任衍磊

摘 要：筆者在水利普查工作中，通過深入學習普查實施細則與水利改革發(fā)展的決定，對決定中的政策觀點與普查工作中關于當前農(nóng)田水利基本建設現(xiàn)狀、水資源開發(fā)利用控制紅線、水功能區(qū)限制納污制度、農(nóng)村飲水問題進行辨析解讀，并對未來水利普查中開展依法行政能力及水利信息化調(diào)查提出建議。

關鍵詞：水利；決定；普查；辨析；建議

前言

雖然為期3年的水利普查已經(jīng)勝利結(jié)束，但圍繞2010年12月31日印發(fā)傳達的《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》對現(xiàn)階段水利發(fā)展在國家改革發(fā)展中的歷史地位、能力、水平遠見卓識的闡述，對水利事業(yè)必須加強建設、加快改革發(fā)展作出偉大部署依然砥礪水利人自省。筆者對決定中與水利普查相關的政策觀點進行深入細致的解讀，以期從決定的政策觀點和水利普查的項目結(jié)構(gòu)管窺當前水利改革發(fā)展方向。

1 深入研讀《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》以加深對水利普查成果的辨析

1.1 《水利改革發(fā)展決定中》關于農(nóng)田基本建設必須加強建設、加快發(fā)展的思想與水利普查所反應的當前農(nóng)田水利基本建設現(xiàn)狀一致決定中明確提出在十二五期間農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上，新增農(nóng)田有效灌溉面積4000萬畝。需要做的工作是建設一批新灌區(qū)，興建中小型水利設施，加強灌區(qū)末級渠系建設和田間工程配套，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌技術。從此次水利普查的成果看，由于中型以上灌區(qū)大多建于上個世紀6、7十年代，渠系利用系數(shù)不高，通過普查查閱的相關資料看，中型以上灌區(qū)的設計灌溉水利用系數(shù)在0.45左右，雖然有些灌區(qū)經(jīng)過節(jié)水改造，實際灌溉水利用系數(shù)有所提高，但真正使農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上還需大量的工作要做。普查中還發(fā)現(xiàn)有些灌區(qū)存在實際灌溉面積不同程度的減少，其中有社會發(fā)展造成灌區(qū)變更耕地用途的原因，也有灌區(qū)建管脫節(jié)導致有效灌溉面積萎縮的現(xiàn)象。如決定中所說：水利改革發(fā)展事關農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，關系糧食安全、國家安全，必須著力加快農(nóng)田水利建設，推動水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展。僅從農(nóng)田水利建設的角度看，水利普查與決定同時發(fā)生，充分表達了上層建筑對我國現(xiàn)階段基本農(nóng)田水利建設能力水平的關注和必須加強建設、加快發(fā)展的決心。

1.2 實行最嚴格水資源管理制度與水利普查社會用水總量調(diào)查的兩難

經(jīng)濟社會用水總量是此次水利普查的重點，也是決定中實行最嚴格水資源管理制度的核心。作為同樣被關注的重要元素，實際是相互依存、互為表里的，即在普查基礎上完成經(jīng)濟社會用水總量可控的目標。但在操作中往往演變成互相對立的矛盾。矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：一是普查中涉及企業(yè)水量問題是否與征收水資源費對等表示相當?shù)拿舾?；二是基層水利行業(yè)內(nèi)部對水利普查與水資源開發(fā)利用控制紅線對等思考的敏感。所以此次水利普查經(jīng)濟社會用水專項調(diào)查經(jīng)常會面臨兩難的境地。為破解這種困境，筆者認為應逐步建立覆蓋全國的取水遠程監(jiān)控系統(tǒng)，實時反映我國水資源利用狀態(tài)，為各級政府決策服務。此項系統(tǒng)的建立不僅使我國未來對水資源管理、用水效率指標體系建設起決定性的促進作用，而且通過地區(qū)間用水量的變化，也可直觀了解各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。

2.3水利普查反應當前水功能區(qū)限制納污制度有待進一步細化和完善

決定中明確提出建立水功能區(qū)限制納污制度。涉及水功能區(qū)的建立、飲用水源區(qū)的劃定和排污口的設置三個方面。以上內(nèi)容在此次水利普查河湖治理保護專項和地下水專項中均設立了詳細的普查項目。從水法和決定的角度理解，此次水利普也是對水利行業(yè)貫徹實施水法律法規(guī)的總調(diào)查。但從目前水利普查的成果看，河流水功能區(qū)的建立還不完備；已經(jīng)確定為地表水或地下水飲用水源地的區(qū)域，很多并沒有劃定水源地保護區(qū)；雖然水法和水污染防治法都明確排污口的設置權(quán)為水行政主管部門，但部分排污口并沒有納入水行政主管部門管理。河道排污口如果沒有完全納入水行政主管部門管理，水行政主管部門沒有河道排污口排污量的考核計量，所有河湖水功能區(qū)的建立和水源地保護區(qū)的劃定都是紙上談兵。

2.4 水利普查農(nóng)村飲水調(diào)查集中體現(xiàn)了決定中對于農(nóng)村飲水問題的重大關切

決定中提出在“十二五”期間基本解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問題。主要措施：一是積極健全基層水利服務體系，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，全面提高基層水利服務能力；二是積極推進水價改革，按照促進節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費支出，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。決定中體現(xiàn)的以上兩點完全抓住了農(nóng)村飲水需要解決的主要環(huán)節(jié)，即解決建管統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展。為了解決農(nóng)飲中的兩難困境，決定中特別提出在土地供應、用電價格和稅收政策給予優(yōu)惠。此次水利普查水利工程專項單獨設立了農(nóng)村供水工程普查表。普查表中除工程基本概況外還設立了水質(zhì)處理工藝、水價與水費和管理主體三項內(nèi)容。此三項內(nèi)容與決定中提出解決農(nóng)村飲水安全問題的主要措施基本吻合。充分表明黨和政府急于了解當前農(nóng)村飲水現(xiàn)狀，急于尋求破解當前困擾我國農(nóng)村人口飲用水安全問題的民本思想。水是生命之源，飲水是民生大事。水利普查和決定都體現(xiàn)了對生命的關懷和尊重。

3 建議

3.1 對依法行政能力開展專項調(diào)查

我國古代圣賢曾有言：治國無法則如無轡策而御悍馬。在民主法制健全的今天，依法治國、依法行政已成為當今社會思潮的主流，而作為水行政主管部門依法治水的能力不僅是依法調(diào)處水事關系的需要，更是自身建設和時代發(fā)展的必然要求。是服務意識、責任意識和擔當意識的綜合體現(xiàn)。決定中對如何推進依法治水作了專門部署。依法行政、依法治水是當前和今后水利事業(yè)發(fā)展的核心和保障。依法調(diào)處社會關系不僅是部門的軟實力，更是社會發(fā)展的硬道理，是一項關系全局發(fā)展的重要執(zhí)政能力。此項能力建設關系民心相背、關系國運興衰。水利普查是依法普查，也是以貫徹實施水法為中心的各項水法律法規(guī)的綜合實踐。在此，建議在以后的水利普查的各個專項中對水法律法規(guī)實施情況應有所體現(xiàn)，如水利工程、地表和地下水源地和河流湖泊治理等普查項目中對涉水事件的依法處置情況，特別是在行業(yè)能力普查中對行政機關的依法行政能力應作為一項重要的普查要素，進行全面普查。

3.2 把水利科技支撐、信息化建設作為一項重要的普查內(nèi)容

改革開放總設計師鄧小平先生曾論斷：科學技術是第一生產(chǎn)力。人類的文明史就是科學不斷戰(zhàn)勝愚昧的歷史，科技的發(fā)展不斷推動人類自身的解放。行業(yè)的發(fā)展是社會發(fā)展的縮影，同樣需要科技的支撐。決定對此有明確的表述：推進水利信息化建設，提高水資源調(diào)控、水利管理和工程運行的信息化水平，以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化。目前，水利事業(yè)在科學技術推動下，已邁入快速發(fā)展機遇期，各項信息化建設日新月異，如雨情網(wǎng)點實時監(jiān)控、大型水利工程實時監(jiān)控和地下水資源實行遙測計量等都有了長足發(fā)展。但鑒于我國國情的實際，區(qū)域發(fā)展不平衡，水利科技的投入存在差異，全國水利科技信息化建設不盡相同。水利普查中開展水利科技和信息化能力建設普查在社會發(fā)展日新月異的今天顯得尤為重要。全面摸清當前我國各區(qū)域、各市（縣）以科技手段促進水利發(fā)展的能力，有利于在水利發(fā)展中提高運用科技的水平，促進水利事業(yè)全面蓬勃發(fā)展。