“三低”，既需要城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)，也要求地方政府真正做到以人為核心實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

1.城鎮(zhèn)化對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的意義

各國(guó)經(jīng)濟(jì)史表明，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度相關(guān)。城鎮(zhèn)化水平的提高，是工業(yè)化（包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）的相伴產(chǎn)物。推動(dòng)工業(yè)化（包括信息化）的進(jìn)程，必然同時(shí)是在推動(dòng)城鎮(zhèn)化率水平的提高。中國(guó)30年多年的改革開放史也表明，盡管改革開放初中央并未提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但隨著30多年來(lái)工業(yè)化水平的不斷提高，我國(guó)城鎮(zhèn)化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個(gè)地區(qū)工業(yè)化水平高，自然城鎮(zhèn)化率水平（甚至是城鄉(xiāng)一體化水平）也相對(duì)較高。因?yàn)楣I(yè)化率水平的提高，意味著一個(gè)地區(qū)的城市中，工業(yè)就業(yè)人口在增加，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在減少；工業(yè)產(chǎn)值占比在增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比在減少。

隨著大量農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出繼續(xù)保持不變甚至增加的情況下，就總體經(jīng)濟(jì)而言，農(nóng)民能進(jìn)城就業(yè)，意味著一國(guó)經(jīng)濟(jì)總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費(fèi)，推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)出的維持或者增加（就社會(huì)、政治而言，是縮小了城鄉(xiāng)分配差距，有利于穩(wěn)定社會(huì)）。另一方面，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，城市面積在擴(kuò)展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，從而可推動(dòng)一國(guó)投資。因此，就經(jīng)濟(jì)而言，城鎮(zhèn)化率的提高，意味著消費(fèi)與投資的增長(zhǎng)，意味著內(nèi)需的擴(kuò)大，意味著GDP的增長(zhǎng)。

城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，盡管兩者定義域不同，但是相互交集。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程客觀上推動(dòng)了投資與消費(fèi)的增長(zhǎng)，自然就構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。但是，要全面完成中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的歷史任務(wù)，就不僅僅局限于城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。因?yàn)槌擎?zhèn)化率的提高，直接意味的是僅僅帶動(dòng)與新增城市人口相關(guān)的消費(fèi)與投資的邊際增長(zhǎng)部分，而涉及中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題相當(dāng)繁多、復(fù)雜。其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關(guān)的消費(fèi)與投資增長(zhǎng)問(wèn)題，從機(jī)制與體制改革角度看，還涉及經(jīng)濟(jì)總體中以城市經(jīng)濟(jì)為主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、產(chǎn)權(quán)的改革、要素價(jià)格的改革、企業(yè)治理以及對(duì)外開放政策的調(diào)整等等各方面的制度改革內(nèi)容，可以說(shuō)涉及整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變的內(nèi)容。因此，推動(dòng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，但要從根本上改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，恐還需要進(jìn)行一系列除城鎮(zhèn)化所涉內(nèi)容之外的制度改革。

2.中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)和實(shí)質(zhì)

能否實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終可衡量的目標(biāo)可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為城鎮(zhèn)化率的提高。但是要具體實(shí)現(xiàn)此戰(zhàn)略目標(biāo)，要讓億萬(wàn)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地，進(jìn)入大中小城鎮(zhèn)并能真正享受市民應(yīng)享受的公共服務(wù)和福利待遇，面對(duì)當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)狀，眾所周知，任務(wù)是相當(dāng)?shù)膹?fù)雜和艱巨。概括而言，一是要解決億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城后的住房、小孩上學(xué)、農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老的問(wèn)題（即農(nóng)民工市民化）；二是要解決大量農(nóng)民工進(jìn)城后城市擴(kuò)建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節(jié)約等城市建設(shè)問(wèn)題（即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）；三是還要吸取中國(guó)自身過(guò)去和其他國(guó)家城市建設(shè)中的“城市病”教訓(xùn)，面對(duì)中國(guó)目前工業(yè)化與環(huán)境、資源、交通的現(xiàn)實(shí)矛盾困境，要防患于未然，需要對(duì)中心城市的聚集與輻射效應(yīng)、大中小城市的空間布局，有個(gè)事先的科學(xué)規(guī)劃（即城市空間布局）。因此在當(dāng)前，中國(guó)要推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，雖然任務(wù)繁多，但是具有歷史性的、核心的任務(wù)主要是三項(xiàng)：農(nóng)民工市民化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市空間布局。前一項(xiàng)是要處理好人與人之間的“人的城鎮(zhèn)化”問(wèn)題；后兩項(xiàng)是要解決好人與自然、生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化或可持續(xù)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。

3.中國(guó)的城鎮(zhèn)化——路在何方

城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，對(duì)未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化走向何方，具有非常重要的指導(dǎo)性。這個(gè)方案如果能做得好，那么就意味著未來(lái)中國(guó)有可能走出目前非常扭曲的城鎮(zhèn)化模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。如果做得不好，就可以會(huì)放大目前城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的扭曲。這個(gè)規(guī)劃最關(guān)鍵的內(nèi)容不在界定未來(lái)中國(guó)應(yīng)該發(fā)展哪些城市群，或者是大、中、小城市如何協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，而在于制定一個(gè)系統(tǒng)性的，切實(shí)可行的改革方案，為已經(jīng)在城市里面打工的流動(dòng)人口，以及他們?cè)谵r(nóng)村里面的家庭成員，還有未來(lái)將進(jìn)入城市里的新增青年農(nóng)民工，在城市里永久定居，并市民化創(chuàng)造條件。

從人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)在區(qū)域上的聚集這一世界各國(guó)城鎮(zhèn)化所共同走過(guò)的道路來(lái)看，中國(guó)不存在特殊的道路和路徑。如果說(shuō)存在“特殊”之處，只是相對(duì)于其他國(guó)家而言，中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)的“起點(diǎn)”不同，決定了在完成城鎮(zhèn)化歷史任務(wù)中會(huì)有道路上的路徑差異。中國(guó)現(xiàn)實(shí)“起點(diǎn)”的特征是什么？一是已在城鎮(zhèn)中生活的億萬(wàn)勞動(dòng)力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴(yán)重影響到一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。二是中國(guó)幅員遼闊，東中西部各省區(qū)劃的水、森林等生態(tài)、礦產(chǎn)資源分布的極端不均，對(duì)各地區(qū)工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮(zhèn)群空間布局客觀上造成了一定的制約。三是中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)仍處于“轉(zhuǎn)軌”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化中各種資源的配置正處于一個(gè)內(nèi)生制度、組織架構(gòu)的改革與形成過(guò)程之中。這一切決定了，要探索未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的道路與路徑：

（1）一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。既然改革與轉(zhuǎn)軌是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)必然也是一個(gè)逐步演進(jìn)的過(guò)程，不能拔苗助長(zhǎng)，搞“大躍進(jìn)”，不能把國(guó)民福利待遇的胃口吊的過(guò)高，更不能突擊“造城”。

（2）一個(gè)因地制宜的過(guò)程。各地的城鎮(zhèn)化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與資源特征，走不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復(fù)建設(shè)。

（3）一個(gè)可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的過(guò)程。面對(duì)各地生態(tài)與資源的分布不均，后來(lái)居上的全國(guó)城鎮(zhèn)布局完全可以吸取中外過(guò)去“城市病”的教訓(xùn)，吸收最新的信息與交通等技術(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃?、森林、礦產(chǎn)等各種自然資源環(huán)境，對(duì)以城市群為主體形態(tài)的空間布局，做到事先規(guī)劃，分步實(shí)施，防止重蹈前人的錯(cuò)誤道路。

（4）一個(gè)制度改革的過(guò)程。因?yàn)橐鉀Q城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列經(jīng)濟(jì)資源配置制度和其他經(jīng)濟(jì)體制的改革。特別在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價(jià)格的改革，而這些體現(xiàn)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)價(jià)格的改革結(jié)果，是人們事先難以詳細(xì)預(yù)測(cè)的。因此，城鎮(zhèn)化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設(shè)定的。

4.城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的原則

為了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，制定一定的行動(dòng)規(guī)劃，等價(jià)于尋找確保未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，這是非常必要的。但是，由中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑?jīng)Q定了，在復(fù)雜的環(huán)境背景下，研制城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須貫徹突出重點(diǎn)的原則：一是規(guī)劃不能面面俱到。要圍繞完成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)，應(yīng)將規(guī)劃僅限于重點(diǎn)內(nèi)容的有限范圍。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不同于國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五規(guī)劃”。不能把城鎮(zhèn)化視為一個(gè)“筐”，把本應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中應(yīng)規(guī)劃的一般內(nèi)容都囊括在內(nèi)。沒(méi)有重點(diǎn)，就等于沒(méi)有規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)多一些明確的數(shù)量指標(biāo)，少一些定性的、無(wú)約束力的“原則話”。二是不能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣，去規(guī)劃具體的項(xiàng)目和資金總額。具體說(shuō)，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點(diǎn)絕對(duì)不應(yīng)去規(guī)劃實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化是需要30萬(wàn)億元還是40萬(wàn)億元的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化過(guò)程中投資什么？投資多少？資金如何籌集？原則上應(yīng)交給市場(chǎng)。在當(dāng)今中國(guó)體制下，突出投資計(jì)劃只會(huì)誤導(dǎo)地方政府，強(qiáng)化政府主導(dǎo)理念，助長(zhǎng)沿襲過(guò)去粗放式的投資至上的增長(zhǎng)理念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點(diǎn)，應(yīng)去研究規(guī)劃實(shí)現(xiàn)更高水平城鎮(zhèn)化所需要什么樣的市場(chǎng)機(jī)制？去研究形成推動(dòng)城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制需要什么樣的配套改革？一句話，對(duì)中國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化有實(shí)質(zhì)意義的規(guī)劃，應(yīng)該是除去涉及技術(shù)性指標(biāo)之外，更多的、更主要的內(nèi)容應(yīng)是與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)的內(nèi)容。

根據(jù)上述城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)和規(guī)劃原則的闡述，未來(lái)的規(guī)劃應(yīng)圍繞兩大內(nèi)容：一是根據(jù)一國(guó)生態(tài)文明和國(guó)土規(guī)劃等國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展原則，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件，以確保實(shí)現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。二是圍繞提高民生水平、公平市民待遇這一核心內(nèi)容，研究由農(nóng)民變市民后應(yīng)享受的福利待遇和公共服務(wù)的基本內(nèi)容和目標(biāo)。

具體就前者而言，應(yīng)明確提出實(shí)現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的一系列技術(shù)性指標(biāo)。應(yīng)包括但不限于以下內(nèi)容：基于科學(xué)測(cè)算農(nóng)業(yè)用地基礎(chǔ)之上的土地管理原則、城市人均用地指標(biāo)、工業(yè)用地和市民居住用地比例、資源節(jié)約指標(biāo)、森林湖泊濕地及清潔水等各種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)、大中小城市及城市群建設(shè)中的各類技術(shù)指標(biāo)（包括綜合交通體系指標(biāo)）等等。中央政府應(yīng)盡快明確這些規(guī)劃指標(biāo)，并作為對(duì)各地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的“緊箍咒”和“天花板”，予以約束，不許突破。這是中央政府搞城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要職責(zé)。這些指標(biāo)對(duì)地方政府而言，往往不容易被重視，恰恰需要中央政府在各地大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化之前，須事先統(tǒng)籌規(guī)劃，予以硬性規(guī)定的。唯有這樣，才能確保在未來(lái)大規(guī)模城鎮(zhèn)化過(guò)程中能實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的夢(mèng)想。

5.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局

我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、功能完善、運(yùn)行協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系的構(gòu)建必須以現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，必須符合區(qū)域?qū)嵡椤?/p>

國(guó)家對(duì)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群，逐步打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群；在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。