姚琮妤++李旭豐

從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，臺(tái)灣歷經(jīng)百年風(fēng)雨，克服無數(shù)艱難坎坷，取得了巨大成就。如今，又面臨一個(gè)新的挑戰(zhàn)，那就是在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，臺(tái)灣今后的路將怎么走？

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)具有許多優(yōu)勢(shì)，也有很好的發(fā)展，但任何產(chǎn)業(yè)不可能一成不變，因?yàn)橥庠诃h(huán)境一直在變。當(dāng)今的世界，最大的問題如何應(yīng)對(duì)全球氣候變化、糧食安全及經(jīng)貿(mào)自由化的趨勢(shì)。臺(tái)灣不可能生活在孤立的世界里，不可避免地要融入國(guó)際市場(chǎng)，包括面對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)必須與世界同步，包括產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)與農(nóng)業(yè)政策的擬定，都要與國(guó)際接軌，例如糧食管理政策。因?yàn)橄M(fèi)者是市場(chǎng)最終的裁判，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)究竟要往哪個(gè)方向發(fā)展，島內(nèi)消費(fèi)者才愿意購(gòu)買臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品？農(nóng)業(yè)管理部門也在反思，應(yīng)該如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、人、地、水資源的調(diào)整與改變，從消費(fèi)面來促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，使臺(tái)灣農(nóng)業(yè)能夠因應(yīng)未來二、三十年的全球競(jìng)爭(zhēng)。

新的壓力與挑戰(zhàn)

目前，全球氣候變遷、人口增加、糧食安全議題及經(jīng)貿(mào)自由化成為全人類共同面對(duì)的新課題，世界環(huán)境正在快速地改變，但是臺(tái)灣并沒有相對(duì)的積極調(diào)整和應(yīng)對(duì)措施，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)正面臨巨大壓力與挑戰(zhàn)。

如今全球人口正在不斷增加，而糧食分布不均，2012年全球饑餓營(yíng)養(yǎng)不良人口達(dá)到8.68億。臺(tái)灣2012年綜合糧食自給率僅有32.5%（以熱量計(jì)算）。此外，地球暖化溫室效應(yīng)加劇，造成極端氣候增加，世界各地洪水旱災(zāi)不斷，生態(tài)環(huán)境的改變極大影響農(nóng)作物的生產(chǎn)。臺(tái)灣2009年莫拉克臺(tái)風(fēng)期間，降雨量刷新記錄，導(dǎo)致嚴(yán)重洪水、泥石流、道路垮塌和農(nóng)田水土流失，共有673人死亡，26人失蹤，農(nóng)業(yè)損失超過195億元新臺(tái)幣。干旱與水患已經(jīng)成為島內(nèi)農(nóng)業(yè)的夢(mèng)魘。

以往臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)政策，無論是“跨世紀(jì)農(nóng)業(yè)建設(shè)方案”、“新農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)”、“精致農(nóng)業(yè)健康卓越方案” 或“黃金十年”施政計(jì)劃，多半是從現(xiàn)有狀況去改善，而非從根本做改變，執(zhí)行結(jié)果往往持續(xù)原有的問題，并一再出現(xiàn)新的困擾。而且，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策與措施有互相矛盾的地方，如過去保護(hù)和維護(hù)農(nóng)地與鼓勵(lì)休耕政策間明顯有各部門間的矛盾，因此導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)不善，農(nóng)民收入偏低，青年人不愿意從事農(nóng)業(yè)。

臺(tái)灣加入WTO后，并沒有真正調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及提升競(jìng)爭(zhēng)力，而是采取利用農(nóng)產(chǎn)品受進(jìn)口損害救助基金與海外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品相抗衡的做法，因而無法確實(shí)解決如何應(yīng)對(duì)經(jīng)貿(mào)自由化的根本問題。如今臺(tái)灣一心想盡快加入“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（TPP）”談判，將面臨新一波高度自由化的龐大威脅與壓力，農(nóng)業(yè)部門根本沒有做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)保護(hù)的意識(shí)十分強(qiáng)烈。60多年來，臺(tái)當(dāng)局為照顧農(nóng)民利益，盡量避免大企業(yè)與小農(nóng)爭(zhēng)利，對(duì)企業(yè)界進(jìn)入農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)并未予以積極鼓勵(lì)或協(xié)助，導(dǎo)致企業(yè)與農(nóng)業(yè)逐漸遠(yuǎn)離，農(nóng)民與企業(yè)間缺乏相互扶持的伙伴關(guān)系，導(dǎo)致臺(tái)灣農(nóng)業(yè)一直關(guān)起門來打拼，不歡迎外界進(jìn)入，自己也不走出去。直至臺(tái)灣加入WTO以后，島內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸對(duì)外開放，才發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品欠缺國(guó)際市場(chǎng)銷售的經(jīng)驗(yàn)與渠道，海外農(nóng)產(chǎn)品卻在企業(yè)連鎖的形態(tài)下進(jìn)入島內(nèi)市場(chǎng)。

臺(tái)當(dāng)局許多照顧農(nóng)民與保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的概念投射在法規(guī)及政策中，這些不合時(shí)宜的法規(guī)及政策也同時(shí)限縮了自身的成長(zhǎng)與發(fā)展，失去了競(jìng)爭(zhēng)力。例如近來社會(huì)關(guān)注的食品安全問題，臺(tái)灣“糧食管理法”則著重輔導(dǎo)與勸導(dǎo)，罰則較輕。長(zhǎng)期以來，農(nóng)民因循舊有習(xí)慣，米糧商不求改進(jìn)，事發(fā)后才發(fā)現(xiàn)整個(gè)制度出了問題，既傷害了消費(fèi)者，也損害了自己。

近年來，全球貿(mào)易自由化的大勢(shì)已不可阻擋，國(guó)際上農(nóng)產(chǎn)品流通的游戲規(guī)則已由“保護(hù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案?jìng)爭(zhēng)”，各國(guó)和地區(qū)紛紛提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，挑戰(zhàn)新市場(chǎng)，而臺(tái)灣則依然排斥，不愿意面對(duì)新的挑戰(zhàn)。臺(tái)灣從加入WTO至今已12年，并沒有積極做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，如果依然不做改變，臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)將在被迫開放后大幅被入侵，難以抵擋。

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)內(nèi)憂外患

2012年，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值超過4779億元（新臺(tái)幣，下同）；其中農(nóng)作物2229億元，占46.6%；畜產(chǎn)1485億元，占31.1%；漁產(chǎn)1062億元，占22.2%。農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)約54.2萬人，農(nóng)家平均每戶所得為995，645元。在臺(tái)灣農(nóng)業(yè)在糧食供應(yīng)、鄉(xiāng)村發(fā)展及環(huán)境生態(tài)保育等方面都扮演著極其重要的角色。

而臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)政策，在上世紀(jì)50至60年代以來，一直強(qiáng)調(diào)全力生產(chǎn)，維持糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，實(shí)施以“農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。60年代中期，農(nóng)業(yè)政策調(diào)整為兼顧農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)農(nóng)業(yè)”，在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的條件之下，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村長(zhǎng)期面臨衰退的困境。80年代，開始推行生產(chǎn)、生活、生態(tài)為目標(biāo)的“三生農(nóng)業(yè)”，目的是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與改善農(nóng)民的生活環(huán)境，但1981年到2012年間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年平均增長(zhǎng)率僅1.1%。根據(jù)臺(tái)灣“行政院主計(jì)處”的調(diào)查，1981年島內(nèi)農(nóng)業(yè)就業(yè)人口為125.7萬，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占臺(tái)灣GDP的7.3%；到2012年，島內(nèi)農(nóng)業(yè)從事人口僅剩54.4萬，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占GDP的1.9%，可見農(nóng)業(yè)在臺(tái)灣整體經(jīng)濟(jì)中地位的衰落。

多年來，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策的主軸一直在增加生產(chǎn)、降低成本、改善運(yùn)銷上照顧農(nóng)民，但又無法突破瓶頸，許多短期的因應(yīng)措施，執(zhí)行多年成為長(zhǎng)期的政策，形成無法丟棄的包袱，而且越陷越深。

臺(tái)灣稻米生產(chǎn)成本高，臺(tái)當(dāng)局擔(dān)心生產(chǎn)過剩而實(shí)施農(nóng)田休耕政策。此后，島內(nèi)民眾食米量持續(xù)減少﹙2012年為每人每年46公斤﹚，加入WTO后開放稻米自海外進(jìn)口，以致島內(nèi)休耕田面積不斷增加，雖加以限制，2011年休耕田面積依然達(dá)兩期20萬公頃，其中48，343公頃為連續(xù)5年休耕地，已形成長(zhǎng)期閑置農(nóng)地，而地主則得到補(bǔ)助。休耕不僅未對(duì)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值有所貢獻(xiàn)，反而對(duì)環(huán)境造成不小傷害。

此外，臺(tái)灣農(nóng)民年齡普遍偏高，經(jīng)營(yíng)管理者平均年齡為62.1歲，經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的面積小，平均經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積約1.1公頃，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)開創(chuàng)性不足，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。小農(nóng)農(nóng)業(yè)成本高，雖然在生產(chǎn)技術(shù)及管理層面很有成效，但未來降低成本的空間不大。小農(nóng)經(jīng)營(yíng)缺乏大幅提升產(chǎn)品價(jià)值的能力，也難以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)的狀況。島內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷失衡問題多年不斷重復(fù)發(fā)生，卻難以對(duì)問題進(jìn)行本質(zhì)解決，只能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，難以擺脫現(xiàn)實(shí)的困境。

臺(tái)灣農(nóng)民人數(shù)眾多，性質(zhì)不同，各項(xiàng)補(bǔ)助為避免遺漏，常被要求盡量放寬條件，以致雨露均沾，形成所謂的“農(nóng)民福利”。在臺(tái)當(dāng)局預(yù)算有限的情況之下，這些福利性質(zhì)的支出直接納入農(nóng)業(yè)預(yù)算中，不僅吞噬了農(nóng)業(yè)發(fā)展正常的投入，導(dǎo)致真正需要的農(nóng)民所得不足，未有需要者則平空獲利。農(nóng)民、農(nóng)民團(tuán)體為獲得社會(huì)的支持，以及島內(nèi)政治人物為爭(zhēng)取選票，媒體為制造轟動(dòng)效果，不斷向外傳達(dá)農(nóng)民的“辛苦無助”，農(nóng)民也陷入自己是弱勢(shì)族群、需要特殊照顧的迷思中。每次臺(tái)風(fēng)后或產(chǎn)銷失衡時(shí)，媒體不斷報(bào)導(dǎo)渲染，農(nóng)民也放下尊嚴(yán)，悲情訴求，爭(zhēng)取補(bǔ)助。長(zhǎng)此以來，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)給外界的印象是辛勞貧困、沒有前途的行業(yè)，導(dǎo)致年輕人望而卻步。

由于臺(tái)灣農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者年齡偏高，我們經(jīng)常在電視上看到，島內(nèi)年青人或網(wǎng)友協(xié)助70、80歲阿公、阿嬤收獲及銷售農(nóng)產(chǎn)品，場(chǎng)景雖令人感動(dòng)，但在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，很難要求這些高齡的臺(tái)灣農(nóng)民在智力、體力及學(xué)習(xí)能力上趕上現(xiàn)代的需求，以這樣的人力結(jié)構(gòu)，如何因應(yīng)未來全球貿(mào)易自由化帶給臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)？

島內(nèi)民眾對(duì)農(nóng)業(yè)期望的落差

根據(jù)臺(tái)灣媒體的報(bào)道，島內(nèi)民眾對(duì)農(nóng)業(yè)期望呈現(xiàn)巨大落差，主要針對(duì)以下幾個(gè)方面：1.產(chǎn)銷失衡，問題不斷；2.食品安全未能把關(guān)；3.動(dòng)物疫情未能掌控；4.農(nóng)村衰落，農(nóng)民悲情。

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)良，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為海內(nèi)外所稱贊，但自有市場(chǎng)有限，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大起大落，導(dǎo)致島內(nèi)農(nóng)民、消費(fèi)者、社會(huì)大眾都難以接受。近年來，臺(tái)灣各地出現(xiàn)多起因?yàn)樵匣蛑瞥坦苤撇划?dāng)而引發(fā)的食品消費(fèi)安全事件，如米的標(biāo)示不當(dāng)、蔬果藥物殘留超標(biāo)、魚畜肉類含抗生素、病死豬加工等，引起廣大消費(fèi)者抱怨與不滿。

1997年臺(tái)灣養(yǎng)豬場(chǎng)爆發(fā)口蹄疫，當(dāng)時(shí)共撲殺疑似病豬超過385萬頭，處理經(jīng)費(fèi)達(dá)到133.6億元，估計(jì)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)行業(yè)損失達(dá)1700億元。2004年發(fā)生雞禽流感，此后不同類型禽流感（包括低病原、高病原）、口蹄疫經(jīng)常發(fā)生。2013年7月在野生鼬獾身上發(fā)現(xiàn)狂犬病毒，狂犬病毒陽(yáng)性地區(qū)達(dá)9縣市59鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引起島內(nèi)民眾的極大恐慌，對(duì)臺(tái)灣動(dòng)植物防疫檢疫部門的能力起了很大的質(zhì)疑。其他如紅火蟻、樹木褐根病等都經(jīng)常被媒體大幅報(bào)導(dǎo)。

過去40年來，臺(tái)灣農(nóng)村建設(shè)幾乎停滯，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，各地4000多個(gè)農(nóng)村社區(qū)，隨著農(nóng)業(yè)衰退、年青人外移，農(nóng)田荒蕪，社區(qū)殘破老舊，很多只剩下老人與孩子。直到2011年“農(nóng)村再生條例”頒布，臺(tái)當(dāng)局才開始對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展，希望提升農(nóng)村生活品質(zhì)，建立對(duì)在地產(chǎn)業(yè)、文化與景觀的重視，讓更多年輕人回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。

深入檢討臺(tái)灣農(nóng)業(yè)陷入困境的原因很多，主要為：“產(chǎn)業(yè)”與“福利”糾葛不清；劃地自限，舊思維難以面對(duì)新環(huán)境；“農(nóng)老地小”，成本高不具競(jìng)爭(zhēng)力；“悲情農(nóng)民”弱勢(shì)訴求及排斥心態(tài)，難以進(jìn)步。

許多島內(nèi)專家學(xué)者指出，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)必須大破大立、破繭而出，才能突破這些長(zhǎng)期累積的結(jié)構(gòu)問題，將臺(tái)灣農(nóng)業(yè)引導(dǎo)改變成為具高度價(jià)值，又有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，尤其必須從農(nóng)民本身的觀念與態(tài)度著手，否則依然會(huì)陷在泥沼之中掙扎，難跳出自己織出的繭中。