郭 瑩

（中國鐵路總公司 運輸局，北京 100844）

1 概述

近年來，我國鐵路發(fā)展取得了顯著成就，新線不斷投入運營，鐵路出行便捷性大幅增強。但是，與國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要、其他交通方式和國外先進發(fā)展水平相比，我國鐵路仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展相對滯后。為了加快鐵路建設，國務院出臺《 關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見 》( 國發(fā) [ 2013 ] 33 號文 )，鐵路既有土地資產(chǎn)的利用受到前所未有的重視，將成為緩解建設資金壓力、加快鐵路發(fā)展的關鍵途徑之一。

1.1 鐵路既有土地及其利用規(guī)劃特點

鐵路既有土地[1]是指鐵路部門依法取得使用權的土地，是運輸設施的重要組成部分。鐵路既有土地既是運輸生產(chǎn)和經(jīng)營活動的載體，又是保證運輸安全暢通的重要條件，也是鐵路現(xiàn)代化建設不可替代的資源。鐵路既有土地不同于一般的土地，其分布和使用具有以下特點：①鐵路既有土地沒有使用期限制，具有持續(xù)利用和隨經(jīng)濟發(fā)展不斷增值的特點；②鐵路既有土地隨線路在全國呈串珠樣現(xiàn)狀、連續(xù)不斷、開放式分布，跨度長、接口多、管理難度大；③鐵路既有土地作為劃撥用地，在完成授權經(jīng)營工作之前，其價值并沒有得到體現(xiàn)，產(chǎn)生的效益隱含在運輸?shù)绕渌找嬷小?/p>

1.2 鐵路既有土地利用規(guī)劃的意義

既有土地利用規(guī)劃是土地管理工作的依據(jù)和先行步驟，是保護和開發(fā)既有土地的需要，應結合清查工作，對有開發(fā)價值的土地，逐宗分析研究，提出開發(fā)利用規(guī)劃，明確宗地情況、開發(fā)方式、合作意向、 開發(fā)時序、 效益分析等[2]， 其重要意義如下。

（1）增加既有土地利用管理的系統(tǒng)性和針對性，為企業(yè)對土地使用行為的調劑配置提供依據(jù)，長遠打算， 統(tǒng)籌安排， 合理開發(fā)利用既有土地資源。

（2）充分挖掘鐵路既有土地資源的潛力，促使鐵路既有用地的集約、節(jié)約利用，減少土地空置和不合理利用。

（3）提高企業(yè)用地管理工作的主動性和科學性，積極配合企業(yè)建設規(guī)劃開發(fā)部門向政府爭取土地，并將制定的用地規(guī)劃與政府規(guī)劃部門溝通取得認可，有效地保護現(xiàn)有土地，防止土地流失。

（4）為新形勢下企業(yè)盤活鐵路用地資源、進行土地綜合開發(fā)利用提供基礎保障，滿足鐵路的可持續(xù)發(fā)展需求。

1.3 鐵路既有土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀

目前，鐵路既有土地被大量占用，可開發(fā)利用空間越來越小，如果不進行系統(tǒng)規(guī)劃，土地利用管理就缺少統(tǒng)籌謀劃和長遠打算，利用處置之后若發(fā)現(xiàn)效果不理想，短期內難以改變；被地方政府根據(jù)城市建設規(guī)劃要求收儲的土地，鐵路部門通常只能按照劃撥土地價值獲得相對較少補償，土地資源不斷流失；一些開放式的鐵路地塊，由于自身開發(fā)利用不夠充分，容易成為企事業(yè)單位和個人蠶食的目標。這既是鐵路既有土地利用管理的“短板”和癥結所在，也是重新規(guī)劃開發(fā)鐵路既有土地的潛力點和突破口。同時，沒有統(tǒng)籌利用規(guī)劃作為指導，土地管理部門就難以實現(xiàn)對既有土地開發(fā)利用方向、強度和具體行為的監(jiān)督管理，難以站在宏觀和大局的層面對既有土地利用進行有效管控。因此，全路推開既有土地規(guī)劃管理迫在眉睫。

2 鐵路既有土地利用規(guī)劃的建議

結合國發(fā) [ 2013 ] 33 號文中提出的“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用”等有關意見，鐵路部門應積極利用鐵路車站和線路周邊用地，依據(jù)市場化、集約化的原則進行綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。為科學、高效、有序地推進土地綜合開發(fā)利用工作，編制鐵路土地利用規(guī)劃成為土地管理部門目前的重要工作，對鐵路既有土地利用規(guī)劃提出以下建議。

2.1 科學規(guī)劃高速鐵路站區(qū)土地開發(fā)利用

截至 2013 年底，我國高速鐵路運營里程已經(jīng)突破 1.1 萬 km，居世界首位。擁有高速鐵路客運站或利用原有客運站改建的高速鐵路客運站共353 座，已經(jīng)開通高速鐵路列車的城市大多為經(jīng)濟較發(fā)達、交通便捷、有很好土地開發(fā)利用空間的城市，高速鐵路本身的建成使用也為這些城市的經(jīng)濟帶來新的動力和增長點。高速鐵路客運站高可達性的優(yōu)勢對商業(yè)、娛樂中心等有較強的集聚性。

根據(jù)國內外有關學者結合高速鐵路站點周邊地區(qū)開發(fā)的案例研究，提出的“三圈層”[3]結構模型，可以將高速鐵路站的影響區(qū)域劃分為：核心區(qū) /第一圈層，距離車站 5～l0 min 步行距離，空間距離約為 400～800 m 半徑，布置交通樞紐、商業(yè)、商務、貿易、辦公設施等城市公共設施；影響區(qū)/第二圈層，距離車站 l0～15 min 多種交通方式出行距離，半徑約為 1 500 m，影響區(qū)布置居住和公共服務用地等混合功能；外圍影響區(qū)/第三圈層，半徑 1 500 m 以外區(qū)域，布置對外服務功能及主體功能配套功能區(qū)，如圖 1 所示。

圖1 高速鐵路站區(qū)圈層結構發(fā)展模式圖

第一圈層[4]包括交通、餐飲、住宿、旅游、商務、信息、辦公等功能，此類功能與高速鐵路站場樞紐作用關聯(lián)性最高，用地空間及功能布局上受交通樞紐控制最大，是高速鐵路站場交通服務區(qū)域，該圈層是每個城市高速鐵路站場樞紐的焦點規(guī)劃地區(qū)，重點是最大限度地為客流提供各種方便、快捷、舒適的服務，商業(yè)在其中扮演著最重要的角色。第二圈層是對第一圈層功能的補充和相關功能的延伸拓展，包括辦公、商務、居住，甚至文化、教育、工業(yè)等功能，該圈層是高速鐵路站場樞紐直接拉動區(qū)域，以商業(yè)和辦公為主導的同時，住宅也開始出現(xiàn)。因此，為社區(qū)居民服務的其他關聯(lián)產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)布局。第三圈層是間接催化區(qū)域，在功能組織、空間結構等方面與高速鐵路站場樞紐關聯(lián)性較弱，已經(jīng)“恢復”正常的城市功能結構，規(guī)劃重點是在更大范圍內協(xié)調站場地區(qū)的交通組織，提高站場服務效率，保持站場地區(qū)與城市的整體布局功能協(xié)調。

以歐洲北部高速鐵路網(wǎng)絡中的重要樞紐城市里爾為例，里爾最初為一個傳統(tǒng)的工業(yè)城市，隨著1993 年巴黎—里爾高速鐵路的建成及圍繞高速鐵路車站建設“歐洲里爾”工程的實施，實現(xiàn)了里爾的成功轉型，該市成為一個以商務辦公為主的城市。里爾的建設注重區(qū)域的形象展示，首先，配備了物流與會展功能，不僅為傳統(tǒng)工業(yè)的升級提供良好的基礎，同時也為區(qū)域奠定了良好的形象；然后，依次發(fā)展商業(yè)中心，繼而逐步滿足商務辦公的需求；最后，開展公園、廣場等公共設施建設，注重功能的多樣性與互補性，區(qū)域功能完善，設施分布合理。區(qū)域內各不同功能板塊間，由共建、綠化、娛樂設施等相聯(lián)系，在完善區(qū)域功能的同時，實現(xiàn)了各板塊間的合理結合。

2.2 充分挖潛空置或低效使用土地

對已有鐵路基本建設和更新改造計劃的，規(guī)劃為鐵路發(fā)展預留用地；對棄用的車站、貨場、工廠和鐵路站區(qū)較大空閑場地等，開辦倉儲、物流中心或工業(yè)園區(qū)；對空置或低效使用的面積較大的生產(chǎn)辦公土地，結合區(qū)域位置、職工需求等統(tǒng)籌謀劃，建設職工保障性住房，并因地制宜進行商業(yè)綜合開發(fā)；對位置分散、不規(guī)則，難以有效利用的地塊，結合地方規(guī)劃情況，主動協(xié)調政府進行置換，既支持城市建設也有利于行業(yè)發(fā)展。例如，南寧鐵路局充分整合鐵路空置土地進行開發(fā)利用，利用柳州市白飯屯原鐵路磚瓦廠長期空置土地 40 萬 m2，建設汽車工業(yè)物流園區(qū)，規(guī)劃總建筑面積 7.8 萬 m2，建成后預計年收入 2 000 萬元；利用原房建段建筑構件廠土地規(guī)劃建設成柳州河西建材園，建成后預計年收入 1 000 萬元。

目前，正是鐵路改革轉型和快速發(fā)展建設的關鍵時期，鐵路建設發(fā)展應與既有土地使用發(fā)展密切配合，發(fā)揮鐵路運營的巨大效益，先期引導土地布局的形成，注意打破和消除傳統(tǒng)鐵路地區(qū)對城市建設的切割和壁壘。同時，鐵路的快速發(fā)展必將帶動鐵路物流業(yè)的發(fā)展，而發(fā)展物流業(yè)、建設物流中心是鐵路建設發(fā)展的有力支撐，也是土地利用的優(yōu)質著眼點。目前，中國鐵路總公司旗下的中鐵快運股份有限公司已經(jīng)在全國 20 多個城市開展高速鐵路快遞業(yè)務，并分為當日達、次日達、次晨達等業(yè)務類別，鐵路物流業(yè)由粗放型的發(fā)展模式向專業(yè)型和優(yōu)質服務型發(fā)展，這必然帶動鐵路倉儲和物流中心的建設速度，提高經(jīng)營水平，為土地的高效利用提供引導方向，進一步提升鐵路既有土地的集約利用和綜合開發(fā)水平。

2.3 利用既有鐵路發(fā)展城市軌道交通及沿線綜合開發(fā)

我國現(xiàn)有城市軌道交通以地下鐵路為主，由于施工復雜，造價高昂，建設周期長，大多只在城市中心區(qū)修建，沒有輻射到城市郊區(qū)。而城市既有鐵路則不同，它可以將城市中心地帶和邊緣區(qū)域連接起來。因此，完全可以參與城市軌道交通運營，提高沿線區(qū)域的可達性，吸引居民和開發(fā)商向鐵路周邊靠近，在線路兩側形成住宅、辦公等設施的帶狀分布區(qū)域。同時，沿線地區(qū)再開發(fā)，大量的設施和居民在線路站點周圍聚集，又會對交通發(fā)展形成促進作用，吸引人流，為城市既有鐵路輸送更多客流，而客流又會刺激更多功能設施的聚集，發(fā)揮鐵路的廊道效應，形成良性互動，引導城市的建設和發(fā)展。鐵路既有土地成帶狀分布，輻射區(qū)域廣泛深入，先天具備發(fā)展城市軌道交通的優(yōu)勢條件，而且沿線土地開發(fā)強度一般都較低，當城市既有鐵路參與城市軌道交通后，將帶動沿線土地的再開發(fā)，顯著提高沿線土地利用強度。

以線路站點為核心的組團式再開發(fā)，即以鐵路為主動脈，規(guī)劃建設以線路站點為核心的TOD ( Transit Oriented Development ) 開發(fā)區(qū)模式[5]，如圖 2 所示。通過交通引導土地利用和城市發(fā)展，沿著公共交通運輸系統(tǒng)廊道的節(jié)點推動土地開發(fā)，為既有鐵路參與城市軌道交通帶動周邊土地的再開發(fā)提供一種可行的模式。日本正是通過城市鐵路項目與沿線的土地綜合開發(fā)模式，以城市鐵路推動土地開發(fā)，又以土地開發(fā)來培育和固定城市鐵路所需的客源，獲得雙方的共贏。

圖2 TOD 用地結構示意圖

3 結論

針對我國鐵路既有土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀，結合國外鐵路既有土地利用經(jīng)驗，提出科學規(guī)劃高速鐵路站區(qū)土地開發(fā)利用、充分挖潛空置或低效使用土地、利用既有鐵路發(fā)展城市軌道交通及沿線綜合開發(fā)等鐵路既有土地利用規(guī)劃建議。在實際的工作中，編制既有土地利用規(guī)劃應結合城市規(guī)劃及鐵路發(fā)展建設，進行系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌安排，強調綜合效益的最大化，兼顧經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益的統(tǒng)一，正確處理局部與整體、近期與長遠利益關系，最終實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)鐵路行業(yè)發(fā)展平穩(wěn)轉型，優(yōu)化升級。

在進行鐵路既有土地利用規(guī)劃時，需要特別注意以下事項：一是確保運輸生產(chǎn)安全，運輸生產(chǎn)是鐵路的主導產(chǎn)業(yè)和頭等要事，切不可一味貪圖經(jīng)濟利益，舍本逐末；二是提高開發(fā)強度應適度，雖然提倡因地制宜提高開發(fā)的強度和水平，但是也應把握分寸和尺度，與員工隊伍建設步伐相協(xié)調，以合理適度為原則，過猶不及；三是鐵路土地規(guī)劃利用應依法合規(guī)，先期厘清土地權屬性質，穩(wěn)扎穩(wěn)打；四是應以路網(wǎng)規(guī)劃為指導，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調，編制完成后及時與當?shù)匦姓鞴懿块T溝通，取得城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律效力。

[1] 鐵道部運輸局. 鐵路用地管理[M]. 北京：中國鐵道出版社，2009.

[2] 耿建華. 淺析鐵路閑置土地的開發(fā)與利用[J]. 鐵道運輸與經(jīng)濟，2007，29(4)：15-16.

[3] 楊 維. 高速鐵路站交通與土地利用協(xié)調發(fā)展研究[D]. 成都：西南交通大學，2011.

[4] 郝之穎. 高速鐵路站場地區(qū)空間規(guī)劃[J]. 城市交通，2008(9)：48-52.

[5] 王祥騮，張雅琪. 軌道運輸與城市機能結合的新思維—TOD的規(guī)劃概念[J]. 都市快軌交通，2004(5)：9-12.