杜寶貴 任立云

（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110819）

遼寧省區(qū)域科技公共服務均等化分析

杜寶貴 任立云

（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110819）

通過建立指標體系，計算均等化水平的變異系數(shù)，評估遼寧省區(qū)域科技公共服務不均等化現(xiàn)狀，探析深層次原因，并提出完善區(qū)域科技公共服務均等化的對策。

科技公共服務；均等化；變異系數(shù)；區(qū)域協(xié)調(diào)，遼寧省

1 引言

科技公共服務作為公共服務的重要組成部分，其均等化較好地兼顧了效率與公平的原則，它連接著研發(fā)與市場、科技與經(jīng)濟、科學與發(fā)展，通過提供科技公共服務，方便公民生活，推動社會發(fā)展。同時，相對于其他類型的公共服務均等化，科技公共服務能夠在更短期內(nèi)大幅度提高生產(chǎn)力，縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距。

公共服務是公共產(chǎn)品，滿足全體公民生活直接需要的公共服務[1]。比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科學普及以及環(huán)境保護等領(lǐng)域。中共十八屆三中全會明確指出：“要推進基本公共服務均等化?！边@表明政府相當重視公共服務均等化問題。

科技公共服務是公共服務中的重要部分，是政府主導的對科技資源進行合理配置，為產(chǎn)、學、研、官等組織提供科技方面的優(yōu)質(zhì)的公共服務[2]，政府應該為基礎(chǔ)科學與前沿技術(shù)以及社會公益性技術(shù)研究有限提供公共服務[3]。

公共服務均等化是指政府要為我國境內(nèi)的公民提供生存和發(fā)展最基本的、結(jié)果大致均等的公共產(chǎn)品和服務。其所強調(diào)的“均等化”是相對均等而非平均主義[4]的。同理，科技公共服務均等化也是一種機會的均等，在不同階段有不同的標準，在不同的地方有不同的標準，是和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應的一種相對的均等。境內(nèi)公民均可以按照公平正義的原則，平等地享受國家提供的科技公共服務。

2 科技公共服務水平評價指標

科技公共服務水平的考量標準擬以績效為準繩，即從“投入”到“產(chǎn)出”構(gòu)建指標體系，衡量某個地區(qū)某項科技公共服務是否達到了規(guī)定的業(yè)績，從而更好地評價科技公共服務的實施效果。投入類指標主要衡量各類科技公共服務所投入的人力、財力，反映了政府對科技公共服務供給的態(tài)度和能力。產(chǎn)出類指標主要衡量科技公共服務投入所支撐的服務數(shù)量，以及這些服務的水平和最終所產(chǎn)生的影響等。

本文借鑒陳昌盛、蔡躍洲[5]的研究成果，選取了1個一級指標、2個二級指標、9個三級指標。其中，投入類指標，包含人力投入和財力投入，而財力指標反映了政府提供的科技公共服務的數(shù)量和水平，如科技支出經(jīng)費，人力指標反映了政府提供的科技公共服務滿足科技公共需要的程度指標，如科學研究人數(shù)占職工人數(shù)比；產(chǎn)出類指標，包含直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出，其中直接產(chǎn)出選取了專利的申請量和發(fā)明專利的授權(quán)量，間接產(chǎn)出選取了高校在校學生數(shù)和固體廢棄物的利用率，反映科技公共服務的效果，產(chǎn)出類指標本來設置了更多的指標，但由于數(shù)據(jù)的不可得，最終不得不放棄。

由于數(shù)量指標只具有縱向可比性，橫向可比性不足，在衡量某地區(qū)科技公共服務供給水平時，本文剔除人口因素，轉(zhuǎn)化為人均量或每萬人口數(shù)量指標，另一方面由于一些科技公共服務項目的確切效果難以用數(shù)量度量，如科技孵化器的可及性反映了地區(qū)差異度，是評價科技公共服務區(qū)域均等化程度不可或缺的部分，因此本文在下文將對其做定性的研究，不納入遼寧省科技公共服務評價指標體系進行定量分析。因此，科技公共服務評價指標體系如表1所示。

表1 科技公共服務評價指標

本文搜集了2008-2012年遼寧省各區(qū)域科技公共服務單項指標的具體數(shù)值，并進行整理。首先對各個區(qū)域2008-2012年度各單項指標的數(shù)據(jù)進行無量綱化處理。因為全部是正指標，所以本文采取的無量綱化方法，如式（1）所示。

采用算術(shù)加權(quán)平均法，由于單項指標均為核心指標，首先賦予其相同的權(quán)重，其次將無量綱化的單項指標（同年度不同區(qū)域）合成二級指標。同理，最后再將二級指標合成一級指標，最終得到不同區(qū)域的科技公共服務指數(shù)。

變異系數(shù)在數(shù)學上是標準差與平均值的比值，是用于反映樣本分散變異性質(zhì)的一個統(tǒng)計量，本文用其來衡量科技公共服務的差距。如式（2）所示。

Ei：第i年科技公共服務指數(shù)的標準差；Yi：第i年的科技公共服務指數(shù)的平均值；Hi：第i年的科技公共服務均等化指數(shù)。

Hi數(shù)值越小，則說明區(qū)域間科技公共服務不均等化程度低，即越均等；反之，則說明不均等化程度高，即越不均等。

3 科技公共服務均等化現(xiàn)狀

（1）遼寧省區(qū)域科技公共服務總體水平較低，急需進一步提升。根據(jù)上述指標體系和測算方法，并根據(jù)《遼寧統(tǒng)計年鑒》[6-10]、遼寧知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)站等數(shù)據(jù)整理并計算得到各個市科技公共服務評價指數(shù)（表2）?？萍脊卜账娇傮w呈現(xiàn)上升的趨勢。朝陽市、本溪市的科技公共服務評價指數(shù)一直處于低位，科技公共服務的整體水平較低，只有大連始終保持著較高水平，一直穩(wěn)定在0.8左右。這主要是因為大連經(jīng)濟發(fā)展速度較快，程度較高，根據(jù)馬太效應，在對人力、財力、物力的吸引上較之其他地區(qū)有更好的集聚作用。此外，各地區(qū)科技公共服務水平相對排名略有變化，這既有經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，又有科技服務投入產(chǎn)出長周期的制約。

（2）遼寧省科技公共服務區(qū)域差距仍在擴大。圖1給出了遼寧省各區(qū)域2008-2012年科技公共服務的差距情況。變異系數(shù)即均等化指數(shù)，衡量了各區(qū)域差距。從圖1可以看到，遼寧省各區(qū)域的科技公共服務均等化指數(shù)從2008年到2010年有所下降，從2010年開始，均等化指數(shù)出現(xiàn)上升趨勢，但是5年的均等化指數(shù)都較大。由圖1看出，遼寧省各區(qū)域之間科技公共服務不均等問題比較突出，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，這種不均等難以完全避免，如果隨意不加限制地擴大，不僅會降低效率，造成資源的浪費，而且不符合社會統(tǒng)籌發(fā)展的原則。遼寧省區(qū)域科技公共服務不均等狀況應該受到高度重視。

圖1 2008—2012年遼寧省科技公共服務均等化水平變化情況

（3）科技公共服務非量化項目的分析?？破栈顒邮侵赣靡环N簡單的方式向大眾傳播科學文化知識，從而提高公眾的科學文化素養(yǎng)。

2009年修改的《遼寧省科學技術(shù)協(xié)會條例》，規(guī)定年人均科普經(jīng)費不少于0.5元。遼寧省各級政府的科普經(jīng)費投入，沈陽、大連、本溪、遼陽、盤錦5個市已經(jīng)基本達到或超過年人均0.5元的投入水平，近30個縣區(qū)也達到或超過這一水平。由此可以看出，雖然本溪的科技公共服務總體評價比較低，但是在科普經(jīng)費的投入和科普活動的開展方面，和其他各市大致相當，差距不大。但是遼寧省的科普活動總量和人均數(shù)都偏少。各種科普場館建設和設施配備嚴重滯后，不僅數(shù)量少而且展品不足。

科技企業(yè)孵化器是培育和支持中小企業(yè)的服務機構(gòu)。科技企業(yè)孵化器的中心任務就是轉(zhuǎn)化科技成果，培育科技人才，推動科技發(fā)展。一直以來，遼寧省科技企業(yè)孵化器是以政府主導的公益性孵化器為主，綜合孵化器和專業(yè)孵化器以及大學科技園并行的孵化器發(fā)展格局。目前，擁有140余家省級科技企業(yè)孵化器。其中，國家級別的占到21.4%，擁有的從業(yè)人員達17萬人，在孵企業(yè)3700多家。大連市科技企業(yè)孵化器已達到30多家，其中國家級占30%，孵化場地面積占全省的30%以上，各項指標均排名靠前。然而其他市科技孵化器數(shù)量少，這也可以從一定層面上說明各區(qū)域之間的成果轉(zhuǎn)化率差距比較大。

表2 遼寧省14市科技公共服務評價指數(shù)

專利可以分為3種類型，發(fā)明專利、實用新型專利和外觀設計專利，其中，發(fā)明專利最能代表科技創(chuàng)新水平。由于發(fā)明專利授權(quán)量同發(fā)明專利申請量相比時間滯后，本文將各市的發(fā)明專利申請量進行比較（圖2），可以看出大連市的每萬人擁有發(fā)明專利申請量一枝獨秀，其次是沈陽、鞍山、丹東、遼陽、盤錦、撫順，其中阜新、錦州及鐵嶺與其他市之間的差距較大。如圖2所示，大連發(fā)明專利申請量一直保持平穩(wěn)快速的增長，這與大連地區(qū)的創(chuàng)新需要、創(chuàng)新環(huán)境密切相關(guān)。阜新、錦州與鐵嶺等市應積極促進教育發(fā)展，利用高校力量，使產(chǎn)學研緊密合作，協(xié)同創(chuàng)新，以提高科技成果的質(zhì)和量。

4 科技公共服務非均等的原因

4.1 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的不均等制約了其科技公共服務的均等化

遼寧省14市在經(jīng)濟發(fā)展水平上存在較大的差距，經(jīng)濟水平的差距反映了財政能力的差距，進而造成了科技公共服務在財政提供水平上的差距。從表3中可以看出經(jīng)濟發(fā)展水平落后地區(qū)的科技公共服務體系不健全，公共服務相對落后。但是相對發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟總量較大，科技公共服務供給較多，公共服務發(fā)展也相對完善，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，由此得出財政基礎(chǔ)是有效提供科技公共服務的前提之一。如果一個地區(qū)財政能力非常薄弱，就不能長期有效地提高科技公共服務。因而，經(jīng)濟發(fā)展水平的差距或者說財政收支能力的差距，直接加大了區(qū)域間科技公共服務的差距。

4.2 各級政府的重經(jīng)濟輕服務的發(fā)展觀念滯后了科技公共服務的均等化

從表3可以看出科技支出占財政支出的比重比較低，科技投入不足，導致科技產(chǎn)出不足，科技實力較弱，科技公共服務無論在供給總量還是均等程度上都普遍較低。然而，科技公共服務均等化不單是財政投入問題，關(guān)鍵之處是政府的發(fā)展觀念，即考核機制的影響?，F(xiàn)在各級政府重經(jīng)濟輕公共服務，為考核政績需要，在財政資金投入方面熱衷于基礎(chǔ)設施的生產(chǎn)和建設而不關(guān)心、不重視公共服務，更無暇關(guān)注科技服務的有效普及。在這種政績的強激勵和公共服務的弱約束下，地方政府層級之間存在共謀現(xiàn)象[11]，使得對公共服務提供的約束弱化，形成了另一種非均等化供給：結(jié)構(gòu)性非均等供給?，F(xiàn)階段，遼寧省各級政府缺乏科技公共服務均等化意識，對科技公共服務均等化重視程度不夠，導致均等化程度嚴重滯后，迫于績效的巨大壓力，政府很難把大量的政策和資金投入到科技公共服務領(lǐng)域，政府提供的基本公共服務已經(jīng)遠遠的不能滿足經(jīng)濟飛速發(fā)展的需要了，而服務于公眾科技素質(zhì)的科技公共服務更是如此。由此可見，沒有一套科學、合理和規(guī)范的行政績考核機制?；竟卜站然膽?zhàn)略目標就不可能充分達成。

圖2 2008—2012年各區(qū)域每萬人擁有發(fā)明專利申請量情況

4.3 科技公共服務的供需非均衡阻礙了科技公共服務的均等化

政府的偏好決定了政府的行為，直接影響了科技公共服務的有效提供。政府一般偏好于周期短見效快的公共項目，而對于科技公共服務這類周期長見效慢但有深遠意義的公共項目卻漠然視之。遼寧省政府具有全國政府的普遍性質(zhì)，有的時候出于部門利益，會選擇性地規(guī)避公眾實際的訴求，做出的決策具有很大的隨意性和主觀性。這種自上而下的科技公共服務供給機制，忽視了對公眾需求結(jié)構(gòu)的考察，很容易導致的后果是政府對科技公共服務的供給層面與公眾的需求層面之間存在偏差，造成供需嚴重脫節(jié)，既浪費財政資源又損害公眾的福利[12]?？萍脊卜站然闹黧w包括兩個方面，服務的供給者和服務的需求者，如果只考慮供給方而不考慮需求方，勢必造成科技公共服務均等化體系中主體的缺失，形成一種政府的供給和公眾的需求結(jié)構(gòu)上非均衡的狀態(tài)，直接阻礙了推進科技公共服務均等化的進程。

5 推進科技公共服務均等化的對策建議

5.1 落實科技公共服務均等化原則，出臺科技公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃

從遼寧省的情況看，近年來已采取了一系列措施，如2009年修改的《遼寧省科學技術(shù)協(xié)會條例》，明確規(guī)定年人均科普經(jīng)費不少于0.5元。但是，對科技公共服務的均等化體系還缺乏長遠規(guī)劃和配套措施，遠遠達不到科技公共服務均等化的要求，也使得科技公共服務均等化標準缺乏。因此，需從遼寧省實際情況出發(fā)，根據(jù)公眾真正的科技需求分類分層分級制定并完善科技公共服務均等化。政府應出臺科技公共服務均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)定好均等化的內(nèi)容、標準、進程安排等，以便使各級政府的決策層有統(tǒng)一的方向，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，動態(tài)調(diào)整均等化的目標，制定一系列的階段性的戰(zhàn)術(shù)計劃，包括，均等化的要素和標準，結(jié)合政府的有效供給、公眾的大體滿意、第三方評建立指標體系，技術(shù)支持體系，數(shù)據(jù)的獲得和監(jiān)測體系等，從近期、中期、遠期分階段推進遼寧省區(qū)域科技公共服務均等化的實現(xiàn)。

5.2 轉(zhuǎn)變科技公共服務理念，樹立科技政績觀

政府官員是理性經(jīng)濟人，他們以追求政府利益最大化為目標，在對自身利益的追求中很可能背離公共利益。所以政績考核標準應打破重經(jīng)濟增長的GDP 政績觀，說到底，就是要求各級領(lǐng)導干部從最廣大人們的根本利益出發(fā)，求真務實，開拓創(chuàng)新。把人民贊不贊成，擁不擁護，滿不滿意作為衡量其政績的最終標準。通過設立符合公共利益的考核體系，添加科技公共服務評價指標，用科技公共服務質(zhì)和量以及人民群眾滿意度來考核各級政府，逐步轉(zhuǎn)變官員的科技公共服務理念，引導政府官員更多的關(guān)注科技公共服務領(lǐng)域[13]。因此，政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，實現(xiàn)包容性增長。所謂包容性增長，就是改變單純追求經(jīng)濟增長的錯誤做法，讓全體國民公平合理地分享經(jīng)濟增長[14]。遼寧省作為我國的經(jīng)濟大省，更應該在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)包容性增長方面走在全國前列。遼寧應樹立科技政績觀，將實現(xiàn)科技公共服務均等化作為踐行包容性增長理念的突破口。

表3 2008—2012年5年年均區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和科技供給情況

5.3 優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，改善政府間財政關(guān)系

財政均等化是科技公共服務均等化的基礎(chǔ)，是推進科技公共服務均等化堅實的財力保障。由數(shù)據(jù)可以看出，遼寧省各地方政府用于科技公共服務的財政投入嚴重不足，科技財政支出所占比重過低。如果政府對財政資源不能有效分配，對科技投入的比例長期過低，其結(jié)果是削弱了基礎(chǔ)研究及其帶來的外部經(jīng)濟，進一步導致應用研究缺乏動力、產(chǎn)出下降、滯后經(jīng)濟的發(fā)展，所以政府應優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，更多關(guān)注科技公共服務領(lǐng)域，增加對基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)的公共財政資助，提高公共科技支出占財政支出的比重。政府間財政關(guān)系的不合理是制約公共服務均等化問題的一個重要原因，尤其是稅收收入系統(tǒng)過于集中，而財政支出任務則過于分散，這使得一些地區(qū)缺乏足夠能力來提供均等的公共服務[15]。因此應合理調(diào)整政府間財政關(guān)系，賦予各級政府一定的稅收立法權(quán)。另外，省政府要進一步加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增強欠發(fā)達地區(qū)基層財政保障能力，均衡各地區(qū)財政能力水平[16]。

5.4 完善科技公共服務的供需環(huán)節(jié)，創(chuàng)新科技公共服務多元決策機制

由于當前基本科技公共服務供給很大程度上取決于政府的一時偏好，這種自上而下的科技公共服務供給機制會造成嚴重的供需脫節(jié)，既浪費財政資源又損害公眾的福利，在公共服務領(lǐng)域，民眾是服務的客戶端，是最為重要的利益相關(guān)者。因此，“民眾對質(zhì)量的評價是服務結(jié)果的指示燈，而依據(jù)市民滿意度來改進公共服務質(zhì)量是一項頗具吸引力的改革途徑”[17]?？梢姡瑢⒖蛻舳撕晚攲釉O計相結(jié)合，并通過規(guī)范化的績效評價制度，持續(xù)改善科技公共服務的質(zhì)量，才能提升科技公共服務的供給水平，真正惠及全民。所以應當進一步完善科技公共服務的供需環(huán)節(jié)，真正從公眾實際訴求出發(fā)，將自上的政府供給和自下的民眾訴求雙向結(jié)合，創(chuàng)新科技公共服務多元決策機制，讓政府、民眾和工會、行業(yè)協(xié)會等非政府組織共同決策，充分滿足公眾需求。

5.5 把握好借用外力與啟動內(nèi)力的關(guān)系，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制

行政區(qū)劃帶來了區(qū)域范圍的阻隔，使得區(qū)域科技公共服務均等化的進程步調(diào)不一致。因此，要把握好借用外力和發(fā)揮內(nèi)力的關(guān)系，形成區(qū)域優(yōu)勢互補的良性機制，協(xié)同創(chuàng)新，協(xié)調(diào)發(fā)展。各區(qū)域之間應本著互利共贏的原則，實行開放、合作、共享的模式，跨區(qū)域、跨學科、跨部門、跨行業(yè)組織實施深度合作與創(chuàng)新驅(qū)動，進一步開放和共享科技資源，科技設施和科技平臺，對于加快不同地區(qū)，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)之間的技術(shù)融合與擴散，具有重大意義；進一步加強區(qū)域之間的合作，互助和扶持。通過建立各種科技協(xié)調(diào)組織，處理好不同區(qū)域之間的科技合作問題，利用外地的輸血功能增強本地的造血功能，充分提升本地科技公共服務的質(zhì)和量。

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Analysis of Regional S&T Public Service Equalization in Liaoning Province

Du Baogui, Ren Liyun
(School of Humanity and Law, Northeastern University, Shenyang 110819)

Through the establishment of index system, the calculation of coef fi cient of variation, the Liaoning province regional equalization of public scientif i c and technological service level is evaluated and the conclusion is that the gap is widening, this paper analyzes the deep-seated reasons, and proposes the countermeasures to achieve the equalization of public scientif i c and technological service.

science and technology public service, equalization, coef fi cient of variation, regional coordination; Liaoning province

C934

：A

10.3772/j.issn.1674-1544.2014.05.002

杜寶貴＊（1975- ），男，博士，東北大學教授，博導，東北大學文法學院副院長，主要研究方向：比較公共管理理論，科技管理與科技政策；任立云（1989- ），女，碩士，主要研究方向：科技管理與科技政策。

國家社科基金“我國科技政策資源優(yōu)化配置研究”（13BZZ058）；遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展項目“基于協(xié)同創(chuàng)新的遼寧科技公共服務體系建設路徑研究”（LN2014-021）。

2014年4月17日。